基层党组织在社会管理创新中的作用

叶子强

基层党组织在社会管理创新中的作用

叶子强

社会管理创新是我国改革开放进程中凸显出来的现实需求。改革开放30多年来，经济高速发展，人民的整体生活水平大大提高。在经济领域快速发展的同时，社会领域也发生着巨大变化，聚集了不少矛盾，社会管理亟须加强和创新。而基层位于社会管理的第一线，直接与老百姓打交道、解决群众问题，基层社会管理创新是重点，而基层党组织是推动和创新社会管理最活跃的力量。

一、社会管理的新形势对基层党组织提出新要求

（一）党的社会工作环境发生了较大变化

计划经济年代，在单位为社会基本单元的情况下，开展党的工作或者行政工作很方便，基层党的群众工作也带有单位化、行政化、党务化的特征，人们也都早已习惯了这样的社会关系和工作方式。然而，市场经济的发展使党的执政环境发生了重大变化，随着“单位制”的解体和社会力量的生长，整个社会环境由封闭到开放，人的需求由单一到多样化，社会组织也由垂直的、纵向的到平等的、扁平的、横向的。原来被单位包容的社会在市场化的过程中逐渐发育出来，并获得了一定的自主性。①尽管中国社会成长的模式与西方市民社会成长的模式不同，有自己的特色，但是，中国市场化的改革引起的社会与国家的相对分离是不可否认的——单位制解体，公社制瓦解，原来基于单位制和公社制的政党、国家、社会浑然一体的结构已经不复存在，因此，基层党组织的建设必须与时俱进地创新，不断适应深刻、快速变化的社会现实，实现工作重点的战略性调整，认识和把握社会转型的特征和社会发展的规律，以及作为执政党在市场体制下发展的规律和使命，调整和建构与社会网络结构特征相适应的组织体系、活动领域、活动内容、活动载体与活动方式等，领导和参与社会管理，实现工作重心的战略性调整。

（二）社会管理的主体由过去的单一变成现在的多元

改革开放后的体制变化带来社会结构的不断分层和社会成员的“原子化”，不同的社会群体和个体有不同的需要和利益诉求。在这种日益复杂和繁重的社会管理任务面前，很显然，仅仅靠党和政府单方面的力量来实施有效的社会管理已经远远不够，必须广泛动员社会组织、广大公众等多方面的社会管理主体和社会力量参与。特别是社会组织具有它自身独特的优势，它的灵活、包容、柔性，以及与社会的平等对话、沟通、协商、协调等工作方式，无疑增加了社会的弹性，能够缓冲社会矛盾，减少对立情绪，促进社会融合。在这种情况下，基层党组织必须努力把握和定位好自己的角色，引导和凝聚各类社会群体、社会团体团结协作，共同管理好社会，服务好群众，促进社会和谐稳定，巩固和扩大党执政的阶级基础和社会基础，实现党的长期稳定执政。

（三）社会管理的重点和难点在基层

之所以说社会管理的重点和难点都在基层，是因为，社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。②它所涉及的问题很多，领域相当广泛，触及的问题都具有根本性，都与老百姓的切身利益相关。而且，随着更多的单位人走向社区以及城市化建设和流动人口的增加，越来越多的管理和服务职能转移到基层，尤其是社区日益成为社会管理的中心。基层社区是联系群众的纽带、服务社会的窗口。目前，城乡社区因土地征用、房屋拆迁、物业管理、公共安全、干群关系、环境污染等问题引发的群体性事件呈持续多发态势，流动人口和特殊人群的服务管理难度也日益加大。因此，党的基层基础工作是社会管理的重心和基石，社会管理的整体结构要靠基层来支撑。加强和创新社会管理,说到底都要靠基层来落实,要靠党的基层工作。通过基层社会管理的创新来优化基层社会成员以及各类社会组织关系、合理配置社会资源、增强社会合力，事关巩固党的执政地位,事关国家长治久安,事关人民安居乐业，对继续抓住我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重要意义。因此，要解决基层社会在经济社会发展过程中遇到的各种矛盾和问题，履行中央提出的加强和创新社会管理的重任，努力探索出一条具有中国特色的基层社会管理新路。

二、新形势下基层党组织的角色功能定位

（一）基层党组织是基层社会管理的领导核心

第一，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，自然也是建设中国特色社会主义社会管理体系的领导核心，作为党的基本单元的基层党组织，在基层社会中代表着党的整体意志，落实党的方针政策，领导着基层社会管理体系的构建，是基层社会管理政治上的领导核心。无论是在计划经济体制下，还是在社会主义市场经济体制下，中国共产党的这种领导核心地位都是不变的，改革开放每一步发展目标的实现都需要由党进行设定、引导和规范，这是必须坚持和把握的原则问题。区别在于，在市场经济条件下，基层党组织在基层社会中的领导核心地位主要表现为政治上的领导，而具体领导方式方法必须创新。第二，社会管理体系的完善是建立在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的基础上的，可见，在社会管理体系建设中，党处于领导核心地位。而党的社会工作的落脚点主要在于基层社会，其工作主体就是靠千千万万基层党组织。虽然在基层社会管理中，管理的主体远远不止基层党组织，还有其他社会管理主体，它们都在基层社会管理以及公共治理中扮演着一定角色，但是，基层社会管理以及公共治理最主要还是靠基层政府负责，而基层政府背后扮演更重要角色的，无疑是代表着执政党意志的基层党组织。在基层社会管理格局中基层党组织的核心地位，就是党在基层社会管理的组织网络中成为政治上的核心，对于基层社会管理的方方面面具有政治上的凝聚力，善于组织、团结全社会的力量，为实现党的政治目标而奋斗，党的领导是加强和创新社会管理的根本保证。第三，执政党自身所具有的政治优势和组织优势是推进基层社会管理创新的核心力量。执政党除了可以利用权力和制度来推进各项工作，还能通过思想意识形态的作用、通过遍布于各种社会基层单位的党员的模范带头作用来推进社会各项工作，维持和创造社会稳定和谐的局面，从而达到基层社会管理的目的。

（二）基层党组织是基层社会管理的主体之一

在中国基层社会，实施社会管理和进行有效的社会治理的主体是多元的，包括政党、政府、社会团体和群众自治组织等。如果不看各主体的地位如何，单从参与社会管理和进行有效的社会治理这个角度来说，基层党组织只是参与的主体之一。社会管理的多元主体各有各的优势，也有各自的不足。就社会组织来说，社会组织的存在和有效工作，弥补了党和政府力量的不足，满足了社会不同群体的需要。单位制组织逐渐解体后，社会的各个成员和各个群体的物质生活和精神生活的多样性需求很快释放出来，他们不断要求市场和社会来满足他们各种各样的需求，这种需求是极为多样化的。从不相识的网民通过报名组成的周末登山活动的“驴友”，到一起参加募捐支援贫困山区学生读书的慈善组织；从小区内一起参加文体活动的团体，到为孤寡老人服务的志愿组织，等等，这些社会组织是基于社会上各类社会群体的需要而结合到一起的社会群体，它的组成人员为了实现共同的目标而努力工作，从而独立于党和国家指定的某些组织体系之外进行社会服务。党和政府把部分权力让给社会组织来承担，让社会组织在国家的法律规范下为社会提供服务，满足社会各种需求。

（三）基层党组织是基层社会管理的桥梁和纽带

基层党组织在基层社会管理中的一个重要功能，就是充当政府与社会以及其他各社会管理主体之间的桥梁和纽带。基层党组织通过自己的宣传功能向基层社会宣传党的路线、方针、政策，动员社会力量参与社会主义建设的各项工作；通过渗透于各级、各类社会组织中的党员的先锋模范作用普遍联系基层群众，凝聚基层社会，协调利益，促进党与社会、国家与社会以及社会自身内部形成统一、稳定、和谐的关系。和其他社会组织相比较，基层党组织具有充分凝聚和整合社会上各类资源的能力和便利条件。建国前党还没有执掌国家的政权，但是，广大基层党组织不仅能够在红色根据地的各类社会组织中，而且还能够在“国统区”的各类社会组织包括医院、工厂、学校等开展群众工作，尽管条件异常艰苦，但广大基层党组织仍然拓展出许多新的空间，团结和凝聚了大量工农群众一道从事革命工作。建国后，党已经执掌国家政权，党的各级组织具有更加便利的条件开展各项工作，联系社会组织和人民群众参加社会主义建设，积累了相当的社会管理经验。在当前社会主义市场经济条件下，一方面我们要继承过去基层党组织开展社会工作的有益经验，另一方面要从过去计划经济体制下借助单位体制和行政权力工作的模式走出来，以全新的方式方法广泛联系各级各类社会组织和公众个人，共同承担起关怀社会、服务社会和保障社会的功能。

三、基层党组织推进社会管理创新的路径

（一）创新领导方式发挥基层党组织政治领导核心作用

当前，基层党组织在基层社会管理中发挥政治领导核心作用的方式，主要在于通过什么样的价值设定、制度安排和组织形式来凝聚和引领基层社会。基层党组织参与社会管理工作的客体是基层社会，而宪法规定我国基层社会实行群众自治。因此，基层党组织发挥政治领导核心作用的方式不是通过党所掌握的国家权力机构来实施社会控制，而是对社会、对群众的一种引导，并且是一种间接地、潜移默化的影响式的领导，而绝不是行政命令式的领导。因为在基层群众自治的环境下，基层党组织与群众团体之间的关系本来就不存在直接的领导与被领导的纵向关系，是一种横向合作的关系，因此，行政命令式的领导难以奏效。一是应该通过渗透于各类社会组织、群众团体中的党员和积极分子的工作来进行间接领导，引领社会组织、群众团体在国家法律法规的范围内独立地按照自己的意愿开展工作，为社会不同需求的人提供专业化的服务。二是应该通过与群众交朋友、谈心的方式，运用符合当地传统风俗习惯、乡土民情、社会关系网络等的力量来影响、说服群众，使群众在无形中接受党的领导，落实党的政策。三是通过由基层党组织以及党的外围组织工青妇等组成的一些社会服务团体，为群众提供周到细致的服务，在服务中贯彻落实党的方针政策，结成和谐的社会关系。

（二）增强服务功能拓宽基层党组织管理社会的路径

基层党组织作为社会管理多元主体之一，必须在服务中体现管理，掌握更强的服务社会的能力。提高能力的最好方式就是学习。一是要建设学习型基层党组织。建设学习型基层党组织是提高党员素质，加强党的执政能力建设的前提和基础；是提升党的领导干部的综合水平，增强党的执政能力的有效途径；是巩固党的执政地位，增强执政能力的组织保证；是继承和发扬党的光荣传统，在新时期提升能力本领的有益探索。二是创新服务机制。在计划经济体制下，党组织一般很少直接向社会提供服务，各种社会服务往往是经由单位组织的福利安排来提供。但是在市场经济条件下，已不是单一的“单位福利”，人们的服务需求也由社会提供。基层党组织作为社会管理的主体之一，应该主动和其他社会组织一道承担这个任务。基层党组织要关注和解决群众最关心的利益问题，依法维护群众的权益，认真听取群众的利益诉求，平衡各方利益，化解社会矛盾，为党积累更多的社会资本。基层党组织只有把组织管理融于服务，把宣传教育融于服务，把利益协调融于服务，才能真正贴近群众，使群众心悦诚服，心甘情愿跟党走。

（三）提高组织协调能力发挥桥梁和纽带作用

一是继续搞好组织建设，利用基层党组织根系发达、人数众多的优点，联系上下，协调各方，全方位发挥作用。党组织扮演桥梁和纽带的角色，建立主体多元的社会管理和服务网络，具有得天独厚的优势。党组织具有先天的组织网络发达的优势，可以充分弥补政府基层基础力量不足的缺陷。二是提高利益协调和整合能力。我国正处于转型期，利益分化正在进行中，尚未形成最后的新的利益格局。在社会各方利益不断分化调整的过程中，由于利益冲突引发的社会矛盾比较多。如果党和政府不能很好地及时处理这些利益冲突，社会各利益主体最终将会把矛头指向党和政府，危害党的执政基础，影响社会稳定。因此，基层党组织要从党的基本政策原则出发，从大局出发，对社会上各种利益诉求有敏锐的洞察力和反应力。一个政党融合社会利益的能力，决定着政党力量的强弱，也影响着政治体系的稳定性。

总之，基层党组织必须敏锐地洞察发展社会主义市场经济给党的执政环境所带来的一系列新变化，顺应时势，调整角度，找到自己新的着力点，掌握基层党建参与社会管理的规律和特点，建立和完善适应形势需要的党建工作模式，实现基层党建工作的转型，以卓有成效的基层党组织的工作全面推进基层社会管理创新。

注释：

①刘建军：《单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社，2000年。

②胡锦涛：《胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话精神学习问答》，党建读物出版社，2011年，第8页。

（作者：深圳市委党校罗湖分校常务副校长）

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