新农村建设中村庄整治存在的问题及对策

江 键

（福建师范大学地理科学学院，福建 福州 350007）

1 新农村建设中加强村庄整治的重要性

建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的一项重大历史任务，是党中央立足当前、着眼长远所提出的一项重大战略决策，它将成为今后十几年我国农村改革发展的一项基本指导方针，必将对缩小城乡差别，促进农村全面发展产生重大而深远的影响。

“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”是新农村建设的目标、具体内容和途径，它是一个涵盖农村改革发展各个方面的有机整体。建设社会主义新农村，要做的工作很多，任务非常艰巨。从当前部分地区的新农村建设实践来看，最直观的手段是村庄整治。通过村庄整治，使村容村貌和农民的生产生活条件在较短的时间内得到一定程度的改善，以实实在在的成效进一步激发广大农民群众和社会各界建设社会主义新农村的积极性，从而促进新农村建设各方面工作良性互动，为新农村建设提供一个有效抓手［1］。

1．1 村庄整治是新农村建设各方面工作的基础

新农村建设 “二十字”方针是一个目标、内容和工作途径的统一体，其五个方面的内容是相互联系、互为因果的［2］。从 “生产发展”来讲，通过村庄整治营造良好的农村生产生活环境，特别是通过基础设施和服务设施的改善，可以激发农民群众本身的创业热情，也将优化投资环境，吸引更多的外部资本关注农村；从 “生活富裕”来讲，环境也是衡量生活质量高低的标准之一，通过村庄整治营造优美宜居的美好家园，将直接提高农民群众的生活质量和幸福感，增加农村的吸引力；从 “乡风文明”来讲，“环境更够塑造人”，整洁的村容村貌是乡风文明的载体，通过村庄整治，在改善环境的同时也能提高村民的文明程度；从 “管理民主”来讲，民主是一种实践，管理民主的普及过程也是村民管理村级事务的实践过程，村庄整治涉及面广，通过引导广大群众积极参与整治全过程，它将是一种有效的民主管理实践载体。

1．2 村庄整治是新农村建设的一个重要切入点

新农村建设涉及农村经济社会的方方面面，事务纷繁复杂，需要投入大量的物力和财力，而当前各级政府的可投入财力相当有限。因此，找准一个有效的切入点就显得尤为重要。村庄整治是改变农村落后面貌的一种最为直观的手段。通过较少投入的 “三清三改”（清淤泥、清路障、清猪牛栏和改水、改路、改厕厨）［3］，能有效地改善农村人居环境和农民生产生活条件，从而进一步激发广大农村群众参与建设新农村的积极性，同时，村庄整治带来的村庄变化也能吸引社会各界对新农村建设的关注和支持，进而引导全社会支持建设社会主义新农村。

1．3 村庄整治是统筹城乡发展、加快改变城乡二元结构的客观要求

统筹城乡发展，加快推进城乡一体化建设，建立以工促农、以城带乡的长效机制，是从根本上解决“三农”问题的一项战略举措。改革开放三十余年的发展，大多数富裕起来的农民都盖起了漂亮的楼房，居住条件大为改善，相比城市高昂的房价，农村住宅的吸引力是很明显的。但是，城乡差别依然很大，这种差别主要体现在公共基础设施和配套服务设施上，由于缺乏财政支持，很多村庄都存在行路难、饮水难、通讯难、上学难、看病难等现象。通过村庄整治，就是要逐步增加各级财政对于村庄建设特别是公共基础和配套服务设施建设投入，建立各相关单位乃至全社会对新农村建设的长效帮扶机制，引入市场机制投入农村公共产品供给，从而改善农村基础设施和公共服务设施状况，在居住条件上缩小城乡差距，增加农村吸引力。

2 村庄整治实践过程中常见问题分析

2．1 规划缺失或者没有得到很好地执行

目前，我国东部地区农村和中西部地区较大规模村的村庄基本上都有村庄建设规划，但是在很多村庄，规划依然缺失，农民建房随意性很强，基本上呈散点布局、天女散花的姿态。有些地区即便已有规划，但是由于长期以来各级部门和广大村民规划意识单薄，农民没有按规划建房，主管部门没有严格进行规划管理，造成了我国农村普遍的村庄布局散、规模小、管理乱的问题。“只见新房、不见新村”、“只见新村、不见新貌”、“建新不拆旧”、“独宅独院”、“空心村”等现象比比皆是。这种现象给村庄整治过程中进行基础设施建设造成了很大的困难。

2．2 资金投入不足，多元投资机制尚未建立

资金投入是新农村建设的一个瓶颈。没有一定量的资金投入，群众的积极性就不能调动起来，新农村建设就是一句空话。我国大部分村庄集体经济收入薄弱，农村的修路架桥、通水和环境建设需要大量的资金投入，而各级财政和涉农部门对于新农村建设的资金投入极为有限，相对分散。由于启动资金很少，甚至有些地方规定新农村建设专项资金要等到村庄整治中的墙壁粉刷、沟渠清理等项目经过检查验收后才能支付，这就造成了农民积极性不高，有些地方新农村建设项目甚至根本无法启动。因此，在村庄整治过程中，能否争取和整合水利、农业、交通、文化广电等部门专项建设资金，充分利用上级财政新农村建设专项资金，同时广泛开拓融资渠道，直接关系到新农村建设的成败。

2．3 部分农民群众参与村庄整治的积极性不高

在村庄整治过程中，除了改水、改路等公共基础设施建设外，村民也要对自家房屋进行墙壁粉刷、沟渠院落清理、废旧猪牛栏拆除等建设。由于新农村建设中用于村庄整治的启动资金普遍不高，而又都采取事后补助的办法进行，在以村庄整治为主要内容的新农村建设实践过程中，部分地区农民自发建设的积极性不高。究其原因，一方面是由于农村长期以来传统的生活生产习惯：生产生活垃圾随意堆放，不注重房屋外墙装修，崇尚 “一户一宅”的居住方式等；另一方面则是政府的宣传引导力度还不够。人们都是崇尚美好事物的，只要对群众做足工作，进行足够到位的宣传引导，大力倡导文明卫生的生活方式，群众还是会乐于接受的。

2．4 部分地区村庄整治大拆大建，造成了不好的影响

新农村建设运动开展以来，特别是2008年国土资源部 《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》出台以来，为了换取城镇建设用地指标，我国很多地方开展了村庄整治工作。这项工作从表面上看，既通过指标置换解决了城镇发展用地，又通过迁村并点和综合整治，建设了新农村，可谓 “一举两得”。但是在实际操作过程中，个别地区也暴露出一定的盲目性，例如个别地方政府单纯追求用地指标而不顾村民长远生计，大拆大建。农民迁入新村后，住上了小区式的楼房，但是农民的生计来源还是务农，集中居住后，务农的交通成本显著上升，菜园等 “庭院经济”也不复存在，这就直接降低了农民的收入水平。而且，整齐划一的农民新居也破坏了农村原有的景观生态，造成 “城不城，乡不乡”的状态。

2．5 村庄保洁等村庄整治后续工作有待进一步完善

一些村完成整治任务后，由于没有做好村庄保洁等后续工作，没有建立起村容村貌保持优化的长效管理机制，致使村庄整治的成果得不到巩固，“脏、乱、差”现象有所反弹。由于村级公共卫生持续投入不足和环卫设施建设不快、村级清运保洁队伍建设和环卫设施管理跟不上、环卫管理职责不清和村民环保意识不强等问题，持之以恒地巩固环境卫生的整治成果还需付出艰巨的努力。

3 促进村庄整治的对策措施

3．1 村庄规划先行，严格进行规划管理

村庄规划是指导、调控村庄建设、整治和管理的重要手段，决定当前，影响长远。各地都要认真编制村庄规划，在规划编制过程中，要因地制宜，充分结合当地的产业、环境特点，注重延续地方特色，并且要充分征求群众意见，在充分调查的基础上，规划要体现对住宅、供水、供电、道路、绿化、环卫、公共基础设施和配套服务设施的全面安排，可向农民提供 “经济安全适用、节地节能节材、特色风格鲜明”［4］的住宅设计图样。同时，村庄规划的编制要注重与城镇体系规划、土地利用总体规划、重要基础设施建设规划的配套与衔接。总之，村庄规划决不能 “千篇一律”，否则规划将丧失现实指导性。规划实施后，要落实好规划管理机构，严格规划管理。各级政府要强化规划管理意识，同时加强规划引导，国土、建设、环卫、交通等部门要严格把关审批环节，确保村庄建设和整治工作按规划实施。

3．2 注重因地制宜，突出村庄特色

我国现有村庄320多万个，各个村庄的自然条件、经济发展水平和生活习俗等情况千差万别，东、中、西部地区有差别，同一地区也有较大差别，而各个村庄本身又有独特的景观特色。在居住条件方面，环境秀美，人与自然亲和力强、和谐的邻里关系是村庄优于城市的重要方面，这些特点对于城镇居民具有很强的吸引力。著名旅游规划策划机构北京绿维规划设计院有关专家认为：城乡有别，因地制宜者生存。因此，在村庄整治过程中，不宜以城镇小区建设为模板，拆倒重来，而应结合当地实际，因地制宜，不断创新和完善。浙江湖州等地提出的 “不拆除一座房、不拓宽一条路、不填一条河、不砍一棵树”的原则很有借鉴意义。充分利用现有条件，既可以节省整治成本，又能很好地突出各地既有特色。有条件的地区还可以加大资金投入进行基础设施建设和环境改造，兴办 “农家乐”等农村休闲旅游项目，这样既可以增加农民收入，又能打造整洁的村容、更加文明的乡风、更加民主的管理，从而支撑新农村建设。

3．3 拓宽资金来源渠道，建立多元化投资机制

资金筹措是村庄整治成败的关键。城市支持农村、工业反哺农业是一个规律性的大趋势，要通过各种制度建设，引导城市、工业各方面的资金支援农村建设。可以通过行政手段引导，建立新农村建设对口帮扶机制，鼓励更多的单位、企业对口包村。在政策方面，各级政府要逐年增加专项财政投入，同时综合运用国债、税收、财政贴息、以奖代补等政策手段，鼓励和引导各类工商企业、农民自身积极投入村庄整治和新农村建设，以发挥财政资金 “四两拨千斤”的作用。具体来说，一是大力发展农村金融，加大各级金融机构对农村以基础设施建设为主要内容的村庄整治的支持力度。通过政府财政贴息和政策担保，鼓励更多的农村信用社、商业银行参与村庄整治、产业发展和农民创业。二是通过土地流转和土地项目开发等手段，吸引更多的民间资本参与新农村建设。按照 “巩固使用权、明确发包权、稳定承包权和放活使用权”的农村土地制度，将部分农民手中多余的宅基地、闲置土地以市场手段配置给最需要的农民或开发商，使得村庄建设更加符合规划，实现土地高效利用。三是以特许经营为主要方式进行市场化融资。根据项目分区理论，凡是可以收费的基础设施建设项目，诸如农村的供水、供气、污水处理、垃圾处理等，都可以通过特许经营的方式吸引民营资本参与，政府依法进行监管。

3．4 提高广大农民和村干部参与村庄整治的积极性

长期以来，为了生产生活的便利，广大村民形成了垃圾乱扔、杂物乱堆乱放、不爱护公共卫生等生活陋习。提高农民参与村庄整治的积极性首先要激发村民对于高品质生活质量的追求，通过宣传教育和示范引导，在广大村民中逐渐形成一种保护环境、爱护卫生的良好生活习惯，良好习惯的养成将成为村庄整治的不竭动力。村干部是农村建设发展的带头人，是做好村庄整治工作的关键。新农村建设是我国当前乃至今后相当长一段时间的重大战略行动，成败与否，将直接关系到我国的现代化进程，意义重大、影响深远，因此，这对于基层干部也是一次重大机遇。通过逐步提高村干部工资待遇、建立村干部新农村建设绩效考评机制、引导更多有志于服务基层的高等院校毕业生加入村干部队伍、拓展基层干部的上升空间等手段，调动广大村干部参与村庄整治和新农村建设的积极性，为村庄整治工作提供强劲动力。

3．5 以 “三清三改”等简便易行项目作为新农村建设的切入点

新农村建设是一项浩大的工程，涉及面广、纷繁复杂。在各方面资金非常有限的情况下，能否选择群众急需且见效快的项目就显得尤为重要，它将直接影响新农村建设后续工作的进行和农民的积极性。江西鹰潭、赣州等地普遍将农民迫切需要解决而又能较快做到的 “三清三改”工作作为切入点，特别是将 “三清一筹 （一筹即农民自身筹资）”作为申报新农村建设示范点的先决条件，花钱不多，村庄环境却得到了很大的改善，农民自愿、自觉、自主搞建设的积极性也调动起来了。这对于广大中西部地区农村都具有很好的借鉴意义。

3．6 建立健全民主、长效的村庄整治工作和管理机制

管理民主是新农村建设的目标之一，也是村庄整治的应有之义。让村民自己决定、管理、实施自己的事情就是民主充分的表达。参照江西等地的经验，可以建立新农村建设理事会，具体负责村庄整治等新农村建设事务的运作。理事会由村民自主推选有威望、有能力、公道正派的农村老党员、老干部、老工人、老教师和青年积极分子组成。理事会负责村庄整治中的材料选购、工程招标和监理等全程事务，并通过理事会制定村规民约，由理事会出面与广大群众协商化解矛盾，让群众做群众的工作，真正实现村庄整治过程农民群众的自主管理、自主实施、自我服务。

村庄整治完成后，村庄环境卫生的管理和维护将是一项长期性的工作，应当建立长效的制度机制来巩固整治成果。在垃圾处理方面，可将农村垃圾分为有机垃圾、建筑垃圾和非有机垃圾进行不同处理。建立户设垃圾桶或大型垃圾箱，村设垃圾中转处、乡设垃圾中转站和垃圾焚烧炉、县设垃圾回收公司的垃圾处理体系。在村容维护方面，可通过制定村规民约，对村庄绿化、村庄保洁等事项作出具体规定；实行村民户门前 “三包”、分段到户、定期大清扫、村组干部包片包户等制度；聘请专门的保洁人员或者轮流安排村民进行村庄保洁、定期进行卫生评比等，以此实现长效的 “村容整洁”目标。

［1］朱关泉 ．扎实开展村庄整治 实现村容整洁目标 深入推进社会主义新农村建设 ［J］．中共杭州市委党校学报，2006（4）：17－21．

［2］仇保兴 ．避免四种误区——做到五个先行——建立五种机制村庄整治是新农村建设长期的任务 ［J］．城乡建设，2005（12）：18－19．

［3］江西省赣州市人民政府 ．建设新农村以村庄整治为突破口［J］．建设科技，2006 （1）：15－16．

［4］黄忠 ．新农村建设中村庄整治对策研究 ［J］．黄冈职业技术学院学报，2006 （4）：71－73．