图书馆公共文化服务制度存在的问题及发展策略

栾雪梅 （聊城大学图书馆 山东 聊城 252059）

王 慧 （《聊城大学学报》资料室 山东 聊城 252059）

公共图书馆承载着为公共文化服务的任务，是我国公共文化服务体系中的重要一环。随着馆员专业素质的不断提升、软件技术的迅猛发展，我国公共图书馆公共文化服务水平得到了进一步的提高， 但在实践中仍存在诸多问题。究其根本是由于图书馆公共文化服务制度不完善，具体表现为：图书馆公共文化服务的运作效率低下、资源浪费严重、公共文化服务不能满足人民不断增长的文化需求等。

1 图书馆公共文化服务制度存在的问题

1.1 图书馆公共文化服务制度供应不足

由于图书馆公共文化服务制度存在“短板”、制度供应不足、管理不规范，图书馆文献信息服务的供给尚未形成有效机制，导致图书馆服务的有效供给短缺，针对公众需求的文献信息产品和服务尤其缺乏，使得潜在需求得不到开发，已形成的有效需求也得不到满足。这一方面造成了图书馆资源的极大浪费，图书馆的运作效率低下；另一方面，无法满足公众的文献信息服务需求，使潜在的文献信息服务需求亦无法转化为现实需求，抑制了公众文献信息服务需求的增长。

制度缺乏专业性则不能保证公共文化服务的可持续性发展。我国图书馆公共文化服务制度以行政制度为主，专业制度严重缺乏。以经费投入问题为例，《关于加强美术馆公共图书馆 文化馆（站）免费开放经费保障工作的通知》中明确指出，“2011年地市级图书馆、文化馆开展基本公共文化服务项目经费补助标准为每馆每年50万元，县级图书馆、文化馆补助标准为每馆每年20万元，乡镇综合文化站补助标准为每站每年5万元。”[1]在制度层面，虽然这一补助有明确的指标，但对发展不均衡的各地市级公共图书馆来说，统一的补助标准显然不能适应千差万别的馆情。同时，完善的经费保障不仅依靠财政的投入，更应依靠多元的经费投入机制，以保障公共图书馆经费正常、合理的增长，使其常态化、制度化，从而避免图书馆经费来源不稳定及因此造成的公共图书馆的短期行为，使其定位于长远的发展目标。在经费的使用上，应避免出现“耗资4 000万，信阳18个乡镇图书馆被指过度‘烧钱’”[2]现象。也就是说，制度应保障经费使用的优先性问题，避免有限经费的无限滥用。一旦制度设计缺乏统筹性和系统性，就无法保障公共图书馆公共文化服务运作的有序性与高效性。

1.2 图书馆公共文化服务制度的发展性、前瞻性不足

从总体来看，图书馆的公共文化服务水平和服务能力尚不能完全满足人民群众不断增长的文化需求，服务水平与公众的消费需求间存在着一定的差距，突出表现为公共文化服务层次、服务类型、服务形式、服务能力、服务结构等与公众文化消费需要的不适应。在信息时代，公众的文化消费需求呈现快速增长趋势，表现为：需求类型的多样化、个性化，需求结构的复杂化、立体化，需求的更新速度加快，需求总量增加。而目前我国公共图书馆的文化服务则存在着服务结构单一、服务能力不足、服务水平滞后等现象，应对乏力，无法满足公众的文化需求，图书馆又回归为“藏书楼”的现象也就不一而足了。“只限于解决目前存在的障碍而不把目光放得长远一些，只能使制度的制定成本增加，同时延长制度的制定周期，造成制度的不稳定性，增加社会和图书馆不必要的人力成本、物力成本及时间成本”[3]。因此，我们在设计制定图书馆制度时，不仅应兼顾现实的需要，更应考虑到图书馆未来发展的趋势，考虑到在未来公民对公共图书馆文献信息服务的需求。

1.3 图书馆公共文化服务制度缺乏竞争机制

2010年9月17日，广州《新快报》介绍了深圳大学人事制度改革情况，深圳大学副校长李凤亮这样说：“教授如果考核不合格，有可能被聘为副教授，如果再不合格，有可能会让其到图书馆去。”[4]这一说法引发了图书馆界的论争。事情的发生固然与存在社会偏见相关，但在另一方面也暴露了图书馆准入门槛低、竞争机制乏力等问题。同时，图书馆公共文化服务的行政意味浓厚，行业间缺乏竞争机制，导致图书馆的公共文化服务缺乏发展动力，服务水平裹足不前。目前对公共图书馆来说，竞争机制缺乏主要指两方面：一是图书馆内部竞争机制的缺乏，二是图书馆外部竞争机制的缺乏。内部竞争机制缺乏会导致馆员服务质量和服务水平低下，公共文化服务的竞争力减弱；外部竞争机制缺乏则成为公共图书馆发展动力不足、发展目标缺失、发展方向不明确的主要原因之一。

2 图书馆公共文化服务制度的发展策略

公共图书馆制度的完善程度是衡量图书馆进步程度的重要标志，良好的公共图书馆制度能够在最大范围内满足公众的文化需求，尽可能公平地分配公共文化资源，限制侵害公共文化利益的行为。

2.1 完善公共图书馆制度，加强制度设计的专业性。

制度设计者应在充分调研的基础上总结经验，在具体实践中探索图书馆发展规律，进行符合图书馆自身发展要求的制度设计，解决当前由于制度供应不足或制度缺位导致的各种问题。

2.1.1 完善公共图书馆服务制度，促进公共文化服务的制度化生产与供应。

公共图书馆自2011年免费开放以来，面临着服务的有效供给不足等问题。图书馆应大力促进公共文化服务的制度化生产与供应，深入研究公众公共文化需求的结构、层次、类型、所需要的服务方式，形成明确的服务指标体系，并依此建立起种类丰富、形式多样的文化服务产品供应体系。目前，图书馆应着眼于服务制度的细化，使之目标化、行为化；着眼于服务制度的兼容性，为图书馆公共文化服务的增长点提供平台；着眼于服务制度的活力，使之能够适应不断变化的公民的文化需求；着眼于服务制度的适切性，使之在较长时期内具有相对稳定性，并且具有可发展性。

2.1.2 重视制度理性，加强制度的专业性设计。

以公共图书馆经费问题为例，按国际图书馆协会和机构联合会颁布的标准，人均图书应达到1.5～2.5册，而我国图书馆目前人均图书只有0.4册，县级以下人均图书只有0.1册，差距显而易见。经费投入是问题的症结所在。在此种状况下，制度设计就应考虑如下问题：鉴于准公共物品的高成本性特征，财政经费在公共图书馆经费中的合理比例应确定在什么水平？财政支持如何保障公共图书馆经费的合理增长，应当确立在什么水平的增长，增长的依据是什么？财政经费之外，如何建立多元的经费投入机制？多元经费投入如何进入制度层面？制度如何保障和监督经费的使用？经费使用的投放次序如何确立？在进行制度设计时应具有充分理性，注重逻辑次序和制度间的关联。总之，图书馆制度设计应全面、充分、系统，改变过去以行政制度为主、专业制度严重不足的倾向，重视制度理性，加强制度的专业性、完整性、操作性设计。

2.2 注重制度的发展性和前瞻性，保障图书馆公共文化服务制度的先进性。

制度设计应该强调的不仅是规则，更是效果，制度的前瞻性实际就是对效果的关注，“这种效果不仅是单方面的，更应该是多元的；不仅是短期的，更应该是远期的；不仅是堵漏型的，更应该是开拓型的；不仅是回顾性的，更应该是预见性的”[5]。因此，在制定公共图书馆制度时不仅要关注公众的现时需要，更应该多些“发散思维”，把眼光放得长远一些，用发展的眼光设计制度。现时，公众的公共文化需求增量迅猛、增幅加大、增速加快，如果制度仅仅为当前需求所设，就会疲于应付，总是落后于公共文化需求。因此，图书馆在制定公共文化服务制度时，应具有更多的预见性和前瞻性，以保障制度的先进性。当然，由于制度的明确性是以其失去灵活性为代价的，同样，制度的弹性空间过高会造成制度的不稳定，从而导致制度的刚性或约束性减弱。公共图书馆在制度设计时应具有科学的预见性，留有弹性发展空间，在系统、严密的制度中保证制度的发展性和开放性，充分借鉴国外先进的理念、成熟的制度，结合我国实情，制定出更加合乎理性、更加具有先进性的公共文化服务制度。

2.3 加强图书馆职业准入制度建设，引入制度竞争机制。

公共图书馆具有准公共产品性质，我国公共图书馆服务目前采取的是政府单一提供模式，具有垄断性及非竞争性特征，是导致服务效率、服务水平和服务质量低下的主要原因之一。迈克尔·麦金尼斯认为，“由于公益物品的提供和生产的分离，为我们研究公共经济问题提供了更为广阔的研究视野。公益物品和服务的提供与其生产相区分，开启了最大的可能性，来重新界定其公共服务经济中的经济职能。在服务提供方面，根据绩效标准可以维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的机构之间发展越来越多的竞争。”[6]鉴于此，我们有理由认为，政府有义务提供公共文化服务，但不一定包揽所有的公共文化服务的生产。政府应对公益物品的提供和生产进行区分，从而明确公共文化服务提供者和生产者的区别。公共文化服务生产和提供的分离，能够实现公共文化服务供给主体的多元化，可以使我们从公共文化服务的政府安排转向政府、市场及社会相结合的多元复合安排，从而提高公共文化服务的供给效率，增强社会服务效果。例如，公共图书馆馆际间、非公共图书馆甚至私立图书馆或其他文化机构都可以提供公共文化服务的生产，所生产的公共文化服务产品能够打破地域、时空等的限制及行业壁垒，由公共图书馆选择并提供给广大公众，择优汰劣，提高服务水平和效率。公共文化服务生产和供应的分离，不但可增加公共文化服务产品的供应，提高服务质量，更可激发图书馆公共文化服务的创新能力，明确发展方向，增强图书馆公共文化服务的竞争力水平。

公共图书馆应加强图书馆职业准入制度及人才培养、馆员继续教育制度的建设，增强图书馆内部竞争力。“差教授进图书馆”现象暴露出的不仅仅是社会偏见，更与我国图书馆制度本身没有从业人员准入标准相关。在台湾，即使是申请到图书馆来做志愿者的人员，也“必须是已取得志愿者资格的人，图书馆对这些志愿者还要进行培训，从而让这些人具备一定的专业知识”[7]。公共文化服务水平的高低、服务质量的优劣依靠的正是图书馆员的服务能力。中国图书馆学会在2002年就发起了图书馆职业资格的讨论，相关的学术论文很多，但是我国对图书馆职业准入制度的研究仍限于介绍国外职业准入资格认证情况和个人设想，鲜有进一步的针对国情的具体细致的系统阐述，业内至今也还没有任何现实意义上的共识。为了保证图书馆的专业地位和图书馆员的专业素质，保障图书馆的服务，应把图书馆职业准入纳入制度建设。另外，为保证图书馆员专业素质与日益增长的公众文化服务需求相适应，保持馆员服务竞争力水平，公共图书馆应当定期对工作人员进行专业知识和技能培训，馆员继续教育亦应纳入图书馆制度建设。

[1]财政部,文化部.关于加强美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放经费保障工作的通知[EB/OL].(2011-03-07)[2012-03-21].http://jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201103/t20110321_510130.html.

[2]齐 永.耗资4 000万 信阳18个乡镇图书馆被指过度“烧钱”[EB/OL].(2011-07-01) [2012-03-21].http://www.people.com.cn/h/2011/0701/c25408-1502778931.html?prolongation=1.

[3]栾雪梅.从制度学视角论图书馆知识自由的实现[J].图书馆建设，2011(9):12-17.

[4]陈红艳.深圳大学教授没了干部身份[EB/OL].(2010-09-17)[2012-03-21]. http://epaper.xkb.com.cn/view.php?id=566368.

[5]舒圣祥.千万富翁领下岗证避税嘲笑制度前瞻性[EB/OL].(2005-12-13)[2012-03-21]. http://finance.sina.com.cn/review/zlhd/20051213/10072193957.shtml.

[6]麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M]. 毛寿龙,李 梅,译.上海:三联书店, 2000:58.

[7]胡 芳.一个普通馆员的台湾图书馆之行[EB/OL].(2012-02-28)[2012-03-21]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d5a923b0100xb59.html.