我国水资源供给的民营可行性分析

○ 李慧玲 苏旭峰

（新疆大学经济与管理学院 新疆 乌鲁木齐 830049）

中国水资源总量丰富，但仍然存在不少问题。第一，我国是世界上主要缺水国家之一，水资源的人均占有量很少。我国人均水资源占有量为2200m3，只有世界人均占有量的四分之一，是联合国认定的“水资源紧缺”国家。全国668座城市中有400多座缺水，日缺水量达1600万m3。第二，地域上分布不均，降水量和径流量在地区上差异很大，西北地区降水量很少，出现严重的水源性缺水。第三，在时间上，降水集中在夏秋季，洪灾严重。第四，我国水土流失严重，尤其是黄河上游和西南山地。第五，水质污染严重，在多水的南方出现了水质性缺水。此外，地下水位的大幅度下降，还引起了生态环境恶化的问题。水资源具有稀缺性，对稀缺水资源的优化配置需要利用市场机制，而形成合理的价格体系是水资源市场机制建立的关键。

从水资源本身的特性来看，水资源是公共资源的一种。在经济学上，对公共资源的定价经常会面临两难选择：市场化的定价方式固然可以保障垄断性供给者的利润，但会造成供给相对不足、需求过剩、一部分需求者得不到满足、社会福利因此受到损失；但如强调公共资源的公共属性，由政府相关部门进行强制性的定价管制，则又可能导致定价过低、厂商利润微薄、资源被过度使用、甚至走向枯竭等负面效应。因此，面对各方关于水资源的利益博弈，研究水资源合理的分配管理问题在提倡经济可持续发展条件下的当代社会是十分重要而且必要的。

一、我国目前的水资源管理制度

1、管理机构

图1 水利部组织机构图

我国水资源管理机构的部门设置几乎是按照水资源的用途来进行相应的职能部门设计的，具体如图1所示。而其中最主要的七大流域管理机构则显现出了一些管理上的弊端。该七大流域机构包括：长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会和太湖流域管理局。这些机构分布几乎都集中在降雨量较丰富的东中部地区，而对于本身降雨量不足的西部地区并未设置管理机构，此举更是会导致该地区水资源的管理空缺。

2、我国水价管理发展过程

我国的价格形成机制还不合理，自然资源的所有权属于国家，资源使用者从国家手中取得资源的初始使用权，因此天然气、电、水、土地等资源性产品的价格并没有经过市场公开竞争购买的过程，而是仍然沿用过去计划经济时代的模式，价格由政府授权确定，不由市场供求形成，因此价格不能真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度。学界一般认为我国水价管理经历了以下三个阶段：无偿供水阶段，即1949—1964年，该阶段不收取水费；低标准水价阶段，1964年原水利电力部在江西召开全国首次水利管理会议，结束了无偿供水阶段；成本收费阶段，水的绝对价格仍然非常低，国家财政每年拨付巨额补贴。

3、水价构成及制定原则

目前我国的水价主要是由水资源费、环境水价（污染处理费）、工程水价三部分组成。根据内容构成，我国水价相应的制定原则包括：可持续发展原则；公平和平等原则；据亚太经济和社会委员会建议，居民用水的水费占家庭收入的百分比最大不应超过3%；高效配置原则；成本回收原则，即保证供水企业具有清偿债务、创造利润和筹措资金的能力。这些原则确切地解决了供水企业的利润保障问题，但是，从对水资源分布的差异及与之相对应地区的水价的比较分析中，我们可以看到水资源的稀缺程度并没有得到水价的鲜明反映。

二、国外水资源管理制度对比

水资源管理制度与各国政治、经济体制以及国情紧密相联。世界各国都在探索适合其水资源国情的经济及管理制度，以便合理使用、分配、管理水资源，从而确保稀缺的水资源能够得到最有效的配置和保护，以促进水资源可持续利用这一目标的实现。下面就来比较几个具有代表性的大洲或地区的水价管理机制，一窥究竟。

1、拉丁美洲

据统计，拉丁美洲每年损失水资源近9000亿立方米，占公共消费水资源总量的33%。由于经济发展水平及技术的局限，水利设施输送100%的水到用户几乎不可能，但有专家预测，若配以适当的管理和运作使水利设施达到国际标准，那么拉丁美洲75%的水资源损失就可以得到削减。表面上看来，这种水资源的浪费问题与缺乏财政支持以及科技、人力有关，但究其主要原因仍然是水资源部门的制度安排不合理。有数据显示，在以往十几年中，拉丁美洲国家每年对国有水资源经营企业的投资大概占本国国民生产总值的1%左右，运营费用也几乎与之对等，但雇佣人员却是私营企业的3倍，这也是发展中国家在经济发展及转轨过程中遇到的国有企业效率低下的通病。这样执行不善的制度对该地区经济与政治发展产生了各种不良影响：水资源价格低引起国家投资的减少，投资减少导致水资源开发与保护得不到保障，质量下降，伴随而来的水资源推广服务减少，最终政府职能部门的管理更加松懈，腐败现象增加等。

针对上述的问题，拉丁美洲的一些国家也进行了几项最基本的制度安排。第一，国家必须建立财政和经营相互分离的水资源经营企业；第二，对现有的水资源经营企业进行分割，增强水资源供给的竞争性；第三，建立相应的法规体系以决定合适的水资源价格；第四，私有化局部的公共事业，并且使家庭参与产权的管理和分配，以促进其提高效率。

2、澳大利亚

虽然四面环海，但澳大利亚仍是世界上最为干燥和平坦的大陆，水资源十分有限。近百年来，澳洲人口和工农业生产迅速增加，对水资源的需求也随之猛增。由于水价过于低廉，水资源浪费严重，用水不当还造成了土地盐碱化等生态环境问题。

20世纪90年代以来，澳大利亚对其水资源政策进行了变革，重点已从投资基础灌溉设施以及发展区域经济转移到加强水资源的可持续利用。1994年，澳大利亚通过了水资源改革议程，其内容主要包括：改水利企业为商业经营，采用私人或共同所有等多种形式；区分水的批发和零售机构；区分法规与供给责任，鼓励水资源管理、分配以及定价中的公众参与；以消费为基础进行定价以涵盖所有的供水成本；建立独立于土地财产权的水权，并且使其可以在市场上进行自由交易；减少交叉性补贴；实行水资源相对集中统一管理；鼓励公众参与。在澳大利亚，水资源的合法交易开始于1988年。近年来，农场主买卖农业用水配额和转让取水许可证的交易呈上升趋势。

3、法国

法国水资源组织和管理体制非常与众不同，具有创造性和有效性。其水资源管理体制具有以下四大特点。第一，市民掌握水资源的管理权已有一百多年的历史，它导致了一种共同管理体制，即水政策虽由国家制定，但却是由国家、所有的地方社区和用户三方面来共同管理的。第二，法国存在着一种个人与集体共同管理水以及卫生设施的新的伙伴关系，而且已经存在了相当长的时间。它把公共部门经常忽略的问题与计划同私有部门的有效性和创造性结合起来。第三，遵循财政导向原则，即所谓的“污染者及消费者付费”原则。这也是我国及其他目前正在考虑公共资源管理体制改革的国家借鉴的重点。因为此种原则考虑了实际费用，为水的利用和净化提供了一种激励与控制机制，而且还容许地区之间有差异。在法国，正是用水户支付了绝大部分水资源利用的建设和运行，以及卫生设施有关的费用。第四，水税的“公共一致性”。这笔钱用来使资源的配置更加趋于公平合理。城市居民利用它可以帮助分散的农村地区，资助其进行各种水项目的建设；同时，每一个人对这笔公共基金都有投入，又可以将其用来支付自己所在江河流域内水资源的净化与保护费用。

三、我国水资源供给的民营可行性分析

关于垄断与私营的争论在每一种公共资源行业都会出现，水资源也不例外。下面就从定价原则、管理现状、企业能力等角度分析我国水资源供给的利益的最佳分配格局。

1、公平原则

若水资源的分配可以因为民营企业的参与而形成竞争，就不可能在存在收入差异的地方保证每户居民的用水做到各取所需。因此，单就这一点而论，民营企业参与水资源供给并不能保证公平原则得到有效遵循。

2、管理现状

现存管理机构的跨区域性会制约当地供水企业活动的自由性，跨区域的资源分配和利益协商也必定是一个漫长的过程，而且现存的机构也没有涵盖全部水域资源。在并未被涵盖的西部边远地区，民营企业从水资源获利的可能性也是极小的，因为缺乏规模效应。

3、企业运营原则

《城市供水价格管理办法》规定，城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润组成，供水企业平均净资产利润率为8%～10%。《水利工程供水价格管理办法》规定，非农业水利工程供水价格的利润率为国内商业银行长期贷款利率加2%～3%。这种绝对化的数字规定并不能完全保证收益效果，因为一旦参与到市场竞争与配置中，这些只能作为目标或者预算出现，而不是结果。

四、结语

水资源由于不同种用途而存在多种属性，在其具有非排他性的用途时，稀缺性不可能完全通过价格被反映出来，因为此时的价格也不是由市场最终决定的。但是商业化经营也并非最佳决策，因为在我国目前的管理体制下，多方局限性决定了民营企业参与水资源供给的收益不容乐观，因此至少在现阶段还是应选择由公共部门承担水资源的供给和利益分配。民营企业可以积极参与，和公共部门建立一种类似于“委托—代理”的模式，与公共部门共生，实现双赢，促进我国水资源管理使用的可持续发展。

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