高校信息公开初探*1

张鲁萍

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

高校[注]本文所称“高校”专指由国家主办、直接统一管理的公立高等学校，民办高校不在本文论述范围内。信息是指高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的，以一定形式记录、保存的信息。高校信息公开是政府信息公开制度在高等教育领域中的延伸，其有效实施有利于公民知情权的实现，有利于高校的有效治理，有利于我国信息公开整体制度的推进和发展，因此，对其研究具有非常重要的理论意义和实践意义。

一、高校信息公开的法理基础

2008年5月施行的《政府信息公开条例》(简称《条例》)是我国行政公开法制发展的重大成果，为我国政府机关信息公开的推进提供了较为明确的法律依据。为了落实《条例》第37条[注]《条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”的规定，2010年教育部通过的《高等学校信息公开办法》(简称《办法》)明确了高校信息公开的范围、方式、责任制度等，促进了我国高校信息公开的发展。高校并不是政府机关，拥有办学自主权的高校为什么也要公开信息，这可以从以下方面加以理解。

(一)高校信息公开是实现公民知情权的题中之义

公民知情权是指公民依法享有知悉国家机关及其工作人员在履行职责过程中制作或获取信息的权利。知情权的逻辑基础是人民主权原则，从逻辑上看，在人民同意下组成的国家或政府里，作为主权者、委托者和监督者的人民，享有宪法赋予的各项民主权利，可以通过各种渠道直接或者间接参与各种政治行为，对政府行为提出批评、建议和监督。而要将这些民主权利落到实处则有赖于公民对相关信息的知悉，政府只有通过信息公开才能使公民的知情权得以实现。

具体到高校，从法律文本上来看，虽然根据我国《教育法》及《高等教育法》的规定，高校属于“法人”，根据《民法通则》，一般也认为其属于事业单位法人，但是接受政府财政投资来主办、管理和运行的公立高等学校提供的是一种公共产品，在《教育法》、《高等教育法》的授权后享有国家行政职权，承担人才培养、教学科研和社会服务等具有特殊目的的行政职能。大陆法系国家将高校定位为 “公务法人”，即国家行政主体为了特定目的而设立的担负特定行政职能，享有一定公共权力，服务于特定行政目的的组织[1]。公务法人的概念明确地表达了该组织的基本内核要素，即以执行一定的公务作为其存在的理由。因此，基于高校所具有的公务性特征，公众自然就有理由去要求其对社会公开相关信息。在高校内部，教职员工也只有在知悉与自身利益相关的职称评定、学术研究、物质保障等的信息，以及学生在知悉从招生录取、学籍管理、奖励处分到学位授予相关的信息后，方能平等地参与学校的管理，对学校行政人员履行职责的过程进行监督。而高校之外的社会公众，也惟有通过高校信息公开来解决其与高校在办学信息上显著的非均衡性与不对称性，从而确保校外公众的知情权得到落实。

(二)高校信息公开是实现高校有效治理的关键

从现实权力运作上来看，随着高校办学自主权的逐步确立，高校的自治权力也越来越大，如果实现不了对其有效的监督，高校公权力的异化将会越来越严重。所谓高校公权力的异化，是指高校公权力在运行过程中，权力行使者对公权力的运用超出了其本应恪守的界限，出现了公权力的私用，给他人及社会公共利益造成损害的行为。高校公权力异化的极端表现形式就是腐败。近些年来，高校腐败案的频发无疑是其公权力得不到有效制约的结果。客观来看，导致目前高校腐败现象频发的原因是多方面的，这既与某些权力行使者道德素质低下、法律意识薄弱有关，更与规制高校公权力有效行使的制度缺失有关。其中最根本的是尚未确立高校信息公开法律制度，尚未实现办学自主权运行过程的透明化，致使高校办学权这一公权力行使的诸多环节处于“信息黑箱”状态而促成了权力的寻租[2]。在此情形下，惟有通过高校信息充分、有效、及时的公开，才有助于进一步推进全社会对于高校的监督，促进高校建设的民主化和法治化，实现高校的有效治理。

(三)社会治理模式的转变也要求高校信息公开

传统的社会治理模式即为单纯的国家治理，公共行政权为政府所独有，政府活动方式也以直接行政、公权力行政、秩序行政为主，国家行政权处于行政法律关系的主导地位，行政机关与相对人之间的关系为命令与服从的关系。但随着社会的发展，国家逐渐还权于社会并着力培育和发展社会力量以塑造均衡的政治生态结构，形成了以政府主导、社会自治、民主参与为主要特征的新治理模式[3]。社会治理模式的转变除了要求治理主体范围和结构的多元化外，还要求治理方式的转变，这就意味着各治理主体应当注重治理过程的民主性，让利益相关群体都参与到治理中来。高校作为社会治理主体之一，也要求在其治理过程中，注重教职员工、学生和社会公众的参与，而有效参与必然是建立在对相关信息充分了解的基础上的。因此，惟有通过信息公开，让教职员工、学生和社会公众知悉与自身利益相关的信息，积极参与到治理过程中来，促进社会新治理模式的发展。

二、高校信息公开的现状反思

自2008年《条例》实施以来，信息公开已由政府层面延伸至提供公共服务的公共企事业单位，高校也被正式纳入信息公开的范围。为了回应现实的需要，以及贯彻《条例》的要求，教育部已于2010年3月通过《办法》，并于同年9月1日起实行。在《办法》实行后的一年里，只有为数不多的高校建立了信息公开网站，设立了专门的信息公开工作机构，迈出了信息公开的步伐，取得了一些成果，但无论是在公开意识、公开范围还是责任监督机制方面都还存在以下不足。

(一)高校信息公开意识的薄弱

因受传统的思维定势和习惯的影响，高校认为其不是行政机关，掌握的教育资源应是高校独享的，没有向社会公开的必要，也担忧过多的信息公布会影响工作效率，甚至引起校园的不稳定，所以一直对高校信息公开持消极态度。从最近发生的东北农业大学28名师生在实验后患上布鲁氏杆菌传染病事件就可以清晰看出，该事件发生后，该校一直未将此疫情信息予以公开。就在《办法》特别规定了关于突发事件的信息公开的应对，要求必须向社会公开的情境下，该校新闻发言人、副校长甚至还认为，学校的事情不一定要全部向社会公开，学校将其视为“家事”而未予以公开[4]。而即使是在《办法》颁布之后，大多数的高校还没有建立信息公开工作机制，缺乏专门的信息公开工作机构和专门的信息公开实施办法。即使那些已经制定了专门的信息公开实施办法的高校，也存在着两方面的问题：一是立法创新性的不足，大多是对《办法》的简单复制；二是没有落到实处，制定出来的实施办法大多数还停留在纸面上，没有得到具体贯彻。公开意识的薄弱无疑是制约高校信息公开的关键。

(二)高校信息公开范围的缺失

高校信息公开范围是衡量该制度是否有效实施的关键。虽然《办法》明确规定了12项应主动公开的信息，将高校招生、学位评定、物资采购、财务情况等重要事项纳入主动公开的信息范围，但在实际的执行过程中，仍然还存在以下问题。

第一，高校公开的信息更多的是面向校内而非面向社会。从各高校的信息公开网站可以看到，它所覆盖的事项范围也主要针对学校内部的一些管理，事项比较单一和狭窄，不能够满足社会公众对教育信息的渴求。

第二，高校选择性地公开信息。长期以来，各高校往往凭借自己的需要来决定公开的内容，主观色彩浓重，具有很强的随意性和伸缩性。学校部门领导往往是信息公开的直接责任人，在公开何种信息、如何公开、何时公开方面都有很大的决定权。在此种公开模式下，绝大多数学校公开的内容呈现出雷同情况，公开的信息也主要是学校概况、教学管理、师资队伍、学科和专业设置等事务性、程序性的内容，对具有战略资源性质的实质性信息公开不够，主要表现在以下几方面。(1)重大事故信息，尤其是高等学校突发事件处理的相关信息。目前高校普遍存在着对涉及学校的重大事件的调查和处理情况公布不充分的问题，当重大突发事件发生后，高校往往基于声誉方面的考虑尽力封闭其相关信息，内部处理。事实上，相关信息的及时公开可以保障师生及社会公众的知情权，维护校园稳定，增加师生对突发事件应急管理的参与和配合的可能性。(2)招生信息。“现实中，我国高校招生录取程序中向外公布的信息相当匮乏，对于多数社会公众而言，除了被动地作为信息受体获悉招生录取的结果外，缺乏通过正当合法的渠道及时、充分、准确地获取与己相关的或不相关的招生信息的权利。”[5]特别是无法知悉高校在使用机动指标招生，以及破格、补录考生的人数、资格条件等方面的信息。高校招生因其信息公开的不透明化导致在公众中公信力的缺乏也是其不得不面临的一大困境。(3)学校财务信息。目前高校的财务信息公开，大多仅限于粗略的预算和决算，对诸如学校经费来源、财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，以及物资设备采购和重大基建工程的招投标等信息缺乏细密化地公开。近年来高校腐败案件时有发生，究其原因，正如教育部政务公开办公室主任、办公厅主任牟阳春所言，“除了管理制度建设滞后、教育机制不健全、预防机制不完善等因素外，因信息不公开而导致的监督机制滞后也是重要原因。只有让高校在基建、采购、招生等重点领域切实做到信息公开，才能提高高校工作透明度，形成有效的内部监控和有力的社会监督，从源头上遏制腐败现象的发生”[6]。

第三，高校对其公开的内容缺乏有效平衡。高校信息不同于一般政府信息的特殊性在于，其不仅包括在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作的信息，还包括其在教学管理过程中，对学生和教职员工所收集、储存的与其个人隐私有关的信息；不仅包括一般的行政信息，而且也包括涉及高校自治和学术事务的信息[7]。这无疑就涉及高校信息公开与不公开之间的平衡。但在具体的公开过程中，学校在未经教职员工和学生的同意下，擅自将有关信息告知其他人的情况并不少见。同时，在相关的信息公开过程中，也没有将涉及高校及教师学术自由、思想交流和知识共享相关的学术、研究信息与一般的信息区分开来。

(三)高校信息公开责任监督机制的孱弱

高校信息公开责任追究和监督机制是对高校履行职责进行有效控制的关键，该机制的有效运行将有助于我国高校在信息公开的实践中树立权责统一的价值取向，进而形成与之相适应的信息公开的文化。反观我国的《办法》，虽然建立了多元、多层级的执行、协调、监督机制，但仔细分析其具体规定，仍然可以发现其监督和责任力度的孱弱。

第一，高校信息公开责任条款的原则性。《办法》第27 条指出：“高等学校违反有关法律法规或者本办法规定，有下列情形之一的，由省级教育行政部门责令改正；情节严重的，由省级教育行政部门或者国务院教育行政部门予以通报批评；对高等学校直接负责的主管领导和其他直接责任人员，由高等学校主管部门依据有关规定给予处分……”但何为“情节严重”、“有关规定”，给予何种具体的处分，《办法》并没有做出具体规定。与此同时，“《办法》也缺乏关于高校不履行对虚假信息或者不完整信息的更正、澄清义务及由此造成不良后果，以及不及时公布信息、公开年度报告的法律责任规定，这些法律责任规定的阙如显然不利于《办法》原本富有创新性的法律规范的具体落实”[8]。

第二，高校信息公开监督机制的弱约束性。根据《办法》的规定，目前对高校信息公开的监督主要有评议机制和举报制度，但这两种制度都存在着约束性不强的问题。首先，《办法》第25条[注]《办法》第25条规定：“省级教育行政部门应当建立健全高等学校信息公开评议制度，聘请人大代表、政协委员、家长、教师、学生等有关人员成立信息公开评议委员会或者以其他形式，定期对本行政区域内高等学校信息公开工作进行评议，并向社会公布评议结果。”虽然建立了多元主体的信息公开评议机制，使高校信息公开评议由单纯内部的上级领导主观评议，转变为综合性的多主体参与的客观评议，有利于促进高校信息评议机制逐渐向公民导向的现代评议模式转变。但由于《办法》对高校信息公开评议制度的规定体现出的更多是一种指导性和倡导性的理念，对该制度的具体落实缺乏细密化的规定，且对不实行该制度的行为也缺乏强有力的约束机制，从而造成该制度理论上的完美、实践中的孱弱，并不能对高校信息公开起到有效的监督。其次，《办法》虽然明确了公民、法人和其他组织认为高等学校未按照本办法规定履行信息公开义务的，可以向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报，对于中央部委所属高等学校，还可向其上级主管部门举报；收到举报的部门应当及时处理，并以适当方式向举报人告知处理结果，但 “及时”、“适当方式”等不确定法律概念无疑使得监督机制得不到有效落实。

三、高校信息公开的完善路径

鉴于我国高校在信息公开上存在的上述问题，在未来高校信息公开进程的不断演绎与稳步推进中，高校及其相关部门需致力于以下方面的持续改进以不断提升信息公开度，建构以透明度为核心的高校治理新范式[9]。

(一)强化高校信息公开的意识

意识是行为的先导。如果对信息公开没有强烈的意识，高校信息公开制度的进一步推进将不可能，但信息公开意识的加强需要来自国家层面的引导、高校自我的建设和一般社会公众的共同努力。首先，国家层面上，中央应该对高校信息公开的持续性、制度性予以重视，一方面，针对目前《办法》效力等级低、明确性欠缺，以及赋予高校过大裁量权[注]如《办法》第 4 条规定，“高等学校公开信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定”，但何为“学校安全稳定”，《办法》缺乏进一步的明确和具体化。同时，《办法》在不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息基础上又增加了“法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息”条款，这无疑赋予高等学校在信息公开领域更大的裁量权。等问题，应尽早制定出台《高等学校信息公开条例》，以行政法规的形式确立高等学校信息公开的基本原则、具体规则，从而更好地展示中国高等教育领域的公开、透明、阳光，更好地实现公众的知情权[10]。另一方面，国家应该从政策层面上对高校信息公开予以关注，毕竟来自中央层面的重视拥有无可比拟的实质影响力。

其次，作为信息公开主体的高校应该转变观念，集权化的决策方式虽然能提高决策效率，但却有损决策的有效性。通过对高校信息的公开，可以吸取多方面有益的建议，以助于决策质量的提高，最终促使高校走向民主、透明。因此，高校应积极创造条件，认真完善信息公开的各项配套措施，在信息公开的过程中努力搭建高效、畅通的信息发布平台，并且保证以充足的人力、物力、财力来支持和维护平台的运转。

最后，作为高校之外的广大公民个体，也应该树立起对高校监督的意识。高校虽然不是严格意义上的行政机关，但它是由国家财政扶持的，根据法律、法规授权行使部分行政职权的组织。广大公民作为纳税人，有权利也有义务通过主动申请高校信息公开的方式来监督高校办学，以公民积极的监督行为倒逼高校信息公开。

(二)明确高校信息公开的范围

第一，应该进一步落实高校主动公开的信息。在高校公布的信息总量里，相较于申请公开的信息，主动公开的信息无疑占据绝对的优势。主动公开信息的落实程度，尤其是那些具有实质意义的重大事故信息、招生信息、财务信息等的公开无疑会对整体高校信息公开制度的推进产生非常重要的影响。因此，无论是从观念还是具体的制度设计上，高校都应该遵循“以公开为原则，不公开为例外”的精神来落实主动公开的信息。

第二，应正确对待教职员工、学生的个人信息。在涉及教职员工、学生的个人信息时，高校无论是在收集还是利用过程中都应该践行限制原则。首先，在信息收集方面，高校应将其对教职员工、学生个人信息收集的目的明确告知信息本人，而其所收集的信息也应被限于达成收集目的的必要范围内；其次，在信息利用方面，也只能限于教育目的范围之内，不得用于其他目的，特别是将相关信息提供给第三人时，应告知当事人以确实保障教职员工、学生个人信息不被泄漏或滥用致其权利受损[11]。总之，高校对个人信息的收集运用及公开，应以保护教职员工、学生的隐私利益为前提，在有无可置换之公共利益需要达成的例外情形下，才能予以公开。

(三)完善高校信息公开的激励与责任监督机制

完善高校信息公开的激励与责任监督机制是实现高校信息公开制度化、规范化的关键，针对在此环节中存在的问题，笔者认为应该从以下方面予以完善。首先，在激励机制方面，应该将高校信息公开制度的落实情况作为其接受政府经费支持的重要依据，通过利益的刺激激发高校公开信息的主动性和自觉性。与此同时，应进一步优化高校信息公开绩效评价机制，即确定明确的绩效评价目标，构建完整的绩效评价指标体系，健全有效的绩效评价结果运用机制。其次，在监督机制方面，省级教育行政部门在信息公开评议过程中，应进一步发挥监督主体多元化的优势，建立可操作性的评议程序，确定合理的评议内容，使高校信息公开的评议工作落到实处。而在责任机制方面，应进一步细化《办法》对于责任制度的规定，对何为“情节严重”，违反信息公开达到何种程度应承担何种责任都需要作出明确的规定。将问责制切实引入高校信息公开保障机制，落实高校信息公开责任人，明确其行政、法律责任，对公开不及时、不正确等行为启动问责机制。

四、结语

高校信息公开作为对高校权力运行进行制约与监督的一项重要制度，其建立和完善事关高校的民主建设、有效治理及长远发展。但在现阶段，我国高校信息公开的工作尚处于起步阶段，面临着诸多严峻的挑战，无论是在信息公开的理念、内容抑或是责任监督机制方面仍然参差不齐，因此，需要国家、社会和各高校给予足够重视，作出积极努力，共同促进我国高校信息公开工作向纵深发展。

参考文献：

[1] 马怀德.公务法人问题研究[J].中国法学，2000(4)：40-47.

[2] 尹晓敏.高校公权力规制——信息公开的视角[J].教育发展研究，2010(7)：10-13.

[3] 江必新，邵长茂.社会治理新模式与行政法的第三种形态[J].法学研究，2010(6)：20-28.

[4] 赵 丽.黑龙江“布病”疫情因何蔓延——“东农布鲁氏杆菌感染”事件曝公共卫生事件信息公开之困[N].法制日报，2011-09-07(4).

[5] 尹晓敏.高校招生信息公开制度研究[J].现代教育论丛，2005(1)：45-48.

[6] 教育部政务公开办公室负责人就发布《高等学校信息公开办法》答记者问[EB/OL].[2011-10-01].http：//baike.baidu.com/view/3595410.htm.

[7] 姚金菊.美国高校信息公开研究[J].行政法学研究，2010(4)：99-104.

[8] 尹晓敏.让高校办学沐浴在“阳光” 下——教育部新颁《高等学校信息公开办法》的立法评析[J].高教探索，2011(2)：41-45.

[9] 尹晓敏.高校治理的一种新范式：以提升透明度为核心[J].江苏高教，2010(4)：30-32.

[10] 牛晓飞.我国高等学校信息公开范围研究[D].北京：中国政法大学，2011：29.

[11] 范姜真微.教育资讯公开与保护之探讨[J].铭传大学法学论丛，2007(8)：87-123.