我国涉“商业秘密”信息公开之反思

2012-02-15张鲁萍

天津行政学院学报 2012年2期

关键词：商业秘密机关司法

张鲁萍

（武汉大学，湖北武汉 430072）

我国涉“商业秘密”信息公开之反思

张鲁萍

（武汉大学，湖北武汉 430072）

与一般信息公开不同的是，涉“商业秘密”信息公开关涉公民的知情权与商业秘密拥有者利益之间的平衡，此类信息公开制度的完善更关涉我国政府信息公开制度的整体发展。然而在具体实践中信息公开面临着“商业秘密”内涵的宽泛性、第三人不同意公开的强约束性、行政机关行使利益衡量职责的消极性以及司法审查的有限性等困境。在制度层面完善涉“商业秘密”信息公开，必须完善政府信息之法，为涉“商业秘密”信息公开提供可操作的法律依据；加强行政机关能力建设，为涉“商业秘密”信息公开提供内部支持；健全司法审查制度，为涉“商业秘密”信息公开提供有效的司法救济。

知情权；商业秘密；信息公开

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十四条第四款的规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”此条规定为我国政府信息公开与反公开提供了原则性的指导，一方面保障了国家和第三人①的合法利益，另一方面也实现了公开与保密之间的平衡。但立法上的规定并不意味着实践中能够有效落实，本文以北大信息网上发布的涉“商业秘密”信息公开诉讼案例为基本研究对象，通过对具体案例的分析，找出实践中此类信息公开过程中存在的问题，并对立法与实践脱离的原因进行探索，以期找到相应的完善之道。

一、涉“商业秘密”信息公开过程中的困境解读

笔者在北大法律信息网上的司法案例中以“信息公开”为关键词共搜索到161件案件（截止2011年12月20日），其中涉及“商业秘密”信息公开的有6件。笔者根据此类信息对从申请公开到最后救济每个阶段中存在的问题逐一予以剖析，认为涉“商业秘密”信息公开过程中存在“商业秘密”内涵的宽泛性、第三人不同意公开的强约束性、行政机关行使利益平衡职责的消极性以及司法审查的有限性等四个方面的困境。

（一）“商业秘密”内涵的宽泛性

商业秘密内涵与外延的科学界定是涉“商业秘密”信息公开的前提和基础，也是平衡商业利益与公共行政的公开、透明价值的关键。行政机关在接到公民的申请后，必须对其申请公开的信息是否涉及商业秘密进行预先的判断，从而做出是否向第三人征求意见的决定。而法院也必须依据“商业秘密”的内涵，来对行政机关公开与否的行政行为进行审查。但《条例》本身并没用对“商业秘密”的内涵进行较为明确具体的阐释。在法律文本上，我国1993年通过的《反不正当竞争法》第十条对此做了界定，即“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”，这一界定影响了人们对“商业秘密”的认识。在涉“商业秘密”信息公开的实务中，有的直接援引《反不正当竞争法》中对“商业秘密”的定义，如孟某诉上海市虹口区房屋土地管理局信息公开答复纠纷案（以下简称孟某案）。有的根本没有对其做出详细的阐述，如黄志宏与上海市工商行政管理局政府信息公开答复行政行为纠纷上诉案②中（以下简称黄志宏案），法院认为“上诉人要求公开的企业登记报批文件，因涉商业秘密，被上诉人经征求第三人意见，决定对相关内容不予公开并无不当”，至于商业秘密到底为何却没有提及。类似的案件还有王某某诉上海市普陀区人民政府政府信息公开答复纠纷案（以下简称王某某案）③，蔡某与上海市徐汇区房屋土地管理局政府信息公开答复纠纷上诉案（以下简称蔡某案）等。

这里，我们不得不反思两个问题：第一，直接援引《反不正当竞争法》对商业秘密的宽泛定义是否合理？毕竟，信息公开立法与商业秘密保护立法目的不同，商业秘密立法侧重保护的是私益；而信息公开立法侧重保护的是公民的知情权，这两者之间存在内在的紧张关系。第二，对商业秘密内涵理解的宽窄问题。继《反不正当竞争法》对“商业秘密”概念的界定后，国家工商行政管理局发布的《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》对“商业秘密”进行了进一步的解释。将“设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客服名单、货源情报、产销策略、招标投中的标底及标书内容等信息”等技术信息和经营信息都纳入到了商业秘密的范畴。无论是《反不正当竞争法》，还是此解释都对商业秘密进行了较为宽广的界定，将一切在竞争中能够使某一企业处于有利地位的信息都认定为商业秘密。事实上，对于一个以盈利为目的的企业来说，无论是一般信息还是重要信息，对竞争起直接作用的关键信息还是起间接作用的一般信息都是一种资源，都有价值，都会给信息提供者的竞争者们带来收益或潜在的影响。因此，它们必然都有拒绝公开的倾向。如果仅仅按照第三人对商业秘密的宽泛理解，任何信息都有可能被认定为商业秘密从而规避信息公开。正如在黄志宏案中，第三人邦达公司认为市场主体权利人不愿透露的信息均应属于广义的商业秘密，所以其不同意申请人黄志宏要求公开章程、验资证明、住所证明等企业登记报批文件。如此一来，大量有关企、事业单位的信息都可以成为商业秘密，并当然地被排除在政府信息公开的范围之外，这显然与政府信息公开的立法目的是相违背的［1］。

（二）第三人不同意公开的强约束性

根据《条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三人合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由通知第三方。”理论上说，当申请公开的信息涉及第三人的商业秘密时，第三人不同意公开的决定会对最终的信息公开产生一定影响，但并不产生绝对不公开的法律效果，第三人不同意公开的意见仍然要受到其权益是否足够值得保护的约束。但在具体的司法实践中，笔者发现第三人的意见对行政机关决定不公开产生很强的约束力，例如在王某某案中，普陀区人民政府认为，原告申请2001年普陀区政府与上海新湖房地产开发有限公司签订的《上海市普陀区东新村地块开发合作协议》涉及新湖公司的商业秘密，在按照有关程序征求过新湖公司的意见后，由于其不同意公开，故普陀区人民政府作出了不予公开的决定。而在陆友生诉上海市工商行政管理局信息公开上诉案④中（以下简称陆友生案），市工商局在收到陆友生要求获取原彭浦镇庙头村集体企业上海绿园实业公司转制为欧亚公司的相关注册变更信息的公开申请后，市工商局同样认为此信息因涉及绿园公司的商业秘密，在征求过第三方意见后，第三方不同意公开，故作出了不予公开的决定。类似的案件还有前述孟某案以及黄志宏案。在这些案件中，只要第三人表示不同意公开，行政机关就作出不予公开的决定。

（三）行政机关行使利益衡量职责的消极性

《条例》第十四条第四款和《条例》第二十三条后半部分明确规定了行政机关可以公开“商业秘密”的要件。从信息公开的立法宗旨来看，“可以”赋予行政机关的不仅仅是裁量权，更是职责。行政机关在决定公开或者不公开相关信息之前，必须对公共利益与第三人的权益予以权衡，从而作出是否公开，公开多少的决定（有些信息即便涉及商业秘密也不是全部都不能公开，行政机关在进行利益权衡之后，应当进行区分处理，将由第三人的对竞争起间接作用的一般信息从商业秘密中分割出来）。但反观我国有限的案例，行政机关基本没有行使利益衡量职责。如，在王某某案中，虽然普陀区政府与新湖公司签订的开发合作协议涉及新湖公司的商业秘密，但是对于政府合同这一特殊领域，关涉的不仅仅是作为合同一方的新湖公司，更关系到公民对政府行为的监督，关系到政府是否依法行政，关系到公共利益的实现⑤，是最需要行政主体进行信息公开的。普陀区政府没有履行利益衡量职责，直接拒绝了王某某的申请。而在陆友生案中，虽然根据欧亚公司保密制度规定，公司资产评估、产权交易凭证属于公司秘密，但对于大多数像陆友生这样的原集体企业职工，企业改制信息对其有着切身利害关系。而且在企业改制过程中，“商业秘密”所维护的有限竞争利益对于私下进行幕后交易的行径所可能促发和积累的矛盾而言，实在是得不偿失［2］。但市工商局并没有权衡两者之间的利害关系，直接以第三人欧亚公司不同意公开为由拒绝了陆友生的申请。

由此可见，“一项政府信息如涉及第三人的商业秘密时，在政府、申请人和第三人这样一个多重法律关系中，申请人其实是处于相对弱势的地位，因为只要第三人不同意公开、不答复，申请人的知情权就难以实现。”［3］（p.364）

（四）司法审查的有限性

《条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”政府信息公开诉讼是保障公民知情权的最后一道屏障。在涉“商业秘密”信息公开中，法院应该对行政机关是否履行利益衡量职责、不公开的理由是否充分进行审查，从而实现公民知情权与第三人商业秘密保护的平衡。但笔者对相关案例分析后发现，对于初审案件，法院审查的结果都是“驳回原告诉讼请求”；而终审案件，法院审查的结果都是“驳回上诉，维持原判”。也就是说，法院对行政机关涉“商业秘密”不予公开的行政行为都予以了认同和维持。从客观上来说，法院对行政机关行政行为的维持并不表示其审查的不严格，袒护行政机关，而对其行为的撤销也不表示其审查结果的准确性。但仔细分析法院的判决书，则会发现其并没有进行有效的司法审查。例如在黄志宏案中，被上诉人上海市工商局在答辩意见中称：对涉及第三方商业秘密的部分，经征求第三方意见后，第三方不同意公开，故答复黄志宏不予公开。上海市第一中级人民法院经过审理后认为：“就上诉人要求公开的企业登记报批文件，因涉及商业秘密，被上诉人经征询第三人意见，适用《上海市政府信息公开规定》第十二条规定，决定对相关内容不予公开并无不当。”法院并没有对企业登记报批文件是否属于商业秘密、上海市工商局是否在公开该报批文件与公共利益之间履行了利益权衡职责等方面进行审查。固然，因商业秘密认定的专业性，法院在具体的个案中应视专业性强度、利益衡量的复杂程度等因素保持一定的谦抑性，但谦抑性并不意味着法院只能进行简单的程序审查。毕竟，法院的司法审查是政府信息公开的实践保障。

二、涉“商业秘密”信息公开问题的原因探究

一定程度上来说，涉“商业秘密”信息公开过程中存在的问题并不是其独有的，涉“个人隐私”、“国家秘密”信息公开过程中也会面临以上问题。问题的相似性即意味着其背后的原因不仅仅与单个的制度设计有关，更牵涉一些需要我们进一步反思的体制问题，笔者试图在此作出分析。

（一）《条例》本身的价值缺失

信息公开立法价值的定位是整个信息公开制度的基础。与大多数国家和地区信息公开立法明确表示保障公民知情权。同的是，笔者认为我国《条例》的立法价值并不是为了保障知情权。从我国《条例》明文规定的立法宗旨来看，“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息……制定本条例”。我国保障的只是“公民依法获得政府信息”，公民依法获得政府信息的权利并不等同于公民的知情权，“依法获得”则意味着要满足主体、内容、程序等一系列要求方可公开。《条例》随后对申请公开中申请人资格的限制、政府信息公开范围限缩性但又模糊性⑥的规定等都表征了其目的在于限制政府信息公开，这样的立法精神和立法初衷显然与公民知情权的保护背道而驰。而且与当下世界范围内政府信息公开立法普遍确立的“以公开为原则、以不公开为例外”的基本原则不同的是，我国《条例》并没有对此予以明确规定，且无论是从文字、逻辑还是精神等方面来看，都没有确立以公开为原则的内容［4］。此原则的缺乏给了行政机关更多搪塞的借口，使公民知情权的保障大打折扣。

因此，这种从本质上只是为了更好地达到优化政府治理的客观效果，而不是保障公民知情权的价值定位，会给政府信息公开制度带来很多隐性但却致命性的障碍。对于行政机关来说，没有保障公民知情权的价值指引，在涉“商业秘密”信息公开中，其完全可以简单套用“第三方不同意公开的，不得公开”来规避自己的职责，从而达致最保险且最经济的效果；而对于司法机关，因其审查能力的有限，立法价值的缺失无疑更为其对行政机关裁量权的有效监督提供了可以懈怠的机会。

（二）行政机关的自利性

其实，第三人意见的强约束力与行政机关利益衡量职责的怠于行使是一个问题的两个方面，正是由于行政机关利益衡量职责的弱行使性才导致了第三人不予公开的强约束力。那么，本属于行政机关职责且对申请人权益起重要影响的这一行为，行政机关为何怠于行使？笔者认为主要有以下两方面的原因：第一，政府私利的存在阻碍其职责的履行。虽然“商业秘密”更多关涉的是第三人即商业秘密持有者的利益，但诸如政府合同、企业改制等信息本身与政府的利益存在不可分割的关系。在此领域，行政机关极有可能形成与第三人之间的“合谋”，产生利益的捆绑，借第三人不同意公开的理由达到拒绝公开的目的。在政府私利的诱惑下，期待行政机关履行利益衡量的职责是很困难的。第二，在不涉及与政府私利有关的商业秘密的公开中，一方面因我国的信息公开法治还属于起步未久阶段，行政机关尚欠缺利益衡量的能力，且行政机关长久以来积习的保密传统，在大量“不确定法律”概念赋予了行政机关极大裁量权的情形之下⑦，审慎或者不行使利益衡量职责无疑是对其最有利且最经济的做法。

（三）司法审查标准的缺陷

抛开目前我国独立、权威司法体制的根本原因不论，当下影响司法审查能力最直接的原因是司法审查的强度问题，即“指法院对进入司法领域的行政行为介入和干预的纵向范围”［5］（p.6）。根据传统的司法审查理论，我国对行政行为的司法审查主要以合法性审查为原则，只有在行政处罚显失公正的情形下才能进行合理性审查，但问题是在现代国家由“形式法治国”走向“实质法治国”的过程中，随着各国行政法治化水平的日益提高，那些从形式上看明显违法的行政行为会越来越少，而行政机关运用行政裁量权所作出的涉及合理性的行为将会越来越多。对行政行为的司法审查仅限于“合法性”层面，将“合理性”问题排除于司法审查之外，既不利于对行政裁量的控制，也不符合现代法治发展的趋势。具体到涉“商业秘密”信息公开的司法审查中，商业秘密的判断的确具有高度的专业性，法院对行政机关享有优先判断权的予以尊重具有合理性。但这并不表示法院只能止于程序性的审查，相反只有将行政机关裁量权的行使，行使是否合理都纳入到法院审查的范围，方能实现法院对行政机关信息公开的有效监督。

三、涉“商业秘密”信息公开的完善路径

涉“商业秘密”信息公开作为政府信息公开的一种，其困境的存在既与其自身制度设计有关，也与整个政府信息公开制度固有的缺陷有关，因此，需要从制度层面进行如下三方面的完善。

（一）完善政府信息公开立法，为涉“商业秘密”信息公开提供可操作的法律依据

我国目前保障信息公开的《条例》只是行政法规，在政府信息公开制度还没有上升到法律的前提下，政府信息公开必然要受到其他法律法规的规制。而“保障公民知的权利”以及“以公开为原则、以不公开为例外”原则的阙如，则会为“商业秘密”不适当的豁免公开提供契机。因此，一方面应该提高我国政府信息公开条例的法律位阶，将《政府信息公开法》定位为我国政府信息公开的基本法，将“保障公民知情权”以及“公开为原则、不公开为例外”的原则明确写入信息公开立法中，明确信息公开立法的价值定位，为行政机关决定相关信息的公开与否以及法院审查行为提供方向性指导。另一方面可以通过相关的司法解释，将《条例》中规定的不公开的内容和范围具体化，特别是对可以不公开的政府信息应该分类别细化。“如果作为例外的不公开信息的范围‘模糊不清’，则‘公开为原则’很大程度上将受制于飘忽不定的‘不公开为例外’，而无法具有操作性和实效性。”［6］因此只有尽量明确不公开的信息才能使得“以公开为原则”具有规范效能，以体现政府信息公开法制所追求的实现政府信息公开的基本价值目标。

针对我国现行商业秘密保护立法还存在商业秘密的概念模糊、构成条件不够明确；保护分散，不够全面系统；原则性规定较多，规范不够细密，操作性不强等问题［7］，还应该制定专门的配套法制《商业秘密法》，为商业秘密的界定以及保护与公开之间的平衡提供较为明确的法律依据。《商业秘密法》在立法的价值取向上须体现商业秘密权利人的专有垄断权与社会公共利益的平衡；而在法律规则的具体创设方面应对商业秘密的构成要件标准确定、获取、使用和披露商业秘密的手段合法与否、强制规定有无方面也要考虑商业秘密权与公共利益的平衡和协商，从而实现信息流动的限制与公众自由接近信息的平衡［8］。

（二）加强行政机关能力建设，为涉“商业秘密”信息公开提供内部支持

虽然立法的完善可以在规范层面上为涉“商业秘密”的信息公开提供可操作性的依据，但对于涉“商业秘密”信息公开制度操作的环节，最终仍然操控在行政机关手中，行政机关仍然是信息公开从文本到现实的践行者。如前所述，行政机关基于政府私利、自身能力的有限，制约着其利益衡量职责的履行。因此，在完善立法的同时，也应该重视行政机关自身能力的建设，为此类信息公开提供行政机关的内部支持。

第一，加强行政人员的道德建设。行政机关之所以拒绝公开某些非“商业秘密”的信息，是因为作出决定的行政官员往往从自身利益出发，将过多的私人利益捆绑在了公共利益之上。行政人员服务公众、促进公益理念的缺乏会使其从内心深处排斥合理行使行政裁量权。正如弗雷德里克在1935年出版的《美国公共服务中的问题》一书中曾指出：“负责任的行为除了需要有外部控制因素外，还要有一种心理因素”［8］（p.141）。这里的心理因素主要指道德。因此，应该培育行政人员善意行政的理念，提高行政人员的行政伦理，为行政人员合理行使利益衡量职责提供内在的道德支撑。

第二，建立行政案例示范机制。我国政府信息公开实施时间并不长，行政机关在认定何为“商业秘密”、如何准确权衡第三人权益与公共利益等方面都缺乏足够的经验。各个行政机关往往都是独自行政，在整个行政系统内部不能进行有效的沟通和经验交流。为了打破这种封闭的状态，省级以上行政机关可以考察并收集在涉“商业秘密”信息公开过程中，正确合理地行使了裁量权并较好地诠释政府信息公开宗旨的案例，通过培训传达给行政人员，或者制作案例汇编作为行政活动的参考。对于某些具有普遍性的裁量方式、手段和标准，可以上升为行政机关的内部惯例，使行政人员在遇到相同情况时采取相同的处理方式［9］。

第三，建立绩效评估制度。在涉“商业秘密”信息公开过程中，行政机关怠于行使利益权衡职责的原因还在于无论其行使与否对自身都没有任何实质性的影响和压力，没有压力则没有动力。《条例》规定公民对行政机关不依法履行政府信息公开义务，可以通过诉讼的途径获得救济外，还赋予其向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报和申诉的权利。因此，通过公民的行政申诉，上级行政机关、监察部门等可以建立有效的绩效评估机制，对行政机关在涉“商业秘密”信息公开过程中自由裁量权是否合理行使进行评估，这样既督促行政机关履行职责，又增强行政机关善良执法的内部推动力。

（三）健全司法审查制度，为涉“商业秘密”信息公开提供有效的法律救济

从美国的经验看，美国《信息自由法》自1966年颁布以来，历经至少七次修订，在每次重大修订的背后，除了时代变迁的需要，联邦法院，尤其是联邦最高法院通过诸多的判例为《信息自由法》的立法解释和完善作出了不可磨灭的贡献［10］。具体到涉“商业秘密”信息的公开，即便有关商业秘密保护立法规定了“商业秘密”的概念和界定标准，针对具体某信息是否属于信息公开法规定免于公开的“商业秘密”，是采用主观标准还是客观标准，如何解决公民知情权与商业秘密保护的内在紧张关系，也是通过在案件判决中逐步确立其判断标准的。如在美国著名的“国家公园与保护协会诉莫顿案”（National Parks and Conservation Association v.Morton）⑧一案中，哥伦比亚特区上诉法院在该案的判决中创立了一个公认的标准，即要满足《信息公开法》所指的“商业和金融信息的例外”，必须是此种披露将会妨碍政府将来获取必要信息的能力或者对信息提供者的竞争地位产生实质性危害。随后在 “哥伦比亚特什公司诉食品药品管理局”案中（District of Columbia in teach v.FDA），法院又确立了商业秘密与公共利益平衡的原则⑨。由此可见，美国通过法院具有很大灵活性的司法判例构建出了一系列多元化的审查标准，这不仅可以弥补制定法之不足，而且也可以有效地发挥司法审查对行政裁量的能动性，促进了信息公开法治化的发展。

反观我国涉“商业秘密”的诉讼实践，与此相关的诉讼案件还比较少，加上法院的审查能力有限，难以提炼出审理此类案件的一般原则与规则。这不仅实现不了制定法与案例之间的良性互动关系，更影响公民有效司法救济的获得。因此，一方面，要突破传统司法审查理论的桎梏，确立司法审查的合理性审查标准，为此类案件的审查提供理论基础。另一方面，虽然我国不是判例法国家，不适合确立如美国遵循先例的判例法制度，但可以通过完善行政案例指导制度，为此类案件的审理提供较为权威、可操作的指导。笔者认为，行政案例指导制度除了可以弥补制定法不足，统一法律适用标准，限制法官的自由裁量权外，还可以通过最高法院对典型案例的选择，肯定法官合理、开创性的判案行为，从而使其成为我国行政诉讼制度发展的理性实践者。正如《最高人民法院公报》通过刊载典型行政案例，肯定了我国行政法官在体制的夹缝之中，通过“大胆”受理个案的形式推动着司法审查范围的扩张，并为诉讼类型的创造奠定了坚实基础一样［11］，我们也可以通过行政案例指导制度对法院能动审理涉“商业秘密”信息公开案件予以肯定，来完善法院对此类案件的司法审查，从而为此类信息公开提供有效的法律救济。

四、结语

涉“商业秘密”的信息公开一直面临两难的选择：一方面，为保护和促进市场竞争，应当对商业秘密的保护予以重视；另一方面，为最大限度地满足公众知情权以促进公共利益，对免于公开的信息范围则应严加限制。我国政府信息公开制度实施不久，涉“商业秘密”信息公开的案件还不多，真正涉及平衡商业秘密与公共利益，诸如环境保护、食品安全的案件更少。但随着我国社会经济的快速发展、公民权利意识不断增强，此类案件将会越来越多。完善涉“商业秘密”信息公开制度成为我们迫切需要完成的课题之一。

注释：

①第三人指对政府拥有的信息享有个人隐私或商业秘密的权益的主体。

②参见黄志宏与上海市工商行政管理局政府信息公开答复行政行为纠纷上诉一案，（2010）沪一中行终字第4号，上海市第一中级人民法院判决书，二○一○年二月二十六日。

③参见王某某诉上海市普陀区人民政府政府信息公开答复纠纷一案，（2010）沪二中行初字第22号，上海市第二中级人民法院判决书，二○一○年四月十五日。

④参见陆友生诉上海市工商行政管理局要求撤销政府信息公开申请答复纠纷上诉一案，（2009）沪一中行终字第99号，上海市第一中级人民法院判决书，二○○九年三月十六日。

⑤正如在此案中，新湖公司与普陀区政府签订《上海市普陀区东新村地块开发合作协议》，享受了相关优惠政策，但却未给拆迁居民应得的回搬权利，该协议涉及广大拆迁居民的切身利益，对公共利益可能造成重大影响。参见王某某诉上海市普陀区人民政府政府信息公开答复纠纷一案，（2010）沪二中行初字第22号，上海市第二中级人民法院判决书，二○一○年四月十五日。

⑥《条例》除了规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，还对可能危及“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的政府信息予以限制公开。这些所谓的“三安全一稳定”都属于法律未予界定的广泛类别，尤其是“社会稳定”这一不确定概念，行政机关很有可能以危害“社会稳定”将很多其不愿公开的信息免于公开。

⑦《条例》第二十三条规定：“第三方不同意公开，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，也应当予以公开。”此规定中的“可能”、“公共利益”、“重大影响”三个不确定法律概念为行政机关对第三人权益与公开之公共利益间的利益权衡提供了很大的裁量权。

⑧See National Parks ＆ Conservations Association v.Morton，498F.2d.765（1973）.

⑨法院认为说明产品的安全性是不可质疑的公共利益，披露这些信息的重要性远要大于被告声称的对企业竞争地位的损害。参见裴蓓：《政府信息公开中的“商业秘密”的认定问题——广州“房价成本”事件引出的思考》（《山东警察学院学报》，2007年第4期）。

［1］裴蓓.政府信息公开中的“商业秘密”的认定问题——广州“房价成本”事件引出的思考［J］.山东警察学院学报，2007，（4）.

［2］湛中乐，苏宇.论政府信息公开排除范围的界定［J］.行政法学研究，2009，（4）.

［3］伏创宇.两岸信息公开豁免案例之比较评析——以个人隐私和商业秘密之探讨为中心［C］//行政法论丛（第13卷）北京：法律出版社，2011.

［4］杨小军.政府信息公开范围若干法律问题［J］.江苏行政学院学报，2009，（4）.

［5］杨伟东.行政行为司法审查强度研究——行政审判权纵向范围分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［6］胡锦光，王书成.美国信息公开推定原则及方法启示［J］.南京大学学报，2009，（6）.

［7］王红一.免于公开的商业机密的界定问题［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2005，（5）.

［8］［美］特里·L·库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［9］崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制［J］.中国法学，2009，（4）.