论政府环境质量责任的实现

邓可祝

（安徽工业大学 文法学院，安徽马鞍山 243002）

论政府环境质量责任的实现

邓可祝

（安徽工业大学 文法学院，安徽马鞍山 243002）

根据法律规定，政府具有保证环境质量的责任。政府的环境质量责任是一种积极责任，需要政府实施一定的行为才能实现，也具有可诉性程度低的特点。政府环境质量责任要求政府保持符合标准的环境、及时修改环境标准、采取一定的行动并保证公众的知情权和参与权。实现政府环境质量的责任方式主要有政治责任、司法责任和行政责任等。

环境质量责任；积极责任；政策目标；可诉性；责任方式

环境质量直接关系到公众的身心健康和生活品质，在具备一定质量的环境中生活，是公民的基本需求。要保证必要的环境质量，需要政府有效的环境治理。规定政府环境质量责任具有重要意义，因为“保护环境，防治污染是政府的职责，政府是为了克服环境污染这样的市场失灵而存在的。清洁的、有益于健康的环境是政府应当提供的基本的公共产品和公共服务”[1]。但如何保证政府履行环境质量责任，是一个更加重要的问题。在我国现实生活中，还存在着大量政府不履行环境责任的现象。如孙佑海教授认为，一些地方政府不履行环境责任或者履行环境责任不到位，已成为制约我国环境质量改善的主要原因之一[2]。因此，环境法应主要从政府失灵角度考察，并结合市场失灵问题，研究如何促进政府履行环境质量责任[3]。

一、政府环境质量责任的法律依据

随着环境问题日趋严重，必须加强政府在环境治理中的责任，这需要在法律中对政府环境质量责任加以规定。由于各国环境立法传统不同，关于政府环境质量责任的立法模式是不同的。有的国家是在宪法中规定，有的国家在环境法中规定，当然也有的国家在宪法和环境法中都加以规定。在宪法中或环境法对政府环境质量责任规定的方式也有所不同，主要有直接规定和间接规定两种方式。

（一）我国的规定

我国在宪法中和环境法中都规定了政府的环境质量责任。在宪法第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”如果说宪法中关于政府环境质量责任的规定是一种间接的规定的话，那么，在环境法中对政府的环境质量责任就是一种直接的规定，如我国的《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”《水污染防治法》第4条规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”。《大气污染防治法》等单行的环境法律对政府的环境质量责任也有类似的规定。

（二）国外的规定

日本宪法第25条规定：“国家必须在生活的一切方面努力于提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。”这里虽然没有明确规定政府的环境质量责任，但根据日本学者的见解，在环境权的请求权方面，亦即在为维持或改善良好的自然环境，而要求国家积极采取措施的请求权方面，则是以宪法第25条为根据[4]。可知在日本，政府也负有环境质量责任。至于在《环境基本法》中，对政府的环境责任作了较为明确的规定，如其第6条：“国家有责任根据前三条规定的有关环境保全的基本理念制定关于环境保全的基本的和综合的对策并负责实施。”第11条：“政府必须为实施环境保全对策而采取必要的法制上或者财政上的措施以及其他措施。”

美国在《国家环境政策法》规定：“为了执行本法规定之政策，联邦政府负有责任，采取所有一切可行，且与国家政策之其它基本考虑相一致之措施，改进并协调联邦之计划、职能、方案与资源，以达到如次之目的。即国家应：1.履行每一世代均应为其后代子孙之环境尽保管人之责任；2.保证为我国全体国人创造安全、健康、富生命力，并合乎美学及文化上优美之环境”等等，在这部法律中，将政府的环境质量责任规定得非常明确，而且对政府对环境质量的要求也规定得较为明确。

欧盟在其法律中要求其成员国必须采取措施达到环境标准。对有关空气质量、水质、饮用水、废物、垃圾掩埋和土壤（建议）等的“框架指令”进行定义并确定了环境质量的目标，并在“子指令”中作了补充。欧盟有关环境的指令规定了监控条款，并要求委员会对指令进行强制性审查[5]。

（三）我国台湾的规定

我国台湾非常重视环境保护，在环境立法中也重视政府环境质量责任，其《环境基本法》第25条规定：“中央政府应视社会需要及科技水平，制订阶段性环境质量及管制标准。地方政府为达成前项环境质量标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之管制标准，经中央政府备查后，适用于该辖区。各级政府应采必要措施，以达成前二项之标准。”从中可见，台湾在法律中对于政府的环境责任规定比较明确，不仅规定了一般性的责任，而且也要求各级政府应积极地采取措施，以保障一定的环境质量。

从上面的介绍可知，世界主要国家和地区都将政府的环境质量责任规定在法律甚至宪法中，以保证环境质量责任的实施，体现环境责任制度的刚性。

二、政府环境质量责任的发展趋势

政府环境质量责任具有多重性，主要是一种积极责任。一般将积极责任作为一种政策目标，不具有可诉性，在现代社会，由于权利保障的需要和环境本身的重要性，政府环境质量责任也出现了新的发展趋势。

（一）政府环境质量责任是一种积极责任

本文研究的政府环境质量责任，是一国或一地的政府对于其所在地的公民所应负的责任，对应的是个体环境权，属于《公民经济文化和社会权利国际公约》界定的第二代人权，与集体环境权不同。根据徐祥民教授的研究，集体环境权的主体是人类，而不是个人，属于第三代人权[6]。对于第二代人权，国家义务存在三个层次要求：1.尊重的义务，此义务被视为国家的否定性义务，它要求国家不去妨碍个人权利行使或不为侵犯特定权利的行为；2.保护的义务，此义务是指保护个人的权利不受其他私人的侵害；3.实现的义务，这种积极的义务由两部分组成，一是国家有义务促进特定权利的实现，通过积极的行为增强人们获得资源和享有这种权利的能力，二是国家有义务提供这种东西[7]。可见，政府的环境质量责任对于政府有不同的要求，尊重的义务是一种消极义务，而保护的义务和实现的义务就是积极的义务，本文主要从实现的义务来研究政府的环境质量责任，因而，政府的环境责任是一种积极的责任，要求政府必须作出一定的行为。

在现代社会中，政府承担了大量社会事务，这就要求政府不仅要履行不得侵犯公民权利这样的尊重的义务，而且要求政府积极行使职权，实现公民的利益。如徐祥民教授认为政府的环境责任是一种职责：“从相关法律的内容来看，西方政府的环境责任已经远远超出了所谓责任追究、行政处分等行政法意义上的责任的范畴，越来越经常地以与其环境职权相适应的‘职责’的面目出现”[8]。

所以，政府环境质量责任，要求政府应该采取一定的行为来保证环境质量，从而促进公民环境权益实现。正如日本学者原田尚彦所言：“公害控制不是受警察作用条理上的界限束缚的消极性作用，而是面向实现环境标准的积极的作用”[9]。

（二）政府环境质量责任要求政府履行一定的给付义务

一般认为，政府的积极责任是一种政策目标，个人不能因此而获得对政府履行环境质量责任的直接请求权。如《德国基本法》第20a条规定：“国家有义务在宪法制定的范围内通过法律和符合法律的司法权和执行权保护后代生命的自然基础”，这从宪法基本权利的角度来加以界定，从而体现了公民环境权利的基本属性和价值。那么根据此条公民是否可以直接要求政府履行相应的环境职责呢？德国的宪法实务界和学术界都认为：“该条规定的是国家政策目标，而不是个人请求权，个人不能仅仅以该条规定为根据起诉”[10]。

之所以将政府的环境责任作为政府的环境政策目标，而不是公民的直接请求权，是因为：1.这一条的法律性质需要政府具备相应的条件。“政府环境责任是政府为满足社会公众的环境公共需求而承担的环境义务，其履行需要有相应的政府能力作支撑。但从总体上来讲，政府能力在特定的时空条件下是有一定限度的，与此相对，社会公众的环境公共需求则是无限的”[11]。要保证一定的环境质量，需要政府有经济上的投入和技术能力，而这种投入和能力往往受制于经济发展和科学技术水平，很难仅仅通过行动就能够实现；2.由于环境质量具有一定的个体性，每个个体对于环境质量的感受程度不同，如何进行具体的判断也是存在争议的；3.环境质量与经济发展存在一定的矛盾，如何处理这些矛盾，需要行政机关作出一定的权衡，这是其他机关很难判断的，从这些角度而言，环境质量责任如何履行往往依赖于政府自身的判断，而不是依赖于公民或其他国家权力的判断。

但随着社会的发展，这一理论也有了新的演化。德国宪法学者黑塞认为：“国家在促进公民的社会保障和文化诉求方面的努力越强，那么，在原始的防御国家自由保障之外，分享国家给付作为一种基本权保障的辅助性要求也就越加频繁地出现。自由如若缺少了事实上的前提条件，那么其要求也就变得毫无价值，因此，联邦宪政法院便认可了将基本法自由作为一种分享请求权来理解的原则上的可能性，但是却有一项保留条件，即个人只能以一种理性的方式向社会提出其请求”[12]。就环境质量而言，获得基本的环境权是公民生存的需要，而与之对应的则是政府应作出的给付行为，以实现一定的环境质量。日本法学家大须贺明也认为：“国家和地方公共团体对于企业等所造成的环境破坏施行的公法性规制，或者为改善已经恶化的环境而所采取的积极性措施，都是基于国家的环境保护义务的，即为了对应作为社会权性质的环境权而施行的”[13]。从两位学者的观点可知，国家负有保障公民基本权利的义务，而公民可以基于这一基本权利而要求国家采取一定的行动来满足自己基本权利的要求。从这一角度说，国家需要作出一定的给付义务才能保障公民的权利。

（三）政府环境质量责任的可诉性在增加

可诉性，又称“可裁判性”，“指的宪法和法律规定的法律条款是否可以以及是否适合由法院予以适用或强制实施”[14]。可诉性关系到一项权利的实现程度，“学者们每每认为如果一种权利不能获得司法执行，就不能被认为是一种权利”[15]。就本文而言，政府环境质量责任的可诉性指的是对政府履行环境质量责任问题，公民可否向法院起诉并由法院对政府的履行职责行为加以裁判的问题。

环境质量责任是一种积极责任，政府何时应履行责任、如何履行责任、履行的效果如何等等，这些问题非常复杂，往往需要议会或政府自身来进行判断。政府是否已经履行了环境质量责任，其判断依据主要是是否达到了各种环境质量标准。如何确定一定的环境质量标准，涉及到许多方面因素，政府有着较大自由裁量的空间。“环境标准的决定，可以说依据科学的专门性判断的成分是很大的，但同时，政策性选择的余地也是很大的”[16]。政府可以根据现实的条件来决定采取何种环境质量标准。如我国法律规定，政府应该根据科学技术的发展和保障公众健康的需要而及时修改环境质量标准，从而更好地保护公民的环境权利，也更有利于社会的可持续发展。但对标准的修改也存在着政府的自由裁量的空间，因为某一标准是否采纳、何时采纳，并不仅仅是科学因素，而同样地需要行政机关来作出一定的判断。

确立了环境标准后，政府没有达到环境标准，除了政府不积极实施一定行为外，也有其他原因，例如政府的财政能力、本地环境问题的历史因素和周边环境等方面。政府是否应承担责任、如何承担责任，应由立法机关和上级行政机关来进行判断，主要是一个政治问题，法院一般没有能力作出裁判。因此，政府的环境质量责任的可诉性是很低的。

随着社会的发展，人们认为：政府在经济和社会权利方面的义务包括尊重的义务、保护的义务和实现的义务，尊重的义务和保护的义务是可以裁判的，在一定条件下，实现的义务也是可以裁判的。在环境法领域，也出现了对政府环境质量责任中的实现义务进行裁判的尝试。如美国，“在Payne诉Kassab案中，当地居民诉求法院颁发禁令禁止宾州政府重新规划和拓宽一条街道，该街道将穿过附近的公园，并制造噪音，增加污染，减少休闲的机会。在本案中，尽管最终否认了原告对于这些价值提出的诉求，最高法院却首次承认了宾州居民享有一项由政府保障的、可提起诉讼的宪法性环境权。环境权正缓慢但坚定的向前发展着,在有些州已经从单纯的政策性宣示到可强制执行的‘硬法’的过渡”[17]。在其他国家，法院通过判决要求政府履行环境质量责任的案例也逐渐出现（见下文）。可见，政府的环境质量责任的可诉性也在增加。

三、政府履行环境质量责任的要求

政府的环境质量责任，是一种积极责任。判断政府是否履行了环境质量责任，不仅要看政府是否作出了一定的环境行为，而且要看政府的环境行为是否达到了一定的要求，符合法律的规定。因此，政府环境质量责任的履行应从以下几个方面进行判断：

（一）采取保障环境质量的行动

政府的行为对于环境环境质量具有重要的影响，这些行为不仅可以保护环境免受新的破坏，而且也可以使已经受到损害的环境得到恢复和改善。对政府行为的具体要求是：

1.采取预防措施来防止环境的恶化。环境具有脆弱性，一旦受到破坏很难恢复，“预防为主”、防止环境恶化是一种更合理对策。因而，政府应采取各种措施来预防环境的恶化。

2.采取措施治理环境。我国目前的环境已经受到了严重的破坏，许多地方的环境已经威胁到了人民的身体健康和工农业的生产，政府必须采取措施来对已经受到污染的环境加以治理，以改善环境质量。

3.是制止环境违法行为。我国企业的环境违法现象严重，政府加强环境执法，对于发现和预防环境违法，保护环境，避免环境的恶化和维持一定的良好环境就显得尤为必要。政府应保证执法部门必要的工作条件，支持其执法活动。

4.政府依法作出环境影响行为。遵守环境法律不仅是依法行政的要求，也是保证一定环境质量的要求。政府应遵守环境法律的要求，如《环境影响评价法》的要求，特别是在最近制定的《规划环境影响评价条例》，要求政府的规划行为也要进行环境影响评价。政府应依照这些法律的规定作出环境影响行为，将政府行为对环境的影响到减少到最低限度。

（二）保证环境符合一定的质量标准

政府环境质量责任要求政府作出一定的行为，仅仅这样还是不够的，还要求政府的行为应达到一定的标准，即政府必须保证环境符合一定的质量标准。这就是要求政府承担最低限度的责任，如联合国经济、社会、文化权利委员会在第3号一般性意见中认为，根据《经济、社会、文化权利公约》，缔约国承担“最低限度的核心义务”，确保每项经济、社会、文化权利的享受达到基本的水平。”实现经济、社会、文化权利问题的前特别报告员，达尼洛·蒂尔克认为“缔约国无论经济发展水平如何都有义务确保所有人最起码的生存权得到尊重”。人权委员会敦促缔约国“考虑确定一些具体的水准基点，据以实施最低限度的核心义务，确保每一项经济、社会、文化权利的实现达到最低限度的基本水平”[18]。

作为环境质量责任而言，最低限度的责任就是国家的环境质量标准。国家环境质量标准制定的依据又是什么呢，在《大气污染防治法》修改建议中，有国外学者建议：“中国国家环境大气质量标准要明确以健康为基础；也就是说要严格地以污染物对公众健康与环境质量影响的科学信息为基础，保证影响人类健康的主要大气污染物都在监管范围内，要求对所有室外大气主要污染物浓度都进行监测与报告”[19]。这一建议非常有价值，我国目前的大气环境质量标准和其他环境质量标准都存在着较低的现象，需要加以完善，对可能影响到公众健康和环境的污染物都要加以规定，从而更好地反映环境现状。

由于经济发展和历史等方面的原因，一些地方还存在环境质量不符合国家标准的现象。正如我国的环保官员所言：“我国的环境污染仍然严重。目前有26%的环保重点城市和17%的地级市不达标，空气质量达不到国家二级标准”[20]。二类标准是适用于“城镇规划中确定的居民区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区”的标准，没有达到这一标准，意味着当地政府没有履行好环境质量责任，需要他们在一定的期限内达到相应的标准。

在日本，对未能达到国家空气质量标准的地区采取由都道府县制定一个“总量削减计划”和“总量控制标准的措施”，以此来削减特定空气污染物的排放量。该计划包括对特定排放源企业所规定的特定空气污染物的年度排放总量限制指标，以及实施措施和时间表[21]。通过这样具体而明确的措施，可以对地方政府施加一定的压力，从而保证其逐步履行环境质量责任，使当地的环境质量逐步达标。

在美国，联邦政府对地方政府不仅有要求其达标的具体要求，而且也规定了一些制裁性的措施。“美国国家环境大气质量标准项目的一个重要内容就是明确规定未达到标准的地区将会面临的后果。在美国，如果持续性地处于未达标状态，联邦政府将对该州或地方给予严厉惩罚，比如限制高速公路拨款、对于可能影响地方经济增长的新工厂提出更加严格的要求等等。这些工具，即使不被实际使用，也为环保署提供了杠杆和权威，以便在地方一级更好地推动实施[22]。

通过这些明确的要求和一些制裁性措施，可以给地方政府确定任务，也可以促使地方政府积极采取改进环境质量的行动。国外的这些做法非常值得借鉴。

（三）及时修正环境标准

环境标准是判断环境质量的一个重要依据，也是政府治理环境的重要依据，如在芬兰，“政府控制空气污染的最重要的手段是国务院颁布的一般指导纲领或者条例。它们规定空气中某种物质的最高含量，废气中某种物质的浓度或者总体排放量，或者规定某种材料或者产品的成分。条例具有直接的法律约束力，经营者必须遵守”[23]。可见，环境标准在环境治理中的意义。而为了让环境质量标准能更好地反映环境保护和公众健康的需要，政府应及时修订环境标准。如日本《环境基本法》第16条规定：“政府对于有关大气污染、水质污染、土壤污染以及噪声，在环境条件方面，分别制定保护人体健康和维持生活环境保全上所期望的标准。对于第1款的标准应经常给予适当的科学判断，并进行必要的修订。”

在我国，环境标准往往规定得内容较少，标准较低而且更新较慢，我国的一些环境质量标准不能真实地反映环境的状况和人们的感受，例如空气质量标准中，一直没有将PM2.5纳入到标准，这不仅有害公众的健康，而且也与客观的环境状况不相符合。最近，中国与美国驻华大使馆关于北京环境质量的争议也说明了这一问题[24]。

我国的环境质量标准主要是中央制定的，如果不能及时对环境标准加以修订，会造成公众对环境质量的判断与国家的监测结果不符合的结果，会损害国家的环境质量标准的权威性。因此，需要及时地修改环境质量标准。

（四）保证公众的环境知情权和参与权

在环境治理中保证公众的知情权和参与权是非常必要的，是国际环境治理的成功经验，许多国际环境协议中都对此加以了规定，如《里约环境与发展宣言》认为：“环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。”这里面包括了公众的环境知情权和环境参与权。

公众的环境知情权，是宪法上的知情权在环境法上的体现，通过环境知情权，可以保证公众的主体地位，可以提高公众环境参与的有效性，因为没有对环境的知情，就不可能有效地参与环境事务；公众的环境参与权，在环境治理也具有重要的作用，“公众参与、民主决策是实现公平、公正、公开的重要条件。公众参与可以从根本制度上限制政府的自由裁量权，保障民主决策和科学决策”[25]。

保证公众的环境知情权和参与权，可以对环境质量标准制定产生良好的作用，更可以对政府是否履行环境质量责任进行判断和监督，从而有利于政府实现环境质量责任。

四、政府环境质量责任实现方式

政府的环境质量责任的履行，依赖于有效的机制，否则，政府的环境质量责任就不能有效地实现。目前我国许多地方的环境质量没有达到相应的标准，与政府没有履行其环境质量责任有密切的关系，而政府不履行环境质量责任又与政府环境质量责任的履行机制有关。因此，需要完善政府的环境质量责任的履行机制。

一般来说，可以通过三种责任形式促使政府履行环境质量责任，即法律责任、政治责任和行政责任。法律责任是通过法院判决来要求政府履行环境质量责任；政治责任是通过人大来要求政府履行环境质量责任，而行政责任是通过上级行政机关来要求政府履行环境质量责任。

需要说明的是，政府承担环境质量的责任有积极责任和消极责任，本文主要研究的是积极责任，当然对消极责任也有所涉及。

（一）政府环境质量法律责任

如前所述，政府的环境质量责任的可诉性较弱。但实践是发展的，环境权属于人权，对于人权的保障是法院的一个重要的目标。法院要求政府履行环境质量责任主要通过以下几种形式：

1.要求政府制定一定的环境标准

环境标准是保证环境质量的前提和判断环境质量的依据，政府有责任制定科学的环境标准并根据形势的发展及时修订环境标准。当政府没有履行这一职责，原告可以通过诉讼要求要求其履行义务。在美国，《清洁大气法》要求联邦环保局制定大气污染物清单，为了制定污染物清单，环保局长必须确定：（1）该物质是大气污染物；（2）存在多个或多种排放该物质的排放源；（3）该物质在大气中的存在“可以被合理地预料到会危及公众健康或福利”[26]。当联邦环保局没有制定这一环境标准时，原告就可以通过在联邦法院提起诉讼，如马萨诸塞州诉联邦环保局案就是一种类型。在该案中，马萨诸塞等州和一些其他组织，在1999年10月20日向美国联邦环保局提出请求，要求其根据《清洁空气法》第202（a）（1）条来对四种温室气体（包括二氧化碳）的排放进行规制，要求联邦环保局“应该制定适用于从所有物体上排放空气污染物的标准，同时要求规制新汽车的二氧化碳的排放”[27]。联邦环保局拒绝了他们的申请，认为温室气体不是污染物，原告就向法院提起诉讼，最后法院认定温室气体属于污染物，要求联邦环保局制定相应的标准对之加以规制。本案就是原告通过诉讼的形式要求政府履行制定环境标准的责任的。

2.要求政府治理已经受到污染的环境

当政府没有积极履行环境质量责任，导致环境质量恶化，严重威胁到公众的健康和环境时，原告可以通过诉讼要求政府履行环境质量责任。虽然对于积极权利是否具有可诉性存在着较大的争议，但在司法实践中，无论是发达国家还是发展中国家，都有一些要求政府治理已经污染的环境的判决。

在印度，1988年就有过这样的判决，即M.C.Mehtavs.Union of India，而这其后，也发生过一系列这种类型的判决。该案的案情是：由于沿岸长时间污水大量排入，印度著名的河流恒河污染严重，既不能饮用也不能游泳，有强烈的环境保护主义倾向的著名律师M.C.Mehta向法院提起公益诉讼，要求法院判决有关行政机关，特别是坎普尔邦必须履行法定的义务，来保证恒河的水质变好。法院在判决中发出了令状，要求有关行政机关特别是坎普尔邦要采取各种措施清理污染源，净化水质，保证恒河的清洁。在该案中法院宣告：“我们也意识到关闭一些企业可能会导致工人的失业和税收的减少，但生命健康和生态对人们来说具有更加重要的价值”[28]。

在菲律宾也有类似的案件，即2008年的Metro.Manila Dev.Auth.v.Concerned Residents of Manila Bay案，在该案中，原告认为马尼拉湾受到了严重污染，政府应对之加以治理。菲律宾最高法院最后作出判决，要求当地政府在2年内使马尼拉湾的水质变清，达到可以让人们在里面游泳的程度[29]。

3.要求政府承担国家赔偿责任

当政府没有尽到环境质量责任，造成原告人身和财产的损害，原告也可以要求政府承担国家赔偿责任，如日本的东京大气污染诉讼案。在该案中，东京地方法院认为日本政府对于大气污染，只要改进技术或者有条件地限制汽车流量，制定切实可行的汽车废气排放标准，控制汽车废气的排出不仅是可能的，而且是可行的。而日本政府没有采取相应的行动，因而应当承担赔偿责任[30]。

随着司法作用的增强，政府环境质量法律责任也会在环境保护中起到越来越大的作用。

（二）政府的环境质量政治责任

在代议制国家，政府要对议会负责，实施议会制定的法律或者完成议会作出决定。当议会要求政府履行环境质量责任，政府必须履行。如日本七十年代的“公害议会”，就在环境治理上发挥了重要的作用。我国实行人民代表大会制度，各级政府对人大负责，向人大汇报工作。当人大要求政府改善环境质量，或者要求政府达到一定的环境质量标准时，政府必须完成。政府的环境质量政治责任主要方式有：

1.政府向议会报告环境质量

通过政府向议会报告工作，可以判断政府是否履行了环境质量责任、履行责任的效果如何等。如美国《国家环境政策法》规定：“总统应自1970年7月1日起，每年度向国会提出环境质量报告。”日本《环境基本法》第12条也规定：“政府应当每年向国会提交—份有关环境状况和政府采取的有关环境保护政策和措施的报告。政府每年应当在考虑前款报告中有关环境状况的基础上，作出明确将要采取的政策和措施的文件，并将其提交国会。”

2.议会要求政府完成环境质量事项

当议会对于政府的环境质量责任作出了一些明确的要求时，政府也需要完成。议会可以对政府用于环境治理的财政预算和决算进行表决，通过对政府财政支出的监督来促进政府改进环境质量。

3.议会对政府领导人进行质询和罢免

如果议会政府的环境质量责任有疑问或者不满时，如果不能完成的，可以对政府有关人员的进行质询或进行罢免，议会通过人事决定权可以在政府环境质量责任的履行上起到重要的作用。

当然，还有其他的责任形式，如人大要定期对“政府对环境质量负责”进行视察（而不只是对环保局工作进行检查），开展年度政府环境质量报告专项评议工作，将环境质量状况作为政府和政府领导政绩考核的核心内容等等[31]。

（三）政府的环境质量行政责任

由于政府之间的关系不同，其环境质量责任的承担方式也是不同的。有联邦制和单一制国家之分。

1.联邦制国家

联邦政府除了制定统一的环境标准外，还可以根据法律要求州政府履行环境质量责任。以美国为例，联邦政府主要通过以下的方式来对州政府的行为进行干预：

一是直接代替地方政府来治理环境。在美国，州政府虽然获有宪法保障，但当州政府未能依法行政时，联邦政府在一定情形下，依据一定的程序来直接执行环境法律。例如：先要求州政府限期办理，若州政府仍不处理，联邦政府即可径自代为执行。而针对联邦政府此一决定，相当于对州政府的行政处分，州政府可就之提起诉讼[32]。联邦政府不仅可以直接执行环境法律，还可以对州进行一定的制裁。“美国环境保护局对地方环保机构有监督权，对于一些管理权，EPA可以以地方执行不力为由收归联邦执行，由联邦执行地方环境管理权的后果是州将失去获得高速公路基金（highway funds）或建设新排放源的权利，这种处罚机制对州的潜在经济影响非常大”[33]。

二是通过财政拨款来影响。“联邦补助成为联邦干预各州事物的工具始于20世纪初，而其发挥重大作用则是在大萧条之后，大萧条使国会不得不设置大量社会福利方面的补助项目。二战后联邦补助进入高速增长时期，1955年—1980年期间联邦补助以年均17.6%的速度增长，其占各州总支出亦从10.2%上升到25.8%。联邦补助一般都附加条件，而且不少是与补助项目无关的条件”[34]。例如根据《清洁空气法》的规定，联邦政府可以在州政府的环境行为进行大量的财政干预，如何州政府按照法律的规定去做，能获得大量的财政支持，而如何不按照法律的规定来实施，联邦政府则可以不进行相应的财政拨款。这对州政府的影响到很大，也具有明显的效果。

2.单一制国家

在单一制国家，上级政府对下级政府具有较多的权力。在我国，上级人民政府对下级人民政府有指挥命令权，而下级人民政府必须服从上级人民政府的命令。上级政府可以要求下级人民政府承担环境质量责任，下级政府必须服从，否则要受到一定的制裁。其具体的方式有：

一是布置有关环境质量的任务。如我国“十一五”期间的节能减排工作，将节能减排指标作为有约束力的指标，由上级政府分解到下级政府，将节能减排指标的完成情况作为各级人民政府领导人的工作考核内容，实行行政问责制。

二是要求下级机关限期完成一定的任务。当某一区域的环境质量没有达到国家标准时，上级机关可以要求下级机关在一定的期限内完成治理的任务，对于完不成任务的地方政府，实行区域限批制度，或者在财政转移支付上对其采取不利的措施。这样也对地方政府具有强大的影响。

三是对完不成任务的下级机关及其公务员进行责任追究。上级行政机关可以要求下级行政机关履行环境责任责任，当下级机关不履行或者履行没有达到规定的要求时，上级行政机关可以追究下级行政机关及其公务员的行政责任。“这些责任主要为行政处分,适用对象为各级政府、政府的环保行政主管部门和其他有关部门及其国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。当然承担责任的主体为直接负责的主管领导和其他直接责任人员”[35]。

总之，通过上述的三种责任形式可以促使政府履行环境责任责任，以保护环境和公众的健康。当然，这三种责任应该结合起来适用。现代责任政府的责任形式多样、作用各异，通过发挥不同责任形式的作用，形成完整的责任体系，从而促进政府履行自身的环境责任并承担其未履行环境责任的不利后果。而政府环境责任的实现，可以有效地保护环境，保证公众和环境权益，从而实现整个社会的可持续发展。

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On Realization for the Responsibility of the Governmental Environmental Quality

DENG Ke-zhu
（Anhui University of Technology,School of Art&Law,Ma'anshan Anhui 243002,China）

Subject to law,governmenthas the responsibility to ensure the environmentalquality.The responsibility of environmental quality for government is a positive duty,which need government take certain behaviors to fulfilland has the featureof low suability.The environmentalquality responsibility requestgovernment to ensure conform to certain environmental standard,modify the environmental standards in time,and take certain steps to ensure the public's right to know and participate.The responsibility ofgovernment for the environmentalquality includespolitical responsibility,judicial responsibility and administrative responsibility.

the responsibility of environmental quality;positive responsibility;policy targets;suability;responsibilitymode

张 颖）

D922.68 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1674-828X（2012）03-0018-08

2012-03-07

教育部人文社会科学研究一般项目 《节能减排背景下政府环境责任实现机制研究》部分研究成果，项目编号：11YJA820012。

邓可祝（1966-），男，安徽当涂人，安徽工业大学文法学院副教授，主要从事行政法学和环境法学研究。

·法学研究·