突发事件中的政府信息公开研究

刘 静

（西安医学院图书馆，陕西 西安 710021）

“突发事件”是“突发性社会公共危机事件”的简称，《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”突发事件中的政府信息公开，是政府依照法定程序将其在应急管理中拥有或获取的各类信息（以下简称为应急信息）主动向公众发布的一系列活动过程。突发事件发生后，人民的生命财产、社会秩序、公共安全等受到严重的威胁和破坏，公众心理承受能力降低，突发事件中公众有着获取信息的迫切需求，政府如果不及时、全面地公开相关信息，公众就很容易因各种谣言陷入恐慌，引起骚乱甚至于整个社会的动荡不安，极易诱发更为严重的社会问题。突发事件中政府履行信息公开义务不仅是保障公民知情权和依法行政的必然要求，也是建立政府与民众良性互动机制的重要前提，有着极为重要的意义。

随着社会转型的不断深入，以及自然、社会环境的日趋复杂，近年来我国各种突发事件呈现激增的态势。《政府信息公开条例》正式实施已3年有余。2011年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，要求深化政务公开，加强政务服务，深入实施政府信息公开条例，提出要“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切，正确引导社会舆论”。在此背景下，研究突发事件中政府信息公开的原则、特点及政府对突发事件信息的传播控制等具有重要的现实意义和社会价值。

1 突发事件的特点

1.1 突发性。突发公共事件往往都是突然发生，让人猝不及防。突发性也即难以预测性，这是突发事件最为显著的特点。

1.2 危害性。突发事件发生后，往往会危及社会成员的生命及财产安全，造成政治、经济、文化、社会等的秩序混乱，从而造成极大的危害。

1.3 紧迫性。突发事件一旦发生，要求政府必须在第一时间迅速作出决策，制定应对措施，发布相关信息，遏制危害的蔓延，一些自然性危机和政治性危机更是刻不容缓，如果处理不及时，就会带来更大的财产损失和不可估量的政治后果。

1.4 公众性。突发事件会危害到公共利益和安全，它的迅速传播必然会引起公众的关注。同时，突发事件的处理与解决也必然涉及到公共资源的组织与协调，涉及到对公众心理与行为的引导和公众的参与。

1.5 广泛性。由于突发公共事件发生在一个相对较大的范围内，一般都会涉及到较广阔的地区或较多的人。

1.6 不确定性。由于突发事件发生后造成的影响不断扩张，人们在短时间内无法充分掌握信息，对于突发事件的危害后果、发展程度和波及范围都难以预料，从而也就无法作出准确的判断以采取最有效的应对措施，这就会导致负面效应的产生。

2 政府应急信息发布的原则

在突发事件发生、发展过程中，政府以社会公众便于知晓的方式主动公开应急信息，客观发布突发事件信息，及时反映事件真相，全面公开应对举措，满足公众知情权，引导社会万众一心，共克危机，既是《政府信息公开条例》要求其应尽的义务，也是《突发事件应对法》规定其必须履行的职责。

2.1 应急信息公开的主动性

突发事件中，政府作为紧急状况下享有特别处置权的主体，成为国家处理事件的主要组织者和执行者，政府凭借其职权成为突发事件中信息的集中获得者和主要生产者，具有发布真实、全面信息的天然优势。鉴于突发事件产生的不可预料性、影响范围的广泛性，以及事件处理的紧迫性，相关信息属于需要社会公众广泛知晓的内容，利益主体具有不特定性和广泛性，因而主动公开信息成为必然的选择。由此，政府依职权主动公开应成为突发事件中信息公开的基本方式。对此，我国相关立法也有明确规定，如《政府信息公开条例》第10条就明确规定，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况属于政府应当重点予以主动公开的内容。

突发事件的突发性，使它在较短的时间内迅速成为社会关注的焦点和热点，特别是当它直接威胁到公众的生命安全时。在媒介高度发达的网络信息社会，应急信息流向绝不会因政府应急信息发布的缺位而终止，如果政府部门对突发事件的应急信息传播不主动，对事发和处置信息进行截流、淡化、避而不谈或是避重就轻地采取保守态度，传统主流媒体就会因政府部门的遮遮掩掩而失语，从而丧失主导权。公众就会去寻求其他渠道的信息，仅凭对具体问题的直观感知和一般意义上的价值标准作判断，造成夸张放纵的危机传播声势，导致谣言四起，人心惶惶，从而加剧危机程度。

2.2 应急信息发布口径的统一性

信息公开的统一性，是指政府在突发事件中，应当做到发布的信息内容一致，避免因信息相互矛盾引发公众的无所适从，进而对政府的信任产生危机。突发事件发生后，公众往往对相关信息给予极大关注，信息内容的冲突和矛盾，极易引发民众的猜疑和困惑，损害政府形象，进而影响事件的有效应对。政府对外公布的信息应口径一致，保持内容的连贯与准确，避免相互矛盾；再次，在因情况变化而导致以往信息内容有误或不再适用时，政府应当及时公布新信息并加以说明；不仅要随着事态的发展，滚动发布最新应急信息，而且要跨地区、跨部门共享应急信息资源。

2.3 应急信息公开的准确性

信息公开的准确性，是指对于突发事件的时间、范围、性质、危害及应对举措等信息，政府应努力确保公开时做到准确和真实，避免误导和遗漏。客观准确地通报应急信息，是正确引导舆论的最好方式。准确信息的缺失容易为各种谣传和谎言留下广泛的传播空间，导致事态的扩大和不可控。因此，强调政府信息公开的准确性既是保障民众知情权的必然要求，也是政府应对和处理事件的实际需要。《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《政府信息公开条例》及《国家突发公共事件总体应急预案》都对突发公共事件中信息公开的准确性提出了明确要求。事实上，应急信息披露不充分，隐瞒应急信息，迟报、漏报、瞒报、谎报，甚至以谎辟谣，损害公众知情权，不但导致公众对政府的信任危机，而且会引起媒体对事件背后真相的集中拷问，网络突发事件往往由此而生。

2.4 应急信息公开的及时性

信息公开的及时性集中体现了公开的时间要求，是指在突发事件产生及应对中，政府应尽可能在最短时间内向社会公开所掌握的相关信息。第一时间、第一现场向媒体和公众发出最权威的信号，抢占舆论制高点。突发事件发生时，社会民众对信息的需求最为迫切，因此，在事件萌芽、产生、演变乃至平息后，政府及时公开信息有利于满足民众的现实需要，尽快稳定社会秩序。同时，应对突发事件离不开民众的有效配合，政府及时公开信息有助于增强公众对政府应对行为的理解与支持，进而及时调整自身行为，减少和消除事件可能造成的危害。此外，在突发事件中，危险往往是突发和难以预知的，过程也常常不易控制，信息不断产生在客观上也要求政府必须及时更新发布信息。因此，要求政府在危机信息一经被确认之际，就应在第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况，并根据事件处置情况，做好后续发布工作。政府统一、及时、准确发布权威可信的突发事件信息有利于争取舆论主动权，把事态控制在有序的范围内。正因如此，《突发事件应对法》、《传染病防治法》等相关立法及《国家突发公共事件总体应急预案》都对突发公共事件中信息公开的及时性提出了明确要求。

2.5 应急信息公开的广泛性

公开的广泛性，是指政府应在尽可能广的范围内，尽可能全面地公开突发事件中的相关信息，政府信息公开应尽可能做到广泛全面：①公开内容具有广泛性，政府应将其所获知的关于突发事件的信息尽可能全部加以公布，不得随意裁剪、删节；②公开对象具有广泛性，政府公开信息时应努力使更多的社会公众知悉，避免信息只在社会某一群体或某一区域内公开；③公开方式具有广泛性，除了正式的新闻发布会等方式外，政府还应根据信息社会的特点，视情形采用灵活多种的形式公开信息，保证公开内容和对象广泛性的实现。2.6 应急信息公开的充分性

政府公开的应急信息内容要充分全面，包括事件的发生发展情况，危害性及其影响，政府要采取的措施，社会公众应该注意的事项，处理的经验教训等都要向公众公开。不仅要公开正面信息，还要公开负面信息，政府还应该承认能力的有限性，以诚恳的态度公开危机信息，只有这样才能赢得公众的理解和支持。

2.7 应急信息的适时反馈原则

应急信息反馈不仅在于让公众了解政府的态度，理解政府的作为，而且更在于政府如何用工作成果来体现顺应民意、以民为本的执政理念，展现行政公开、责任透明的政府形象。为此，政府一方面要主动通过相关议题设置，明确反馈对各方意见和建议的采纳结果，在满足公众知情权的同时，有效压缩谣言、流言的传播空间；另一方面要将事件的处置结果向公众公开，有效回应舆论的关注焦点，释放社会舆论压力，形成政府意志与公众意愿之间的良性互动，促进不同利益群体的意见和观点趋于一致，进而有效引导舆论，树立责任政府形象。

3 政府应急信息传播特性

在应急信息传播中，虽然政府把更多的解释权和表达权让渡给了媒体，但政府仍然担负着塑造主流意识形态、把握社会舆论的重要政治职责；政府就公众的质询、批评、意见或建议予以回应，以赢得公众对政府应急行为的理解、支持、配合和参与，也正是其自身政治意图和执政立场的必然体现。

3.1 政府应急信息传播的强势性

尽管应急信息传播早已摆脱了过于依赖组织传播渠道的政府一元化态势，媒体获得了更多的选择余地，公众也拥有不少的参与机会，但政府传播仍具有别的传播主体难以期冀的传播渠道和传播空间，强势性依然明显。一方面，由于政府代表国家行使权力，拥有强大的政治资源和宏观调控力量，因而在信息传播方式上，天然地占据统治地位，控制着关键传播渠道，缘于权力象征的政府也总保持绝对的强势状态。另一方面，由于政府应急信息传播是与公共权力相伴相生、相辅相成的，因而不可避免地会对应急信息的传播内容和区域进行控制，把持着传播空间。事实上，作为统治阶级意志与权威的集中体现，政府不仅具有公共管理职能，而且拥有信息传播职能。政府作为社会最大的信息源，其制造或获取的应急信息，传播、不传播或部分传播的决定权无不掌握在自己手中，并由此形成政府传播的排他性或独占性，体现出明显的强势特征。

3.2 政府应急信息传播的权威性

在应急管理中，政府应急信息传播的权威性，不仅表现为其应急信息来源的权力性与证实性，而且还表现为其应急信息传播过程的准确性与及时性。第一，政府应急信息一经发布，就会形成应急信息传播的主渠道或成为主渠道应急信息的唯一来源，从而成为实际的传播者，并发挥着权力导向作用。政府是法律授权的唯一信息发布者，其地位是任何其他媒体或公众组织所无法取代的。第二，政府应急信息传播是以法定程序为要件的，其规范的审核流程，使其传播的应急信息具有内容的准确性，这也正是权威应急信息的生命所在。第三，应急信息发布的时效性是应急信息价值和应急信息权威的重要构件，也是以正确应急信息引导公众的重要方面。政府网站与其他媒体相比，基于其本身的信息源与传播源地位，其作出的应急决策、出台的各项应急措施、与民密切相关的应急安排以及未来的恢复重建规划等事项，无疑都具有“第一时间”的传播优势和其他主体无可比拟的权威力量。

3.3 政府应急信息传播的控制性

政府应急信息无论是媒体的解读还是公众的选择，无不受政府议程设置影响，彰显出政府树立主流意识形态、引导社会舆论和塑造政府形象的价值取向。除了法律、法规的控制之外，政府还拥有行政控制、组织程序控制、信息分级控制以及人员表达控制等多种控制权能，并以此巧妙地将政府议程渗透进媒体议程中。对公众而言，虽然政府对信息传播的直接控制已转变为间接引导，但作为信息源和传播源的政府，不论是传播内容的取舍，还是传播渠道的开闭，政府都保持着控制权：借助媒体对应急信息进行筛选和过滤，对传播内容进行选择和鉴别，并通过有效调控应急信息资源的时间分配和空间布局来保证传播的质量与秩序，即政府应急信息传播是一种行政过程或其延续、外化，具有行政管理的内在属性。

4 政府应急信息发布的传播控制方法

应急信息发布的传播控制主要是指政府为抢占话语先机、掌握传播节奏、满足公众期待、引导社会舆论等目的而采取的一系列应急信息公开措施，以避免谣言肆虐或媒体片面放大和炒作，使公众能够理解并支持政府的各项应急处置工作，积极参与并致力于社会正常秩序的恢复，从而形成有利于社会发展稳定、人民生活和谐的舆论氛围。

4.1 紧扣事件动态，抢占话语先机

紧扣事件动态，不仅要在第一时间及时通报突发事件，而且需要连续不断地有效更新。首先，突发事件的信息价值更会随着时间的流逝而迅速递减。如果政府机关不能及时、快速、高效地发布应急信息，不但会使采集到的应急信息逐渐失去其应有的效用，而且必然会丧失作为权威信息源的话语先机，从而使政府的公信力大打折扣。在媒介高度发达的社会，公众对突发事件信息的诉求是强烈的，其满足方式也是多样的。一旦政府信息发布缺失，媒体的实时报道就会迅速补位，媒体稍有差失，小道消息就会迅速流行，必然对社会舆论产生误导，使应急管理陷入被动境地。因此，政府必须尽量在第一时间将真实信息传达给受众。其次，时效性的要求还必须结合突发事件的动态性发展，要将每一不确定性的消除或新的不确定性的产生及时以滚动发布的形式传播给受众，这样不仅可有效压缩不实信息的传播空间，尽量为媒体报道提供可靠数据，而且可通过源源不断的最新信息发布，来确保应急信息传播的话语权，占据媒体传播的先机，从而形成正确的舆论导向，达到良好的传播效果。

4.2 把握事发状态，掌握传播节奏

把握事发状态在于真实准确发布突发事件信息，不仅在于突发事件本身的真实性，而且在于应急信息内容的准确性，它是及时跟进发布应急信息的前提和基础。真实性和准确性是应急信息发布的生命力所在，也是掌握应急信息传播节奏的根本保障。一方面，政府组织不能因害怕突发事件的真实信息会诱发社会公众的过度恐慌而对应急信息发布进行人为干扰和扭曲；另一方面，应通过把握媒体议程设置与节奏控制，将真实准确的应急信息以公众需要的形式予以恰当传播，从而形成有利于化解突发事件、稳定社会秩序的舆论氛围。

4.3 坦诚公开表态，满足公众期待

坦诚公开表态的要点在于承责与问责，不仅要公开政府在应急管理中应承担的相应职责，而且要表明对事件责任者的严肃问责。在应急信息的发布中，首先，政府要旗帜鲜明地表达应对突发事件的决心与信心，不仅要以人为本，突出救援处置的方方面面，重视对各类群体的心理干预与救治、公布灾后恢复与重建规划，表达与民同舟共济、勇担重责的国家政府形象，并为社会总动员奠定基础；而且要充分满足公众诉求，明确将应对工作的全过程适时公开，以增加公众对政府的信赖，激发公众战胜灾难的勇气以及参与应急管理与监督的热情，从而促进政府应急管理工作的法制化与透明化。其次，要真诚表达，坦诚相待，不回避矛盾，不掩饰问题，明确强化责任追究制度，使应急信息发布工作取得公众满意的良好成效。

4.4 抚平公众心态，引导社会舆论

抚平公众心态的要点在于结果公开，不仅向社会公布事件造成的损害结果、事件本身的处置结果，而且公开对事件主体的问责结果、社会参与和评价结果等，以充分满足公众知情权，合理引导社会舆论。作为引导舆论的关键事实，公开应急的结果信息也是控制应急信息传播效果与传播节奏的内容支撑：结果信息发布可以使社会舆论压力得以释放，媒体议程或阶段性议程归于结束，从而使应急信息的传播方式与传播节奏得以调整，积极引导媒体的议程设置，坦诚应对公众的合理诉求，进而使公众舆论关注点和关注度发生迁移，令公众心态逐步恢复平稳。

4.5 恢复发布常态，稳定社会秩序

在突发事件背景下，坚持常态情形下的信息有序发布，要本着应急信息统一、准确、及时发布的基本思想，在常态下保证有关应急信息的重点公开。在突发事件的应急处置工作结束后，应当在公开相关经验与教训的同时，就社会生活的正常秩序情况向媒体通报，并通过广泛传播，让社会知晓，以充分满足公众知情权。对于政府工作来说，信息准确且逻辑清楚的常态信息发布，是对非常态下应急信息传播的延续和归位，以使不同利益群体的期望与诉求在既定法律框架下得以有序体现；不仅能使社会公众从非常态下的无序舆论环境中转向常态下的有序舆论氛围，而且能通过传播节奏的掌控和权威信息的引导，使民心更加安定，舆论回归理性，并朝着有利于推进经济发展和社会进步的方向延伸。

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