蒙牛给我们的提醒——专访北京市国度律师事务所王洪林律师

| 文 · 本刊实习记者 孟剑

食品安全出现问题首先应该向消费者致歉，然后产品销毁时应该有一个第三方机构作为见证，问题产品销毁后有关部门对其他的产品再进行一次追查，根据食品安全法对生产厂家进行处罚，这样才能够增加消费者对产品的信任度，也是比较合理的一个程序。

2011年12月24日，蒙牛被抽查出牛奶中黄曲霉毒素M1不符合标准规定。超标的产品为蒙牛集团眉山公司2011年10月18日生产的250ml/盒包装的纯牛奶产品。被检测出黄曲霉毒素M1实测值为1.2微克/公斤，国家规定的最高值为0.5微克/公斤，蒙牛该批次产品超标140%。随后，蒙牛集团连发了两条致歉信，并称造成产品不合格的原因，是当地奶牛饲料因天气潮湿发生霉变，奶牛在食用这些饲料后，原奶中的黄曲霉毒素超标。最近几年，牛奶成了食品安全的重灾区。尽管这一批次牛奶没有流向市场，造成重大事故，但它提醒我们，在食品安全的道路上我们依然还有很长一段路要走。那么，食品安全具体要注意哪些方面？为此，《中国新时代》专访了北京市国度律师事务所王洪林律师。

《中国新时代》：三聚氰胺事件之后，蒙牛牛奶黄曲霉毒素M1严重超标事件再次发生，从法律监督角度来说，您认为原因是什么？

王洪林：自从三聚氰胺事件发生之后，国家对食品安全法规进行了完善，出台了《食品安全法》及一系列食品安全法规，加强了食品的安全监督管理，但并不是说我国建立健全了食品安全法规，社会上就不会出现食品安全问题了。

首先是《食品安全法》出台的比较仓促，一些配套的食品安全管理法规和规则还没有完全建立起来，对食品安全的管理还存在一些疏漏之处。

其次，食品安全问题的发生与国家经济状况有一定关联，目前我国食品生产的主力仍然是以小、散、乱为特点的小作坊式的农业生产模式，在这种经济状况下，食品安全问题一点不出的可能性不大，大街上随意开店、农村随意加工售卖食品的现象很多，想从源头杜绝食品安全问题的确很难。对于牛奶生产加工来说，我国大部分乳制品企业都实行公司加农户的生产模式，这导致奶源分散、监管困难，质量安全问题频发。

第三，食品安全事件的发生与食品生产企业的质量管理有关。这次蒙牛牛奶黄曲霉毒素M1严重超标事件的发生并不是由于小作坊式的农业生产导致的，而是发生在蒙牛这样的大企业身上，说明像蒙牛这样的大型食品生产企业在产品质量监控方面还存在很大的缺陷，这与企业管理存在重大关系。虽然法律对生产食品的标准有严格规定，但是企业是否遵守规定、遵守的是否严格、质量监控的环节是否完整有效等因素都会最终导致食品安全问题的发生。

《中国新时代》：从我国食品安全相关法律的立法程序来看，还存在哪些问题？

王洪林：实际上，我国对于食品从田间到餐桌都有法律规定。2009年2月28日出台《中华人民共和食品安全法》后，先后制定了90余个配套规章，涉及食品及食品原料、食品包装材料和容器、食品卫生监督处罚、餐饮业等各方面的管理，已基本上建立了一套完整的食品安全法律法规体系，但是仍存在很多问题。

首先，配套法律仍然欠缺不健全，由于食品安全涉及的范围广、行业多，保证食品安全仅靠目前的法律体系是远远不够的，并且《食品安全法》本身明确的一些配套法规目前也没有完善，比如食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动的管理由各地方省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定，但目前很多地方没有行动。

其次，很多法律法规存在“原则化”和“粗糙化”的特点，所以在法律实施时容易导致出现问题找不到依据。出问题之后再立法明确，再去把法规进一步细化，这也是我国立法中常见的试验式立法，即依靠出现问题解决问题的方式去推动立法。

再者，食品管理分部门立法，在食品管理各个环节衔接时就容易出现意想不到的情况，比如说三鹿奶粉的挤奶站，以前法律对于它的监督是一片空白，出问题之后才将这一部分列入法律的监督之内。

同时，我国对食品管理的分部门立法、分阶段管理模式造成多头监管，职责不清。我国对食品的法律监管是分段式的，从田间到餐桌分属农业、质监、工商、卫生等不同部门管理。由于立法机构、工作重点、监管手段各不相同，有效的协调机制尚未健全，存在“多头分管、职责不清、权责不明、重复监管、监管空白”的问题。比如有些食品是从田间直接到餐桌的，难以划分监管阶段，自然也就无法保证食品安全。

《中国新时代》：欧美国家是怎样保证食品安全？相比之下中国的法规有哪些不足？

王洪林：首先，从源头上来说，欧美发达国家的农业生产基本都是大农业生产方式，他们的管理是一条龙式的。我们的食品生产经济形式是以小作坊式小农经济为主，除非我们国家把农民分散的土地收回来进行重新分配，但是从目前的法律政策来说是不可能的。为什么三元牛奶出问题比较少，我们对三元乳业做过研究，它是自己圈地，自己养牛，自己挤奶，自己生产。整个流程是企业内部全控的。蒙牛和伊利这样的企业提倡的是农户加公司这样的生产模式，从各个分散的农户那里收来牛奶再进行加工。或者是企业和农户签合同，农民生产的牛奶直接销售到企业，虽然这样不利于企业对牛奶的质量进行监控，但是企业获得生产原料的成本就更低了。国外和我们情况不一样，国外的牛奶为什么出现问题很少，因为他们人口分散，土地资源丰富，像澳大利亚、新西兰这样的国家，有丰富的草原，他们适合于大农业式的生产，他们整个的法律监督体系非常完善，大规模的生产也有利于他们监管。而且在食品质量可追溯方面，他们的确可以做到，因为他们的源头少，奶源集中，每一批牛奶的数量非常大，企业可以进行质量上的检测，中国的牛奶收购时是三桶、两桶的进行，所以源头上的区别就在这里。

其次，他们对于牛奶质量有严格的规定，从奶牛品种的选择，到喂养饲料的各种规定，甚至是问题奶牛如何处理都会有明确的要求。国外的奶牛农场会给奶牛上保险，如果生病或者死亡，农场可以得到一笔很可观的赔偿金，所以他们即使有问题牛奶出现，卖不出去，也不会有很大损失。但是我国目前做不到，所以就会使一些奶农为了小利放弃良知，把问题牛奶卖给企业。我国相关法律不健全，尽管国家提倡给奶牛上保险，但是实施情况并不理想。

第三，从生产加工方面来看，国外的法律体系比较完善，经过多年的食品监管，食品安全相关的法律已经达到了很成熟的阶段。欧美国家基本上都是一个部门负责食品安全，从原材料到成品，每一个环节衔接都很顺畅，而且部门负责制减少了监管人员推卸责任的可能，如果出了问题，直接找到相关部门或者相关人员，不会出现推卸责任的情况。

第四，国外对于生产问题食品的厂家进行处罚时，力度非常的大。我们国家如果食品安全对人身造成损害的，主要依据《国家最高人民法院关于人身损害赔偿的司法解释》进行处理，赔偿的内容就是医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费等直接损失，这些费用不高。如果是因为喝牛奶导致死亡，一般情况下最多赔偿几十万。而西方国家不是这样，对人的健康和生命比较看重，人身损害赔偿费用非常高。另外西方国家法律规定的罚金非常高，我国的《消费者权益保护法》规定是双倍赔偿，《食品安全法》规定是十倍。由于处罚力度不够，导致生产者不会提高警惕，只是一味的追求利益最大化，食品安全就被企业忽视了。

《中国新时代》：消费者是从销售商手中直接购买产品，如果食品质量出现问题，销售商是否应该承担责任？

王洪林：销售商应当承担责任，《消费者权益保护法》规定的更明确，食品是消费品，《消费者权益保护法》范围要宽泛的多，食品消费只是《消费者权益保护法》中的一个特别法，我国的《消费者权益保护法》规定是双倍赔偿，《食品安全法》规定是十倍赔偿，它比较特殊。在《消费者权益保护法》中消费者可直接要求经销商赔偿，然后经销商找厂家进行追偿，在法律里面这叫先行赔付，在《食品安全法》中没有直接规定这一项。并且《食品安全法》对生产者和经销商赔偿的规定有所不同，食品安全法中规定：食品生产者生产的产品不符合安全标准的，消费者可直接向生产者要求十倍赔偿，这是有法可依的。《食品安全法》对经销商的规定是：销售明知产品不符合标准的按照十倍赔偿。对于消费者来说在追偿时是对销售商还是生产者，两边举证方式不同，难度就不一样，消费者很难举证销售商销售明知不符合标准的食品，经销商在检查食品上货情况时只会去检查相关手续是否齐全。

由于我国《食品安全法》是站在管理的角度去立法，《消费者权益保护法》是站在消费者的角度立法，由于立场不同，所以在某些规定上会存在区别。如果都从消费这角度出发，应该考虑的是让消费者维权方便，让生产商生产的产品更加卫生。

《中国新时代》：国外食品安全出现问题，都会给企业致命的打击，中国蒙牛集团发表公开致歉信并销毁有问题产品，然后就没有下文了，这样的做法是否符合法律程序？

王洪林：在这个问题上法律没有明确规定。在我看来食品安全出现问题首先应该向消费者致歉，产品销毁时应该有第三方机构作为见证，问题产品销毁后有关部门对其他的产品再进行一次追查，然后根据食品安全法对生产厂家进行处罚，这样才能够增加消费者对产品的信任度，也是比较合理的一个程序。目前蒙牛是在无第三方见证的情况下把问题牛奶销毁了，也没有向消费者说明下一步的质量监管怎么做，所以在我看来这是一种缺少企业社会责任的体现。当然对于企业内部的管理信息，消费者是无权获知的，但是监管部门有权进行监督和管理，目前为止相关部门还没有针对这个问题进行公开说明。

如果这批牛奶流向市场并造成损害，那么相关人员就应该负刑事责任了。尽管没有流向市场，质监部门也应根据食品安全法对它进行处罚，目前来说只是把黄曲霉毒素M1超标的这一批牛奶销毁，并没有公布处罚情况，从这个角度来说我认为是不合适的。

公司内部的质量监测和检测是有流程的，蒙牛没有做到，说明蒙牛内部的质量监控环节是有漏洞的。根据食品安全法，有关部门应该对其进行处罚。

《中国新时代》：从经济学上来看，商家要追求利益最大化，中国怎样实现食品安全又避免损害到商家的利益？

王洪林：企业利益和食品安全管理从根本上来说是一致的，不存在矛盾，目的都是为了给社会提供优良的产品和服务，但在一些具体阶段、环节、情形下二者利益会产生区别。为了保证食品安全并维护商家利益，我认为需要做到以下几点：

第一，加强企业道德和社会责任感培养。我国大多数企业目前都处于生存发展的初始阶段，目标都是扩大市场，增加利润，提高核心竞争力。企业道德、社会责任感普遍不强，与欧美企业相比，我国企业在企业道德感、社会责任感建设方面还存在差距。我们从蒙牛的发展历程可以看出来，蒙牛自公司成立以来，依赖突出营销策略，大肆广告宣传，市场份额不断扩张，逐年递增，企业逐年发展壮大，三聚氰胺事件出来之后发展才略微收敛了一些。但蒙牛在突出营销的同时，并没有把消费者的利益放在第一位，也没有把企业的社会责任放在第一位。

第二，进一步完善立法。食品安全问题产生的根源在于食品经济发展的各环节都在争取利益的最大化，从而导致伪劣食品充斥市场，必须通过法律手段对食品生产的各个环节进行监管，并通过法律的制裁惩罚和激励指引作用，引导食品生产经营者朝着有利社会、有利消费者、有利企业的方向发展，要改变我国过去立法单纯从保护企业发展的角度进行食品安全管理的做法。以前由于中国企业多为国企、且企业处于原始积累阶段，所以监管主要是站在保护企业的立场，食品安全出现问题，对企业处罚时，罚金是企业可以接受的，尽管出发点是好的，但是企业的思想就麻痹了。

第三，加强执法。立法的目的是为了执行，有法不执还不如不立法，执法的好坏才是食品安全管理的关键所在。我国目前的执法存在地方保护主义和执法不力的问题。为此有必要加强执法监督力度，建立一支有法治有信仰的执法队伍，排除执法障碍。这次蒙牛乳业（眉山）有限公司出现的质量问题，就是由外地的质监部门查出来的，这样的执法形式是值得推广的，这可以避免地方保护主义。只有执法的问题解决了，才能使人们对法律产生信仰和尊重，无论是生产者和消费者才会对法律寄予厚望，才会在日常生产经营活动中守法。

第四，加强对食品产业链源头的治理。我国食品安全问题最严重的地区是在乡镇和农村，而食品问题源头也是在乡镇和农村，所以必须加强乡镇和农村的食品管理。目前国家正在研究土地流转的政策措施，个别地方开始颁发土地权属证书，便于农民买卖租赁土地，建立土地流转制度，使得农民有自主买卖租赁土地的权利，有利于农业企业大规模生产。另外一点，国家正在加强产品的管理，整个食品可追溯系统也需要快速建立起来，同时农产品保险也需加大资金扶持。

第五，加强食品企业的内部质量监控。内控制度是一个企业的核心，企业必须建立可行的、现实的、完善的内部质量控制措施，不断自查，加强管理。企业质量不能只靠监管部门抽查，企业自我完善监控才能够保证售出的产品质量可靠。

第六，加强消费者权益保护，目前我国的食品消费者维权从法律程序来说是有欠缺的，反而不如《消费者权益保护法》方便，应该让消费者维权更加便利，建立有利于消费者维权的制度，更能有效打击假冒伪劣次等产品，例如消费者投诉后，立即就会有相关部门进行调查，如果真有问题，可以对消费者进行奖励，以此增加消费者维权的积极性。