社会管理创新应着力做好四个“主攻”

华金辉

社会管理创新应着力做好四个“主攻”

华金辉

在社会转型的关键时期，创新社会管理已受到广泛关注和重视，各地开展了多层面、多环节、多方式的改革探索，且取得了不少成效，但对比国家“十二五”规划纲要对加强和创新社会管理的总体要求，目前的改革探索在一些关键和重点问题上仍处于表层，深层次问题仍有待破解。要取得实质性破解，社会管理创新应着力做好四个主攻。

一、社会管理创新应摒弃不均等的评判标尺，主攻公平正义

社会公平正义是人类追求理想社会的本质要求和普遍价值，缺乏公平正义，人类社会的运行则会缺乏应有的理性。温家宝总理指出，“公平正义比太阳还要有光辉”，“推动社会公平正义是政府的良心”。创新社会管理必须在公平正义的导向下，将公平正义落实到社会管理的各项制度、政策和管理活动之中，唯有如此，才能保证整个社会健康有序发展。正如联合国秘书长潘基文在2011年2月20日世界社会公正日致辞所说：“社会公正不仅仅是一项道德责任，它是国家稳定和全球繁荣的基础。谋求社会公正对于最大限度发挥公平增长的潜力和尽可能降低社会动乱的风险至关重要。”社会公正是促进政治稳定和社会发展的根本。著名学者孙立平讲过，“当一个社会公平正义不能得到有效维护的时候，就导致双面的结果：一方面是社会矛盾的增加，一方面是犬儒主义的盛行和是非与道德感的泯灭”。

目前的社会管理创新在推进社会公平正义上虽有所进展，如适度扩大社会保障覆盖面等，但总体上看，公平正义尚未在创新中真正得到全面而深入的落实。一是在处理公正与效率之间，仍过度注重效率，甚至存在以追求效率遮掩公正问题。二是一些社会政策不能体现公平正义的价值。如许多政策在配置社会权利和资源方面，往往以不同群体的“身份”为标准，“体制内外”存在悬殊，即使同为“体制内”或“体制外”的也少不了“三六九等”。三是在实质公正与程序公正之间，也存在不合理的偏向。如《工会法》规定：“工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。”其内容体现了实质性的公正，但缺乏工会如何“代表”和“反映”的程序，导致现实中工会无法执行此项规定。四是在经济属性和社会属性之间，一些法规制度对社会属性未予足够重视。如对企业工人工资等标准的规定上，侧重强调其经济属性，而未关注到其所具的历史文化、社会道德、伦理公正等社会属性，伤害了劳动者的权益，也影响了企业经营。五是一些制度和管理注重技术因素，忽略人的权益；注重管理的便利，忽视人的正常需求等。这些问题必须在社会管理创新中予以系统变革，才能真正建立起一个充满活力、健康有序的现代社会。否则，创新所追求的目标就如同天空中的星星，遥不可及。

公平正义是社会管理创新的核心，应在全面清理现实中存在的缺失基础上，彻底改进。一是适应社会转型的新要求，在关注效率的同时，更加注重公平正义，力求使公平正义与效率实现动态的合理平衡，并以此为准绳，健全完善各项社会管理法规、政策和制度。二是在制定相关社会管理规则时，全面权衡、分析把握每项事物所具的属性，科学合理地确定规则，既准确地反映所定事项的经济属性、技术要求等，又合理地体现其社会属性和人的权益，使所定规则能得到社会上最大的认同和有效执行。三是对制度和管理的规定，应在保证实质公正的同时，建立公正的程序以实施之。

二、社会管理创新应跳出“管理”社会，主攻“培育”社会

党的十六大以来，社会管理已明确为政府的重要职能，各级党委和政府也越来越重视，年度重要工作议题中均少不了此主题，投入也逐年增大。然而，实际工作中，不少地方开展的社会管理仍重点针对影响社会稳定的问题，将社会管理简单地等同于管理社会，把社会作为管理对象；政府是实施管理的主体，将压制和减少社会矛盾与冲突、维护社会稳定作为管理的目标。创新社会管理也因此而演变为调整管理社会的方式方法，改变管理社会的手段等。创新的结果是暂时平抑了矛盾，求得了表面的稳定，却未从根本上解决实质性问题，甚至与促进社会健康有序、充满活力的目标相悖离。

社会管理之所以被扭曲为管理社会，究其因，一是未全面理解“社会”的涵义，把社会仅仅看作为一个“领域”，忽视了社会是一种独立的主体的重要内涵。现代社会是由各类组织构成的“组织社会”，总体上由政府、企业和社会组织三大组织共同支撑，其中社会组织（含社区组织）作为社会主体的地位日益凸现，社会管理不能让社会组织主体袖手旁观，由政府唱独角戏。二是未正确处理好政府与社会的关系，坚持政府本位，忘却了社会本位。社会组织化是社会整合的重要机制之一，社会组织是社会管理的重要基础，社会组织作为自治性组织，能为人们提供有序参与的平台和机会，并通过这种参与将社会和公众的利益更大程度地融入到社会治理之中，它们通过释放自治功能，在自我管理、自我调节中给社会以自治秩序，从而更多地消除社会中不确定的因素，推进社会秩序更好地生成。在良好和健康的社会里，社会组织在其有效作用的界域内，其运行是自主的，不需政府的介入，政府的作用则是除了为社会组织的发展创造良好的环境外，可直接提供社会组织不能或不愿提供的服务。三是未正确认识社会发展中的正常社会问题。社会发展是在特定的经济发展环境、社会结构和制度规则等条件下推进的，在发展过程中，这些因素相互间以及它们同人们的各类诉求和期望之间不可避免地会产生摩擦和冲突，从而引致某种社会问题，这些问题是极其正常的，应按正常的逻辑进行处理。可现实中总是把正常问题都归为非正常社会问题，把它视作社会危机来应付与管控，扭曲了社会管理。

改变“管理”社会之现状，重点应转为“培育”社会。一是政府应转变职能，将社会管理职能重点转向“培育”社会，不再停留在实施强有力的管控维稳上。要还权社会，政府要从社会自治空间里退出，不再包揽社会自我管理事务。二是大力培育社会主体，让社会组织、社区组织能独立依法开展各项活动。要大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，具体应在管理体制上，进一步改革登记管理模式，加大直接登记注册的力度，简化服务程序，为社会组织的发展提供宽松环境；应创新扶持政策，大胆向社会组织开放更多的公共资源和领域，为其发展提供更为广阔的空间，如建立政府向社会组织购买公共服务的制度，并相应建立一系列财政资金扶持社会组织的新制度，改变目前财政侧重“行政预算”或“部门预算”之特点,将财政预算拓展至社会组织的公共服务上，真正实现公共预算；积极培育公益性、服务性、互动性的社区社会组织，不断拓展社区服务领域，积极帮助社区组织解决运作和能力等方面的困难，如设立项目基金，补贴活动经费等给予支持；在管理方法上，应改变重行政干预的传统习惯，加强法制手段和政策引导，不断强化服务。三是明确将处理好政府与社会的关系作为社会管理的重点问题。政府与社会的关系，既要在目前政府与社会一体中合理“分化”，同时也在分化之后，运用有效的机制进行某种“整合”，否则，社会运行就会产生不正常现象。尤其是对社会组织，既要积极培育，又要合理规范，还要有效监督，三方面的关系缺一不可，但在发展过程中，要处理好三方面的关系，不能因规范、监督而影响培育。总体上，政府应将社会组织视为合作伙伴，以扶持、服务为主，规范需以有效促进社会组织自主运行，监督需以不影响其独立为界，因此，才能促进政府与社会之间的互动与互补，形成良好的合作关系。

三、社会管理创新应摆脱“体制扩张”，主攻“体系建构”

面临着复杂的社会，政府在加强社会管理的大势下，既因社会组织力量薄弱而缺乏合作者，又因习惯传统的管理方法和手段，难寻更好的出路，“无奈”而义不容辞地直接扛起管理重担，社会管理的方方面面由此都纳入到政府的职责之内。职责所在，政府理所当然地要按“体制内”的管理逻辑去运作，既要加强管理社会的事权，又要加强管理机构，还要加大管理人力、财力等资源的投入，将政府的触角延伸到“边”、“底”，扩张膨胀之势大增。同时，由于社会组织自我保护能力不足，市场中逐利扩张的行为也会阻压社会组织的发展。卡尔·波兰尼指出，经济行为嵌入于社会之中，市场扩张程度并不取决于经济的自身发展逻辑，而是取决于社会发展所能提供的非经济社会保护性措施和相应的限制条件。社会组织和社会保护机制的缺位，市场的贪婪，导致社会失序。此情此形，又为政府扩张体制提供了合理的依据。可以说，社会力量越不足，越助推了政府的扩张，政府越扩张，越易从社会、市场中获取资源，壮大自己去全面实施管理，从而使社会愈发难以成长，形成一种恶性循环。

社会健康发展不需要政府体制扩张，需要的却是政府权威机制、市场竞争机制和社会自治机制共同有效发挥作用。为此，需从有利于社会“三大机制”功能的发挥出发，构建好健全的治理体系。在这个体系之中，既要科学合理地发挥各自的优势，更要充分发挥“体系”的整体功能，彼此合力共促社会健康成长发展。具体的体系构建需立足于社会发展现状和未来发展趋势展开，目前应重点围绕中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的目标来推进，包括从制度、机制、政策等层面上，科学合理地构建政府管理服务体系、社会组织服务体系、市场便民服务体系等，并使各个体系形成一种有机的复合体，保障社会维持在富有活力的秩序内健康持续发展。

同时，不同层级、体系构建的侧重点不同，上层主要是制度、政策的创新，中层主要是规划、统筹资源，基层重在机制和具体的服务。从城市情况看，构建好基层治理体系是体系构建的突破口，这方面可积极借鉴新加坡、香港的经验，一是从制度上明确社区自治组织、社区社会组织服务居民的范围、渠道。二是有效发挥社工、义工、志愿者在社区开展社会活动的积极作用。三是统筹安排政府驻基层各类管理服务机构，协调运作。四是协调好驻基层的政治力量，包括统筹协调党代表、人大代表和政协委员在社区的活动等。同时，通过合理的机制推动各主体有效互动、互补，促进各方合作共治。建立完善的社会管理体系，既可削减政府体制扩张的势头，更能革新社会整合机制和治理模式。

四、社会管理创新应弱化“硬件”建设，主攻“软件”建设

社会管理创新作为目前的重要任务，各地在统筹谋划的过程中，又希望尽快见到成效，在这种思路的引导下，各地都很容易把重点放在硬件建设上，如改建、扩建或新建学校、医院、文体场馆等，甚至不惜成本急功近利式地建设“政绩工程”、“形象工程”等，以这些“显工程”来标明成绩。诚然，基本的硬件设施固然不可少，但社会管理创新绝不能偏重“硬件”建设，更要注重“软件”建设。

软件建设，既包括新法规、新制度、新政策建设，更重要的是公共精神的培养，因为缺乏公共精神，新法规、新制度、新政策就会缺乏新的价值理念；缺乏公共精神，新法规、新制度、新政策就无法得到有效落实。因此，必须多方位强化公共精神建设。其一是全面培养公共意识。社会管理的目标和价值取向是社会公共利益的最大化，追求社会的公众利益，追求社会共同利益。如果缺乏公共意识，就会倾向个人利益、团体利益，悖离社会管理的本质。投资家索罗斯说过，“作为一个商业市场的参与者，我们受市场价值的导向，追求私利；而作为一个社会人，我们受公德的导向，追求公益。市场价值和社会价值是不一样的，我们必须将自己的这两种角色区分开来”。因此，应利用多种形式和途径在全社会开展公共意识教育。其二是大力强化参与意识。参与冷漠是社会管理创新的“天敌”，缺乏参与，就难以产生真正的社会主体；缺乏参与，就无法进行交流，缺乏交流就难形成共识，无共识就无法形成公认的规则，公认规则的缺位就易引发社会失序；缺乏参与，就难产生真正的关爱之心，缺少关爱就难培养社会责任感，无责任感就难彼此合作，缺乏合作，就很难革新社会治理模式，等等，一言以蔽之，缺乏参与，社会管理就会失去生命线。多途径增强公众的参与意识，激发参与的意愿，拓展参与渠道，提高参与能力，是社会管理创新中需下大力气完成的重任，必须从制度到具体操作上，有效有序让公众参与公共决策，让公众自愿地参加社会组织承办相应的社会事务，让公众自觉地参与社区事务，切实让公众把自己和共同整体联系在一起，分担责任，共享利益。其三是加快诚信建设。诚信是社会信任的基石，诚信是社会基本道德规范，缺乏诚信，社会无法粘合。目前社会上出现的种种食品制假售假，经济上坑蒙拐骗、弄虚作假等诸种社会乱象即是诚信缺失的体现。社会管理创新过程中，必须全方位加强诚信教育，让公众树立正确的诚信价值观；加强道德修养教育，增强个人内心信念；加强诚信法制建设，为公民诚实守信提供强有力的保障；建立健全诚信体系，为社会在诚信的法则下运行提供理性支持条件。其他的包括培养平等合作精神，培养协商妥协精神等等。唯有将“软件”建设夯实，健康的社会关系才能持久运行，人们才能在积极担负社会责任的过程中，幸福地生活在一个健康的、良好的和谐社会之中。

（作者：深圳市编办政策体改处处长）

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