对基层安全生产管理的思考

黄超龙

（作者：深圳市纪委信访室副处级纪检员）

当前，深圳正进入社会经济全面发展，产业结构转型升级的关键时期。基层尤其是街道一级社会管理和发展民生、服务民生的任务变得越来越重。安全生产作为关系经济发展和社会稳定的一项基础工作，重要性变得越发突出。笔者认为抓好基层安全生产工作必须要从宏观、中观、微观三个层面入手，正确处理好几个方面的关系。

一、宏观上要总揽全局，做到高屋建瓴

街道工作千头万绪，要管好安全生产工作，必须站在全局的高度，去谋划与推动。

一是正确处理好安全生产与街道中心工作的关系。街道安全生产工作必须在街道党工委、办事处的领导之下，为街道的中心工作服务。当前，随着服务型政府的理念不断深入人心，人民群众对政府的要求和期盼越来越高，街道面临的转变职能，服务民生、发展民生的任务越来越重。街道安全生产涉及方方面面，安全生产管理者必须提高认识，自觉地把安全生产工作放到街道的全局性工作中去谋划，为街道服务民生、发展民生的中心工作服务。

二是正确处理好安全生产与维护社会稳定的关系。安全生产和社会稳定对于街道而言，可谓是悬在头上的两把利剑，安全生产“责任重于泰山”，社会稳定“压倒一切”。从理论上看，二者是一致的，安全生产不出问题，消除了社会不稳定因素，社会的稳定，有利于各类安全管理措施的顺利实施。从更高的层面看，稳定也可以说是一种安全状态，或者叫做社会安全。但是在实践中，一些安全管理措施，也可能诱发不稳定因素，必须坚持原则性与灵活性相结合，正确处理好安全与稳定的关系。比如对存在重大安全隐患的生产场所的关闭、对影响安全的建筑物的拆除、对违法废品收购站的清除等等强制措施的实施，安全生产事故发生后的善后处理措施，甚至较大数额的罚款，都有可能诱发各类不稳定因素，在实施时必须通盘考虑，把握好强度和节奏。

三是正确处理好安全生产与生态文明建设的关系。近年来，各级政府越来越注重绿色环保政策支持和投入。党的十八大报告首次提出了生态文明建设的概念，并把生态文明建设纳入到中国特色社会主义总体布局之中，也为安全生产管理提供了新的理论依据。作为基层政府机关，贯彻落实十八大精神，努力搞好生态文明建设，完成安全生产的任务，尤其是抓好危化企业的安全生产任务就显得更加重要，意义更为重大。一些生产过程中涉及重污染、放射性、剧毒性、易燃易爆材料的企业，如果管理稍有不慎，就将给当地群众的生命财产和生态环境带来不可估量的损失。因此管理好这类危化企业是各级安全生产管理部门工作的重中之重。

二、中观上要贯彻以人为本，做到预防在先

安全生产管理的任务，就是使生产过程中潜在的各种事故风险和伤害因素始终处于有效控制的状态，其终极目的，就是切实保护劳动者的生命安全和身体健康。因此，抓好安全生产管理，必须始终贯穿以人为本，做到预防在先。

一是正确处理好服务和管理的关系。在街道安全生产监管中，管理和服务是矛盾的统一体。安全生产监管部门对所属地区的企业安全生产进行管理的过程，就是行使国家赋予的有关权力的过程，因而也必然具有强制性的特征。服务从某种意义上说是柔性的，管理则具有刚性。作为街道的安全生产监管者，要正确处理好二者之间的关系。既要对所管理的各类企业严格要求，督促他们提高认识，认真落实企业主体责任，严格执行国家安全生产的法律法规和各类规章制度，又要贯彻以人为本的理念，学会换位思考，积极为企业抓好安全生产出谋划策，排忧解难，为他们提供各类服务。

二是正确处理好教育和惩处的关系。安全生产，重在预防。1941年美国的海因里希从统计55万宗机械事故开始，得出了海因里希法则，又称300∶29∶1法则。这个法则意思是说，当一个企业有300个隐患或违章，则必然要发生29起轻伤或故障，在这29起轻伤事故或故障当中，则必有一起会诱发重伤、死亡或重大事故。这一法则用于安全管理上，则可以反其道而行之，即在一件重大的事故背后必有29件轻度的事故，还有300件潜在的隐患。事故并不可怕，可怕的是缺乏预防意识，对潜在性事故毫无觉察，或是麻木不仁，结果导致无法挽回的损失。海因里希还从事故发生的原因分析，认为事故的发生都是由人的不安全状态和物的不安全状态引起的，而归根到底是由人的不安全状态引起的。

因此，要做到有效的预防，必须从消除这两个方面，特别是人的方面不安全状态着手。要采取各种有效的方式，强化对生产过程中涉及的各类、各层次人员的教育培训。既要进行一般性的安全生产基本知识的教育培训，又要分门别类，进行各种行业性专业性的教育培训。既要对一线员工进行培训，又要对企业的管理者、经营者、所有者进行培训。做到每一个安全生产的参与者，都具备与其岗位相适应的安全生产知识。在强化教育的同时，还要严格执法，严肃惩处各类危害安全生产的违法行为。做到发现一起，严肃处理一起，正确把握惩处面和惩处严厉程度的关系，杜绝违法对象的侥幸心理。特别是要针对基层“熟人社会”的实际情况，进一步规范安全生产执法的自由裁量权，强化执法刚性，维护执法的廉洁性。只有坚持教育和惩处两手抓，最大限度地消除人和物的不安全因素，才能最大限度地从源头上预防事故的发生。

三是正确处理好硬件和软件的关系。做好事故的预防需要投入，再好的预防也不能彻底杜绝安全生产事故的发生，因此，应对事故的各项准备工作也需要投入。从街道的实际情况看，投入必须兼顾硬件和软件两个方面。在硬件方面，各项保障安全生产的基础设施，特别是消防管网的建设；消防通道的规划、修建和维护；各类消防车辆和器材的配备以及及时更换；日常巡查的工作用车等等，都需要统筹规划，不断加大投入力度。从软件方面看，要进一步完善各类安全生产的管理制度，特别是信息收集、日常巡查、联合执法、事故应对等方面的制度，通过多种方式提高安全生产管理人员，特别是一线巡查员和执法员的素质，不断提高执法的水平和效率。

三、微观上要理顺工作关系，做到权责明确

安全生产从其涵盖的领域看，有广义和狭义之分。狭义的安全生产，仅涵盖工矿企业，其监管责任主要由政府安监部门承担。广义的安全生产则涉及方方面面，主要包括公共场所、交通、学校、食品卫生等领域，其监管责任也有明确的规定。但实际上，由于街道不是一级政府，而是区政府的派出机关，这种理论上的区分到了街道往往就难以划分得十分清楚。有的街道安全生产监管架构总体上可以概括为“三办一干”，即安委办、消安委办、安监办和社区安全生产专干。从组织实体上看，“三办”实际就是安监办。因为在实际的工作中，虽然组织架构是“三办”，可实际从事具体工作的就是安监办的工作人员，对于管理和协调的对象来说，面对的人都是一样的。在街道安全生产监管中，安监办要按照权责利相统一的原则，理顺各方面工作关系，从而形成监管合力，推动安全生产监管向好的方向发展。

一是安监办与街道其他部门之间的关系。街道其他部门主要包括街道内设的科、办和街道下属的一些事业单位。一方面，从隶属关系上看，这些部门都在街道党工委、办事处的领导之下，所以安监办与街道其他部门之间的关系，是一种内部的关系，比较容易处理。另一方面，这些单位从行政级别上看，与安监办都在一个层次，在具体的工作中，安监办无权指挥和命令这些部门，而且，其他各部门与安监办的分管街道领导同属街道班子成员，如果分管领导之间、安监办负责同志与其他部门负责同志之间关系处理不好，将会影响工作的整体质量。因此，安监办要善于利用街道安委会这一平台，在街道安委会的大框架下，强化“一岗双责”工作体制机制，明确各部门的工作职责，安监办则以安委办的名义做好日常工作，充分发挥组织协调的作用。

二是安监办与区主管部门的关系。这部分的关系，主要涉及两个具体部门。一是区安监局，二是区消防大队。作为下级单位，街道安监办的工作需要得到区安监局的支持和指导。同时，由于街道安监办还加挂了安全生产执法中队的牌子，其行政执法工作都在区安监局的领导下进行。因此，整体上街道安监办处于较为被动的局面，概括起来，就是街道安监办有监管的责任，却无自主执法的权力。要想达到有效监管的目标，安监办要强化请示汇报工作，主动沟通联系，争取得到更多的政策和资金支持。

安监办与区消防大队的关系显得更加灵活。深圳消防体制不同于其他城市，防火由地方公安消防负责，灭火工作由现役武警负责。在公安系统内部，市一级有消防支队（局），区一级有消防大队，但到街道以后，就没有了专门的建制机构了，由公安派出所指定若干消防民警负责，并由一名副所长具体分管。由于消防大队对公安派出所在人、财、物等关键性领域并无充足的话语权，在实际工作中，消防大队更倾向于以区消安委办的角色与街道消安委办，实际也就是安监办打交道，并通过各种类型的对街道考核的方式，强化对街道消防安全工作的话语权。街道安监办要充分利用消安委办这一平台，从街道的立场和角度出发，以《消防法》等法律法规和市委市政府的有关文件为依据，既明确与区消防大队的权利和责任，又与之保持一种良性互动和动态平衡关系，推动街道安全生产工作向前发展。

三是安监办与上级政府部门驻街道派出机构的关系。与安全生产关系最为密切的是公安派出所和市场监管所。正如前文所说，深圳消防管理体制改革后，基层日常的防火工作主要由派出所负责，而实际工作中，由于企业数目众多，管辖面积过大，派出所的警力往往是不够充分的。但令人尴尬的是，火灾事故数的考核主体却是街道。在考核体制难以改变的现实下，安监部门要善于利用安委办和消安委办这一平台，密切与公安派出所的关系。一方面帮助公安派出所这类驻街道单位解决实际困难，另一方面要充分发挥组织协调作用，明确他们在安全生产监管中的责任，推动和督促他们在安全生产中投入更多的精力。

四是安监办与社区的关系。深圳由于城市化的进程非常迅速，很多地方虽然建立了社区，成立了居委会和工作站，但是仍然保留了很多农村的特征，集体经济组织也比较有实力，这一点，在原特区外农村城市化改革后尤为明显。从法律层面看，社区居委会的性质是群众自治组织，其领导层都是由群众直接选举产生，其工作受街道办事处指导。这些因素的存在，使得街道在开展有关工作时存在一些挑战。一方面，虽然社区的发展需要得到街道的支持，但是法律上和经济上的相对独立，使得社区在执行对其利益有一定影响的相关政策时会有消极和抵触。另一方面，由于居委会直接与社区居民接触，更能了解实情和掌握社区动态，所有的企业和三小场所等安全生产管理的重点和难点都存在于特定的社区领域内，因此社区居委会对于管理好安全生产是必不可少的，必须通过社区居委会才能从根本意义上强化对安全生产监管对象的管理。街道安监办要运用好街道掌握的政策和资金资源，以推行网格化管理为契机，明确社区在安全生产监管中的责任，加强对社区安全生产的监督和检查，加强对社区安全生产专干的教育、培训和考核，使社区与街道紧密合作，消除影响安全生产的各类隐患。