浅谈我国基础设施项目后评价现状及存在的问题

姜娜 （天津市海河建设发展投资有限公司 天津 300041)

城市基础设施项目后评价，将原有的投资建设程序向后延伸了一步，城市基础设施投资建设是否达到投资决策时所确定的目标，其意义主要体现在：有利于提高城市基础设施投资决策和管理的科学化水平；有利于提高城市基础设施的投资效果；有利于帮助建立基础设施监督和控制机构；有利于为国家、省市基础设施投资计划的制定及经济参数的确定和完善提供依据；有利于为国家有关管理部门提供基础设施后评价中反馈的信息，可有针对性的运用法律、经济的手段，建立必要法规，强化投资的宏观管理；是科学发展观在基础设施建设领域的具体落实和体现。综上所述，开展城市基础设施后评价，具有重大的理论价值和现实意义。

1 国外后评价研究现状

后评价始于20世纪30年代的美国，到六七十年代广泛地被许多国家和世界银行等国际金融组织和多边机构所应用，并成为西方发达国家政府管理以及金融组织和多边机构进行项目管理的必不可少的一个组成部分。后评价提供的信息作为进行经济效益和社会效益决策的依据，为制定经济、社会政策服务，已成为政府计划决策和宏观管理的一个重要工具。

项目后评价的最终目的在于提高项目的经济效益，作为一种技术经济分析方法是以经济理论为依据的，其理论基础是西方的宏观和微观经济理论，尤其是成本效益理论、费用效益理论、福利经济学和发展经济学。同时，作为项目管理的一个重要环节，是以现代管理理论为基础的，并且随着评价内容的扩展，社会学、心理学、政治学、数学、统计学和其他自然科学也为项目后评价的研究提供了思路和有效的工具。

目前国外项目后评价的理论研究可以分为3个阶段：第1阶段，1830—1930年是项目后评价的萌芽阶段；第2阶段，1930—1968年是传统的社会费用-效益分析方法阶段；第3阶段，“新理论与方法”的产生与应用阶段。

2 我国后评价研究现状

我国项目后评价工作起步于20世纪80年代，经过20年来的发展，大体可划为3个阶段：

80年代初到1988年是后评价工作准备和起步阶段。主要是通过出国考察来研究国外（主要是世界银行）的有关资料、经验，同时国家计委所属标准定额研究所委托中国人民大学进行了后评价理论研究，并组织了对几个国家重点项目的后评价。

80年代后期为后评价试点及实施阶段。以国家计委1988年《关于委托进行利用国外贷款项目后评价的通知》为标志，开始与国外合作，进行课题研究。

90年代以来后评价进入发展阶段。国家各部委、各行业部门、各高等院校及研究所，相继共完成后评价项目200多个。1991年7月，国家计委出台了后评价准则。目前我国最高的后评价机构是国家开发银行后评价局和中国国际工程咨询公司后评价局。到目前为止，已有200多个重点工程做了后评价工作，其评价项目大体分为三部分：一是利用外资项目的后评价；二是国家重点建设项目的后评价；三是其他一些部门和国家金融机构，也计划和组织实施了一些国内项目的后评价。

3 目前我国基础设施项目后评价现状及存在的问题

随着我国逐步建立社会主义市场经济体制，投资体制的不断深化改革，投资主体切实关心投资效益已是必然要求。政府职能部门越来越意识到决策质量有待提高，而后评价正是改进投资效益、提高决策水平的重要工具与方法，这也是推动后评价工作开展的内在动力。为了实现国家制定的宏伟战略目标，我国的城市基础设施建设还要进行大量投资。近年来，随着各地政府越来越重视基础设施类项目在城市发展中发挥的重要作用，对基础设施项目在建设运营后的后评价工作也提出了更高的要求。基础设施很大一部分是政府投资的非经营性基础设施，其没有财务收入，不产生直接的经济效益，因此无法用传统的项目财务指标如NPV或投资回报率等指标来评价效益。而其建设目的一方面是为整个城市提供社会化的服务，最大程度的满足社会文化、生活需要，满足社会成员的公共需要，另一方面是为了适应和推动地区的发展，促进整个社会协调和可持续发展。这些就决定了基础设施建设项目的公益性很强，与一般投资项目相比，其最突出的特点就是服务的公共性与效益的间接性。另外，作为涉及公共利益的基础性政府投资公共项目，涉及对地方自然、生态、历史、文化、社会风俗等具有“公共产权”性质资源的重新调整和分配，因此基础设施将对当地甚至更广泛区域的社会、环境和经济产生广泛的、重大的以及持久的影响。而这其中有些影响有可能不会在项目评价时就显现出来，而是需要很长的一段时间才能完全地表现出来，具有长期性；与此同时，项目所产生的许多影响难以定量估算，很多影响具有隐蔽性，也不会直接体现出来。

另外，城市基础设施是一个庞大的复杂系统，各分系统及子系统的现状指标在性质与单位上存在差异，不能直接叠加，但对城市基础设施进行综合评价又必须使各系统具有可比性，如何选择一种综合可比的量度方法作为评价的工具，便成为评价中的关键问题。城市的性质、规模、经济发展水平和建设条件等多种因素影响城市基础设施层次结构的梯度差，对不同类型城市基础设施进行评价时必须充分考虑到城市本身的经济、社会、自然资源等诸因素，使之在评价中占有合理的权重。城市是一个综合性的大系统，而作为城市载体的基础设施则是这个大系统的子系统，它是动态的、复杂的、随机的系统，又包括能源、水、交通、邮电通信、生态环保等多个子系统，它们是相互联系彼此制约的有机整体。城市基础设施的运行是在一定的时空条件下，各个子系统彼此发生有规律的相互作用并协同动作，使整个系统表现为城市基础的效应。如果该系统中某子系统，彼此不协调，不完善，整个系统就不能正常运行，出现局部或整体的瘫痪。因此，对城市基础设施项目的评价，既要反映各个子系统的基础设施特征，又要全面反映基础设施的整体效果；不仅要有分项指标，又要有综合指标。应用科学的评价方法，对城市基础设施的分项指标进行评判，进而对设施水平进行宏观地、综合分析评价，才能对城市基础设施的功能、效率、水平做出科学评价、准确地估计。

由于基础设施的上述特征，在城市基础设施项目后评价体系建立的过程中，不应该只关注项目建设的过程或是对项目产生的影响，而应该充分考虑到基础设施作为城市主要的社会、环境、经济发展的综合载体这一本质特征来进行系统、全面的评价，而这恰恰是基础设施项目后评价的关键所在。评价体系的设计应全面地评价基础设施的建设在城市科学发展、可持续发展能力提高中的影响和贡献，即各行业基础设施构成系统。评价体系要反映基础设施在促进城市综合竞争能力的贡献中系统要素多、系统内部各种关系错综复杂、多目标和多层次等特点，系统评价基础设施建设在实现城市科学发展、可持续发展过程中各个子系统或因素之间的相互关系和交叉影响。而目前，基础设施后评价的重心主要关注的是建设过程中的管理绩效，而忽略了基础设施公共性、系统性和综合性的基本特征，对基础设施所产生的综合性影响仅仅是进行简单性的定性分析。很多后评价报告所提供的成果也仅仅局限在对管理过程的反馈层面，而对进行区域综合开发的高层决策者来说，这些后评价结果在为其决策提供反馈方面，效果不是很明显。而且，目前也尚未建立起标准化的基础设施后评价指标体系，难以知道基础设施的后评价工作。同时，缺乏有效的信息反馈机制和相应的规章制度来保证项目后评价工作的开展，项目后评价功能未能得到充分发挥，项目后评价的工作成果也未得到决策部门的重视。

4 结论

基础设施建设是城市经济与社会发展的重要载体，是决定城市社会进步与经济发展程度的重要基础条件之一。通过分析目前我国基础设施项目后评价现状及存在的问题，确定了对基础设施后评价技术标准体系研究的重要性和必要性，期望通过广泛的基础设施后评价体系的应用实现对基础设施的科学决策与合理建设提供评价标准，并不断积累提高工程项目经济效益的经验，为我国城市化进程中大量的基础设施建设提供一条不断优化与提升的途径。■