试析赋权的合法性风险及其消解——基于公共服务市场化的视角<br/>

试析赋权的合法性风险及其消解——基于公共服务市场化的视角

2012-02-15刘雨辰

天津行政学院学报 2012年2期

关键词：合作者合法性赋权

刘雨辰

（济南大学，山东济南 250022）

试析赋权的合法性风险及其消解
——基于公共服务市场化的视角

刘雨辰

（济南大学，山东济南 250022）

赋权是公共服务市场化改革的必然选择。赋权的实现与政府合法性存在关联，合理赋权有助于增强政府合法性；但是不当赋权也会带来合法性风险，造成政府公共权力腐化，行政能力虚化，公共责任空化。为此，政府加强赋权管理，规范公共权力运行，提高战略控制能力，厘清公共责任边界，是规避合法性风险的理性选择。

公共服务市场化；赋权；合法性风险

一、导语

20世纪80年代以来，公共服务市场化作为西方国家政府再造运动的重要内容之一，已经对发展中国家的政府改革产生了巨大的示范效应，并逐渐成为世界范围内公共服务治理模式变革的基本取向。公共服务市场化的核心理念是在公共服务供给领域中，“引入市场机制，打破政府的垄断地位，构建政府、私营部门、第三部门多维互动的公共服务新秩序，以实现三者之间的角色重新安排及功能互补”［1］（p.139）。为此，需要政府赋权市场，赋权社会，以便市场力量（企业）和社会力量（非营利组织、社区以及公民个人等第三部门）等多元主体能够获得参与公共服务供给的机会、渠道、资源和能力，形成与公共部门平等的伙伴关系，实现公共服务由政府、市场与社会合作治理的目标。

但是，在向市场和社会赋权的同时，也面临着无法回避的现实难题。市场化并不是万能良药，包治百病，相反过度市场化也可能带来各种新的困扰，诱致社会矛盾与民众不满，从而对政府的合法性形成冲击，甚至危及政府的执政。可以说赋权既可以巩固政府的合法性，同时也可能削弱政府的合法性。那么，赋权为什么会对政府合法性产生风险？会产生哪些风险？政府又该如何化解和消除这些风险？本文对此进行尝试性回答。

（一）赋权的概念

赋权也被称为增权或者充权，它是指“人们获得开展活动、制定自己的议程以及改变事情的能力”［2］（p.37）。里夫金认为，赋权“可以被定义为创造机会和灵感，使那些没有权力或影响力的人们，获得技能、知识和信心来指导自己的生活”［3］。中国学者认为，赋权“就是指改变个体消费者自主结果的能力，也可以指改变被歧视弱势群体社会地位的能力”［4］。换句话说，赋权的核心就是弱势者需要赋权授能，使它们获取资源、机会与能力，改变生存状态。在公共服务中，赋权就是“政府主动赋予市场与社会组织等非政府部门相应的职能与资源，以获得发展的动力与能力，实质是在要求政府在维护公共秩序、实现公共利益的前提下，将一部分执行性工作和服务性工作分享出来，通过赋权方式让渡给社会组织或者私营部门”［5］（p.150）。由此看来，赋权是公共服务市场化的逻辑前提和理论来源。

（二）赋权：中国公共服务市场化的必然

计划经济时代，由于政府与私营部门、第三部门之间彼此拥有的信息、资源和权力不同，所以在现实中双方地位不平等、非对称，呈现出强弱对比鲜明的态势。在这种强政府－弱市场或者强政府－弱社会的关系状态下，公私之间难以形成平等伙伴，无法达到良性互动，公共部门与非公共部门缺乏合作的有效基础。而市场化改革，显然需要市场和社会的充分发育与成长。否则，难以打破计划经济时代政府单一垄断公共服务供给的状况，难以改变国家与社会、政府与市场的统治型关系，难以形成政府、市场、社会合作供给公共服务的治理格局，市场化改革也就无从谈起。

为此，公共服务市场化改革就是政府要主动让渡部分公共职能与权力，把转移出来的职责让市场和社会力量承担。转移职能的过程，就是赋权市场和社会的过程。通过赋权，私营部门、第三部门和社区、公民个人等多元行为主体能够有机会、有渠道、有资源参与公共服务供给，并与公共部门一道建立良好的合作治理秩序，从而“实现政府以较少的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量更高的公共服务的目的”［6］，这正是公共服务市场化的初衷。可见，赋权市场和社会，是公共服务市场化改革的必由之路和理性选择。

二、赋权与合法性的关联

《布莱克维尔政治学百科全书》认为，合法性“这一概念意指某个政权、政权的代表及其命令在某些方面是合法的。它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是来自有关规范所判定的、下属据以给予积极支持的社会认可和适当性”［8］（p.439）。换句话说，合法性意味着民众对政府治权的认同和自觉服从。一般而言，合法性是统治秩序稳定的基因，一种政治秩序乃至社会秩序之所以能够持久，关键在于其自身的存在具有合法性。有学者认为，“在某种情况下，失去合法性对一个政权来说，具有产生生存危机的后果”［9］（p.262）。一旦出现合法性危机，那么政府就会陷入生存困境。因此，政府合法性是维持政府有效执政的政治与法理基础，合法性要求政府确保其代表和维护公共利益，并且依照已有法制框架规范运行，来增强社会的认同与服从。就赋权而言，它与政府合法性之间存在着因果关联，这种逻辑关系体现在以下两个方面：

第一，赋权可以发挥积极功能，增强政府的合法性。如前所述，在赋权条件下，公共部门与市场、社会力量共同协商，平等对话，相互合作，共同提供公共产品和服务，具有积极的正向功能：一方面，创造了更具资质的合作对象和更有利的合作条件，政府与市场、社会在赋权互动中形成良性的公私伙伴关系，有助于提高对合作治理合法性的认同；另一方面，也给中国公共服务供给带来了活力，有效地满足了市场需求，降低了政府运行成本，提高了公共服务质量，扩大了非政府行为主体的生存空间，推动了社会和谐持续发展。赋权所带来的经济和社会收益，会同时扩展到政治领域，因为政府通过赋权市场和社会，满足了社会成员的公共服务需求，实现了社会福利最大化，并通过选举获得了社会成员持续的“权力让渡”与支持，从而获得合法性，巩固执政地位，使公共治理的有效性得到增强。

第二，赋权也可以发挥消极作用，损害政府的合法性。在向市场和社会赋权的过程中，错综复杂的人为因素、组织因素、政治因素以及社会因素，在实施过程中可能会存在操作差别，以致出现赋权不当。不当赋权大致有两种情况：第一种情况是赋权不足。这种情况与计划经济时代相似，市场和社会没有获得政府有效和充分赋权，而导致市场和社会发育不足，无法完成合作供给公共服务的任务，致使政府继续垄断公共服务供给，公共服务数量与质量也无法满足公众需求，民生质量得不到改善。因而民众对政府执政能力产生质疑，不认同、不支持政府，不服从政府的命令，甚至向政府抗议示威，从而使政府的合法性受到冲击。第二种情况是赋权过度。所谓赋权过度，就是政府向市场和社会过多地授权增能，甚至把公共权力向市场和社会不当分享，形成对市场和社会的过度依赖，从而导致治理秩序混乱［6］（pp.161－161）。一是将不可分享的权力分享。例如将直接关系到公共利益、公民基本权利、主权和国家暴力行使等应当由政府垄断的权力，在缺乏法定依据、程序或足够谨慎措施的情况下，授予了非政府的合作者。二是将决策权力分享。把政府部门的核心决策权力，授予非政府的合作者，将公共权力注水，从而稀释了公共权力的权威性。三是将权力与缺乏资质的合作者分享。当政府与没有资源和能力的存在重大资质瑕疵的合作者分享权力时，仅仅是以外部合作者的无能力替代了自身的无能力。四是将权力与存在利益冲突的合作者分享。公共权力代表和维护的是国家利益和公共利益，在赋权中政府要避免合作者的行为直接对于其自身利益或关联利益带来影响。例如，避免合作者获得管制和评估其关联企业的权力，等等。当这种不利情况出现时，将无限增大监督合作者的成本。因此，过度赋权与赋权不足一样，同样会对政府造成合法性损害，使政府陷入执政危机。

三、不当赋权的合法性风险

在公共服务市场化语境中，赋权如果不合理，就可能会衍生一系列的问题，使政府面临合法性风险。这些风险具体表现在以下三个方面：

第一，公共权力腐化。赋权市场和社会的过程中涉及利益格局的重塑，市场化改革中的不当赋权，存在着公共权力腐化的诱因，往往存在部分官员把公共权力私用自肥的现象［6］（pp.140－141）。一是以市场化为名，将服务外包给存在各种关联利益的市场企业或组织。二是操纵市场化的招标过程，排斥竞争，不认真监督合同的履行，以赢得来自中标者的各种直接和间接的利益反馈。三是不正当地给予合作者各种公共权力，并分享权力市场化的收入；采取虚假市场化的方式，继续对企业化后的服务单位进行事实上的行政领导，分享商业利益。四是在不合适的职能领域，以不适当的方式将服务外包给不具备合作能力的合同商，谋取个人或小集团的利益。五是通过市场化将国家资产、资源和投资不正当地转移到官员个人、家属或私人部门的账户。六是官员在任期内或任期结束后的一定期间内，在合作者企业或其关联企业内担任职务，或者获得股权或红利等形式的收入。这些官员利用权力寻租的行为，必然损害政府的形象，使政府丧失公信力。

第二，行政能力虚化。过度赋权将政府直接的服务能力，包括人才、设施、知识、技能和管理体系，部分地转移到政府直接控制的组织之外，使政府的公共权力受到市场和社会的侵蚀，以致权力边界收缩，形成外部依赖。当然这不是相互依赖，而是一种不对称依赖，当这种不对称依赖发展到高度水平时，就可以被称为“政府空心化”。政府空心化给公共利益的实现带来一系列障碍：首先，过度赋权形成市场对政府的不对称权力，降低了政府的谈判能力。使政府提供公共服务的能力严重受制于外部服务者的组织利益与战略。当服务提供具有刚性需求时，则政府的控制能力愈低，难以对合作者施加有效影响。其次，过度赋权导致政府公共管理能力下降。由于政府缺乏对服务生产过程的了解，缺乏相应的管理人才和经验，使得政府对于合作者的监管削弱，难以迅速有效地实现政策意图。另外，由于缺乏直接有效的管制能力，政府在借用外部工具的情况下，可能无法迅速调动和协调资源，形成快速应变和实施的能力，而征用等方式只有在特殊和危机的情况下才能使用，并且会造成较大的补偿成本。行政能力的下降与虚弱，必然直接影响政府的行政效能，同时也会弱化政府继续执政的有效基础。

第三，公共责任空化。政府把公共服务职能以简单、不负责任的方式向市场和社会让渡，放弃对赋权合作者的权力行使的监督和控制，那么这将会带来一系列问题：首先，如果放任市场，就会出现市场失灵，“过大的国家会压制企业和积极性，过大的市场则会压制同情心和合作精神”［10］。因此，当私营部门由于自利而导致公共服务质量下降时，政府的监督和控制、惩罚机制都应该体现它们的功能。其次，如果第三部门在供给公共服务的过程中出现生存困难，就会出现志愿失灵，影响供给公共服务的积极性，造成公共服务短缺。再者，市场和社会的力量有可能会因为逐利而缺乏自律，往往利用政府的赋权而谋取单边利益。最后，在赋权条件下，作为外部合作者的企业不可避免会试图对服务的价值链进行市场化改造，但这可能带来“挑肥拣瘦”的选择性策略，损害公共服务的公平性。例如公共服务供给出现向高支付能力人群倾斜的倾向，在低收入人群中则出现供给不足、质量下降或者更多的供给时段限制。上述这些情况都需要政府积极承担公共责任，充分发挥引导、保障、服务和监管功能，保证公共服务供给的有效性、充分性与公平性。赋权让渡的仅仅是公共服务的生产权，而不是公共服务的保障权和监管权。如果政府忽视了自身的公共责任，对部分公共职能一放了之，监督与控制出现缺位，就会监管不力，使公共责任流于空化，从而会损害政府的威信，削弱公众对政府的信任，造成政府公信力不足，导致政府的合法性缺乏。

四、合法性风险的消解路径

赋权市场和社会，存在收益和风险同时并存的现实，这就对政府提出了严峻挑战：一方面要获取赋权收益，增强自身合法性，同时还要降低赋权成本，防止合法性遭到损害。这看似两难，但是，“合法性不是生来就有的，对政府和法律的情感也不是凭空产生的。要在人民对某政权‘具有相当时期的经验’之后，受了它的训练，从它得到‘象征性奖赏’之后，该政权才能取得合法性。总之，合法性必须是挣得的”［11］（p.144）。为了实现赋权收益最大化，成本最小化，政府应该对赋权进行战略控制管理。在权力规范、责任界定和强化能力等方面进行系统性地改进，预防不当赋权，才能“挣得”合法性。

第一，规范公共权力运作。首先，要建设阳光政府，做到信息透明，自觉把权力运作置于社会监督之下，关闭权力寻租的窗口，杜绝暗箱操作，防止幕后交易；其次，要反对商业贿赂，对于违规违法者进行报复性惩罚，增大违法赋权成本；再次，定期对公共部门的权力运作进行检查，查出问题立即整改，减少问题赋权的实质伤害；另外，把公共权力运作置于合作治理的框架中，以多元治理主体共同对公共权力进行规范和监督，防止政府被特定利益集团“俘获”。总之，政府加强规范权力运行，做到合理赋权是增强合法性认同的重要基础。

第二，强化战略控制能力。可以引进企业战略控制的理念，实施合理的赋权管理，预防风险发生，提高赋权的质量，降低合法性成本。政府在实施赋权前，需要认真研究权力运行所面临的合理与不合理的约束与限制，以及在赋权后实际的权力分享和责任分担，据此设计过程控制的方案。方案要坚持透明、平等、公民或利益相关者的参与、程序法定等原则。在赋权过程中，政府要预防由于合作无序性而形成的合法化漏洞，需要在合作领域扩展的次序、深化的速度以及对外依赖的程度上进行宏观评估与控制，杜绝迅速的和跳跃式的公私合作，以减少制度配套的困难；政府可以通过实施有管理的竞争，保持部分的直接服务提供能力，避免完全的对外依赖。完成赋权后，政府也要对赋权的绩效定期进行独立评估，针对发现的问题及时进行自我修复，增强纠偏能力。

第三，厘清公共责任边界。在赋权语境下，公共行政的责任是着力界定政府、市场和社会的责任归属的转化与分担，借鉴吸收、细化完善市场赋权和社会赋权的配套制度。在技术层面上，强化问责制实施，建立惩罚机制，防止出现赋权管理的灰色地带。在公共服务合同中可以要求合作者对其服务的实际提供效果负经济责任，并承担在实施委托行为中造成的损害赔偿义务。当这种赔偿不能兑现或者受害人追诉行政责任时，政府仍将负责。只有进行风险分担，才能确保问责制的总体平衡和维持。另外，公共责任还要求政府在行政过程中注重公平正义，做到效率与公平的统一。“政府行政效率的追求应该是在服务于社会公平和正义的前提下的追求。”［12］（p.453）这是后现代公共服务对政府行政价值的重塑，也是必须要坚持的基本责任。

五、结语

政府向市场和社会赋权，已成为中国公共服务改革的基本逻辑。赋权市场和社会，除了极大地激发公共服务的供给活力，提高公共服务的质量之外，还巩固了政府在民众中的声望，树立了良好形象，公共利益得到了有效实现和维护，政府的合法性得到增强。但在政府获得市场化收益的过程中，不恰当赋权与不合理赋权也在现实中时有发生，二者都可能对政府的合法性产生冲击。

需要指出的是，如果因为这种担扰而放弃向市场和社会赋权，那么这就是因噎废食的不明智做法。合理而恰当的赋权是政府公共服务市场化改革的理性选择，只要政府在赋权过程中坚持依法行政、民主行政和责任行政，实施战略控制管理，就会避免或者减少不当赋权，把不当赋权的风险与改革成本降低到最小。当然，如何在动态中监测赋权的合理性，评估赋权的绩效，这需要建立科学可操作的模型，也是日后有待于进一步研究的课题。

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1008－7168（2012）02－0068－04

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.02.013