从东西方比较看东亚国家社会保障的同质性＊

谢 琼

一、问题的提出

人类所面临的风险，从人一生的片段来看，不分生活区域、不分性别、不分贵贱，每个人都会面临生、老、病、死、伤、残、天灾人祸等风险；从历史片段来看，处在不同历史阶段的人们面临的生、老、病、死、伤、残、天灾人祸等风险又略有不同。这是因为，随着社会的发展，造成人生风险的因素在不断变化，但从历史整体来看，影响人类风险的因素却具有相似性。例如，工业化、现代化、老龄化以及家庭结构变迁和全球化带来的挑战等，虽然在不同国家的不同发展阶段会有所不同，但最终都会殊途同归，对社会成员面临的人生风险结构产生相应的影响。如欧美发达国家曾在20世纪先后受到工业化、现代化、老龄化等因素的影响，而日本、韩国、中国等亚洲国家也先后于20世纪、21世纪进入了工业化、现代化、老龄化社会，面临同样的挑战。总而言之，人生的风险具有一致性，努力化解风险、保障生存与生活是人类共同的追求；影响人类风险的因素具有相似性，化解风险的基本原理也具有相似性，但在具体的措施和手段方面却会因不同国家的不同国情而不完全相同。

社会保障是伴随着社会发展所导致的人生风险的变化，为化解人类面临的各种风险，满足人们的各种生活保障需求而产生并将长久存在的制度安排。当个体社会成员的需求集合成一种集体的、可诉求的社会需要时，社会保障就成为满足需求的重要手段。社会保障制度作为满足人的生活保障需求的工具性手段，是需求满足对象、福利提供主体、需求满足效果等方面有机整合的结果。但是，社会保障制度本身具有主权性，个体社会成员因不同国家的社会保障制度安排而获得不同的需求满足，而各国社会保障制度的形成与实施效果又往往受不同国家长久以来积淀形成的历史传统、文化、价值取向和现实的政治体制、经济制度和经济社会发展状况等因素的深刻影响。以韩国、日本和中国等为代表的东亚国家与以英国、德国、瑞典、美国等为代表的欧美国家相比较，不仅历史传统、文化不同，而且，现实社会保障制度形成及发展的内在动力与影响因素也不尽相同，完全属于不同的制度模式。那么，具有完全不同历史传统及文化的欧美国家与东亚国家化解人类风险的社会保障制度安排的差异体现在哪些方面？东西方的制度差异是否能够说明各自内部，尤其是东亚国家社会保障制度在一定程度上具有同质性？这些都是牵引本文展开研究的关键问题。

二、欧美国家与东亚国家社会保障制度的差异性

如前所述，一方面，各国社会保障制度的形成受不同国家长久以来积淀形成的历史传统、文化、价值取向和现实国情等的深刻影响，另一方面，各国的社会保障制度又反映和体现着不同国家的传统、文化和国情。

从社会保障制度形成的动机来看，欧美福利国家的诞生是资本“有关投资方为了利润和公平竞争以及工人阶级为了更好的生活条件而斗争”的结果。[1]因为资本存在的唯一目的就在于获利并且在残酷的资本主义竞争中存活下来，为了获得一个公平的竞争环境，由国家资本施以行政管理是必须的；同时，现代资本也要求国家确保工人阶级的教育、健康和福利水平以适应其劳动要求。工人阶级为改善福利而进行的斗争和资本对劳动力再生产的要求一起促成了福利国家的产生。[2]德国俾斯麦模式、英国贝弗里奇模式以及北欧斯堪的纳维亚模式的推出，莫不如此。但对于以中国、日本和韩国为代表的东亚国家来说，由于缺乏像欧美国家那样强有力的工会力量和组织，社会保障制度的建立就少了些资本与劳工的博弈，更多的是基于历史传承下来的互助、友爱、责任等传统和后来为了促进生产、经济和社会发展而出台的生产性、发展性的制度安排，经济增长和增加就业总是处在优先地位[3]，“残补主义”色彩较为明显。[4]例如，早在20世纪60年代，日本政府就确立了“生产第一，稳定第二，福利第三”的发展战略；在中国，20世纪80年代，社会保障制度的最初建立即被定位于“为经济建设服务”和“国有企业改革的配套措施”。[5]

从建制理念上看，东亚国家社会保障制度的建立和发展更多的体现了福利的国家责任，而欧美国家的社会保障制度则更多的是要维护公民的福利权利。较之欧美国家，东亚国家的现代社会保障历史略短，受威权主义政治体制的影响，政府在社会保障政策的制定过程中具有主动性和独立性，占据主导地位，作为与不作为和作为与不作为的程度都基本上不受压力集团的影响。从而，东亚国家社会保障制度的建立和完善在很大程度上体现的是政府意志，是政府完善自身功能与责任、满足和提高人民福利需求与水平的直接产物，民众的参与度有限。而欧美国家社会保障制度的建立理念则经历了由惩戒式“矫治”、教义式慈善、防备式安抚到最终的公民权利保障，民众权利运动在其中起了推波助澜的作用。制定与完善福利政策成为欧美国家政府主动制定并贯彻实施的社会政策，维护和保障全体公民的福利权利也成为社会保障制度发展秉持的理念原则。必须指出的是，随着全球化进程的推进，东亚国家受西方权利观念的影响越来越大，进而或多或少地对社会保障制度的完善产生了影响。

从制度内容安排上看，东亚国家社会保障制度既有正式的制度安排，又有非正式的制度安排，而且在正式的制度安排中明确鼓励（甚至偏好）非正式制度主体（包括各种社会网络和社会关系，尤其是家庭或家族）提供福利与服务。在具体实践中，两者也是相互补充、相得益彰的，提倡整体上的“一团和气”。“积极的非正式福利实践”曾被普遍认为是日本福利制度的明显特征。[6]（P118）由此可见，在东亚国家，非制度化的规范或习惯作用明显，而正式制度本身却在一定程度上趋近于模糊化，对参与者尤其是非正式主体的责任与义务没有做明确详尽的规定。怀特（White）和古德曼（Goodman）等人的研究也曾指出，东亚国家“倾向以社区、雇主、家庭等非政府机构来满足人们对福利的需要”。[7]这是和以强化社会生产性要素的地位为主的生产主义福利体制密切相关的，因为，鼓励人们“自助”和“互助”或依赖于非正式主体在福利服务的提供上发挥较大作用，有助于压低劳动成本，从而促进经济增长。[8]同时，这样一种安排也充分体现和适应了东亚国家传统的“关系信任”文化。而在“制度信任”的欧美国家，人们的行为受制度和法律的约束明显，任何制度内容都有明确的法律条文可依循，对每一个制度项目、每一个参与人的责任与义务、每一种供给方式都有明确的规定，权责对应清晰。在制度项目上，东亚国家更强调社会救助、社会保险和社会福利“三足并行”，而欧美国家却往往突出与个人缴费挂钩的保险制度，以及补贴、津贴和服务制度，但因持有对贫困的“耻辱”、“惩罚”以及“不养懒汉”等意识，社会救助制度并非像社会保险和社会福利制度那样“人性”，还常常产生明显的“污点效应”。

从制度对象来看，以家庭为单位是东亚国家社会保障制度的一大特色。例如，中国的最低生活保障制度以家庭成员的人均收入为审核依据；在新型农村养老保险制度中，农村老人领取养老金待遇同样要求以家庭成员参保为条件，《老年人权益保障法》、《婚姻法》、《继承法》等也均规定了子女对父母的养老责任。从数量与规模来看，中国老年人护理都是以传统的家庭护理模式为主。[9]类似的以家庭为单位提供相应福利的现象在日本、韩国都存在，许多福利制度的出发点不是基于个人的需求而是基于家庭的整体需求。鉴于家庭在东亚福利中扮演的重要角色，许多学者称之为“家庭式的福利模式”。此外，东亚国家社会保障制度还具有老幼有序、男女有别的特征。相对于儿童福利，中、日、韩三国的老年人福利制度更为完善和发达。相对于男性而言，女性的受保障数量更少、保障水平更低。在日本，制度规定非职业女性不用缴纳保险费用，其保障待遇与丈夫的缴费连带，彼此间存在附属关系，而职业女性则需自己缴纳各项保险费用。这些规定都与东亚国家尊老和男权主义的传统有关，也与儒家文化倡导的超过个人以上的集体观念、家庭观念有关。而在欧美国家，社会保障单个地、平等地针对每一个社会公民，无论男女老幼，其保障目的也是为了尽可能地实现个人的自由和发展。这是因为，欧美国家倡导一种社会意识，即“家长式的依赖同时会破坏个人的自由的创造力”。虽然父母享有对儿童的监护权，但如果父母有虐待儿童或缺乏照顾儿童能力的嫌疑，相关的社会机构就会介入，如果相关事实成立，父母随即会丧失监护权。可见，社会保障制度关注家庭整体还是个体，是构成东亚国家与欧美国家制度差异的一个重要方面。

从福利的供给主体来看，无论东亚地区还是欧美国家，人们的生活保障需求都不外乎由个人或家庭和超越家庭之上的社会保障通过家庭、市场、社会和国家等途径来满足。但东亚国家福利供给的主体结构多表现为“两强＋两弱”，即家庭强、公营强，而市场弱、社会弱。家庭在东亚社会发挥着无可比拟的作用，无论是人们的价值观还是具体行为都受家庭的影响。政府在制定社会保障政策时也都更加注重把家庭作为社会的中心单位。例如，韩国的社会保障制度在要求国家和地方政府恪尽其责的同时，还要求“应努力使得家庭得以健全地维持，家庭机能得以提高；在实行社会保障制度时应促进家庭和地区共同体的自发性福利活动”[10]（P4）。保尔·瓦丁（Paul Wilding）等学者的研究也认为，“以家庭为中心”的供给是东亚福利体制的九个共同特性之一。[11]正是由于注重国家福利责任和家庭责任，东亚多数国家的社会参与和市场参与力量相对较弱。与此相反，欧美国家奉行市场规则，同时，重视个人权利的价值观使得社会力量具有非常强大的影响作用，甚至可以对国家形成制衡，因此，市场和社会对福利提供的参与力度较大，家庭的承担责任则较小。欧美许多国家明确规定家庭成员承担对其他成员的照料责任可以享受补贴的制度，这一方面反映了欧美国家认可家务劳动价值的先进性，另一方面也反映了家庭成员相互间责任的淡薄。此外，由于威权主义的传统和社会保障的制度安排更倾向于“三足并行”，东亚国家往往以政府作为福利制度的提供主体，承担主导社会保障制度建设和福利提供的主导责任，尤其如中国。而与东亚国家相比，欧美国家的政府虽然也负担主要的管理责任，但一般不直接参与提供福利与服务，而是致力于制定规则以引导和调动市场和社会力量的参与，只有在市场和社会力量失灵的时候，政府才出面“兜底”，尤其如美国。

从社会保障制度的发展与完善过程来看，由于不断地受民众社会需求的推动，欧美国家的制度改革与完善往往来自于自下而上的权利运动压力和左右政党的竞争压力。例如，俾斯麦开创的以国家法律强制推行社会保险计划实施先河的行为即是迫于当时强大的工人运动力量作出的被动选择，被其自视为“消除革命的投资”。而目前，欧美社会普遍奉行福利政治，福利措施已成为各政党竞争、政客竞选的焦点。在此背景下，政府改革和完善社会保障制度的过程是向民众赋权、维护公民权利的过程，也是进一步开放国家权力、促进民主发展的过程。而东亚国家的社会保障制度发展则更多地得益于威权主义背景下自上而下的制度改良，是国家权力运作的结果，而非民众福利诉求的反映。同时，家庭在福利提供方面的重要作用也减轻了公众对社会公共服务的需求程度，减弱了政府福利供给的压力。因此，在东亚国家，福利压力和利益群体大部分时候是缺位的，除政党政治和部分国家的工会外，较少存在福利消费者的集中代表或外在的可能获利者。政府通过社会保障制度的完善，一方面改善了民众的福利状态，维护了民众的权益，另一方面也进一步集中了国家权力，强化了其家长式的地位。

东亚国家与欧美国家社会保障制度的差异可通过表1显示得更加清楚。

表1 东亚国家与欧美国家社会保障制度比较

三、东亚国家社会保障制度的同质性

东亚国家与欧美国家的社会保障制度之所以存在如上差异，是和各自长期形成的传统与文化密不可分的。这既是造成差异的根本原因，也是东亚国家社会保障制度具有同质性的具体表现。这可总结为如下几个方面：

第一，家国一体的文化认同。家国一体的民族主义思想在东亚地区影响很大，这跟东亚国家（尤其是中国、日本、韩国等国家）在寻求民族独立、寻求现代化路径和制度建构的历史发展过程中形成的民族振兴意识以及在此基础上建立的威权主义体制密不可分。家国一体的文化强调伦理秩序、家国同构，即家是小国、国是大家；家庭是社会的基本单元，人与人之间的关系首先表现为家庭内部成员之间的关系。因此，东亚国家的社会保障制度建设自始至终贯穿着高度的国家（政府）责任。“家国”存于一体，政府责任表现在社会保障理念、制度建立和制度管理等多个方面，国家制度更多地体现出“父爱”主义；“家国”存于一体，社会成员便“以国为家”，自助、互助，彼此间不划分明确界限，不施加硬性压力，行为间更多地体现出“子孝”精神。这种家国一体的文化认同，使得政府在制度的选择和推进力度上掌握有充分的主动权，使政府意图得以顺利贯行，而民众的福利诉求往往被隐没或者主要依靠自身及家庭和社会网络等非正式组织提供。这有别于欧美国家强调个人的公民权利与公民社会的文化，也正是许多西方研究者认为劳工运动力量薄弱是东亚福利国家低度发展的主要原因的理由所在。

第二，中庸之道与“和合”文化的影响。中庸之道，亦即君子之道。“喜怒哀乐之未发，谓之中；发而皆中节，谓之和。中也者，天下之大本也；和也者，天下之达道也。致中和，天地位焉，万物育焉。”[12]“中庸”讲究天人合一、情理合一、内外合一，强调慎独自修、忠恕宽容和至诚尽性，追求万事万物达至“和合”境界。同时，“中庸”也讲求“仁、义、忠、孝”，提倡反身修己、希贤法圣。中庸之道既是方法也是目的，是传统儒家修行的法宝，也是儒家文化的重要思想，对受儒家文化熏陶的东亚各民族性格有着长远和深刻的影响。首先，东亚国家有许多社会保障制度是“东西合璧”的产物，既吸收了西方国家的先进理念与做法，又兼顾了自身国情，还保留了民族特性，并不断地通过东西方制度借鉴与融合来推进保障制度的发展与民众福利水平的提高。虽然日本社会保障制度摆脱不了德国的影子，韩国社会保障制度还存留美国的余温，而香港福利政策也留有英国的气味，但都没能彻底移除制度的民族特色和地区特色，尤其是没能动摇各国、各地区长期以来形成的家庭和宗族在福利供给中的作用，中国还在欧美制度的基础上创造出了“统账结合”的混合养老金模式和“居家养老”的老年服务模式。其次，长久以来，东亚国家的许多社会保障问题是通过基于“中庸之道”的非正式制度安排来解决的。家庭照顾、家族照顾、亲友照顾、邻里互助、同乡互助等基于伦理与道义的非正式社会关系和社会组织提供的服务和福利一直受到东亚国家民众的推崇。同时，在中国、日本和韩国等国都存在着发达的单位保障制度，其本质是基于劳动者对单位这种类似于家庭的共同体所产生的认同感和归属感的需求保障，可被视为家庭保障的延续。这些非正式制度都在实践中发挥着正式制度所不能替代的重要作用。再次，慎独自修、忠恕宽容和至诚尽性的中庸思想，使得东亚社会的成员心甘情愿地在提高自身保障能力和承担家庭责任的同时，积极响应国家和政府的号召，参与正式制度的实施与推广，并始终信赖政府，相信政府会做得更好，从而在一定程度上养成对政府过度依赖的习惯，也会减轻政府的发展压力，进而造成社会公德意识的欠缺。此外，对“和合”的过分追求，还可能造成对“礼”的推崇，使权礼交融、礼法不分，进而阻碍现代社会保障制度的科学、合理发展。

第三，对家庭的依赖。受传统文化的长期影响，以家庭为中心的宗法观念和“孝悌”观念在东亚现代社会中的影响还普遍存在。故而，国家制度更多地强调以家庭为单位，依赖家庭纽带维系代际间的抚养和赡养责任，而不是突出追求个人自由，所以，家庭一直充当着东亚国家国民生活保障的基石。韩国将建立“家庭般的社会”作为理想福利模式；在中国，人们对家庭生活的依赖关系更加强劲有力，“从人降生到老死的时候，都脱离不了家庭生活，尤其脱离不了家庭的相互依赖。你可以没有职业，然而不可以没有家庭。你的衣食住行都供给于家庭当中”[13]。这些表述说明，在多数东亚国家中，家庭负担着社会成员的保障责任。实践也表明，即使是在相同的经济发展阶段，东亚国家社会保障福利与服务供给中，家庭及家庭成员所发挥的作用都远远超过欧美国家的家庭及家庭成员。即使是在欧美福利国家的福利制度已发展得较为成熟的今天，家庭及家庭成员承担的责任也远不及社会保障制度尚处于发展或上升阶段的东亚国家。这是因为，在儒家文化影响下的大东亚圈中，家庭一直是社会的核心，有史以来都是重集体轻个体、重家庭轻个人，这与欧美国家根深蒂固的“个人为大”的文化理念相去甚远。即使是在家庭结构发生变化、人口老龄化的今天，双方虽然相互学习和借鉴，东亚国家开始引入个人权利的概念，而欧美国家亦开始开发家庭功能，但东西方家庭和家庭成员在福利供给方面所扮演的角色依然不能同日而语。就像如今欧美人将学习使用筷子当做一种潮流，而东方人则将使用刀叉作为一种饮食礼仪时尚一样，学习与借鉴只是让双方多了一种就餐方式，并不能改变彼此的日常饮食习惯。

第四，差序格局明显。东亚社会关系是基于血缘建立的，由血缘关系开始一层一层向外辐射，这就形成了一贯的差序格局特点，而不是人与人之间平等博爱。依据血缘关系建立起来的东亚社会更具伦理化特点，关系的强弱是亲疏远近的判断标准，差序格局是付出信任的界线，法律制度在以关系为代表的伦理本位空间里的权威被弱化了。[14]这一点在中国表现得尤其明显。“家庭生活是中国人第一重的社会生活，亲戚邻里朋友等关系是中国人第二重的社会生活。这两重社会生活，集中了中国人的要求，规范了中国人的活动，规定了其社会的道德条件和政治上的法律制度。”[15]（P16）当个人或家庭面临困难时，更多的是依赖家庭成员和宗族这个“扩展型的家庭”来解决问题，而寻求政府介入的相对少一些。在提供帮助时，也总是将自己的家庭成员、亲戚朋友放在前，之后再亲疏远近推及他人。因而，在既有的差序格局条件下，东亚地区社会保障形成了相应的由内到外的多层次、有侧重的制度体系，其中最基础、最重要的层次是家族保障与邻里互助，然后是政府主导的制度性保障，最后才是由社会其他成员或组织提供的慈善帮助。在这其中，血缘关系浓厚的家庭是维系整个体系的基本力量和重要力量。

第五，扩张民众福利权利与集中国家权力形成“对冲”。东西方国家明显不同的政治体制和政治实践，决定了在很大程度上受其影响的福利制度在东亚的发展形态与欧美福利制度的发展也具有明显的差异性，并进一步地表现出地区内的同质性。在长期的儒家文化传统和宗法式社会治理传统的影响下，东亚国家实行着中央集权的政治体制。这种体制的典型特征在于：统治者与被统治者的交流方式主要是垂直的、自上而下的，行政方式是命令式、控制式的。[16]同时，东亚国家现有的民主政治是在因应外来冲击和压力的过程中构建起的后发型民主[17]，各国社会保障制度的建立和发展过程少了来自妇女、残疾人等群体的权利运动和维护劳工权益的工会力量以及许多来自选民和利益集团的介入，缺乏像欧美社会那样独立性较强的工会组织以及与政府博弈的压力集团，公民权利意识未得到充分释放，维护权利的观念对制度设定的影响较弱。在这种体制和背景下，一方面，东亚国家社会保障制度在发展进程中是重视保障国民权益的，扩张民众福利权利是一个总的发展趋势；另一方面，东亚国家政府又普遍采取威权手段来治理国家和主导社会保障，其执政党对经济和社会生活进行广泛的干预。二战后日本、韩国和中国台湾地区的发展，主要是由威权主义的政府推动的。因此，在东亚国家社会保障的制度环境方面，确实是保障国民权益与集中国家权力形成一种“对冲”，这与保障国民权益与开放国家权力并行的西方社会保障制度形成鲜明对比。

除以上特征外，东亚国家社会保障制度还具有与欧美国家相区别的其他同质性特性。

四、结语

从研究方法来看，抓住整体的、一般的和历史的、文化的等不易消逝也不易被改变和被淹没的因素是比较研究应鼓励的。尽管在欧美国家制度中也能够发现个别国家存在着与东亚国家某一制度特征相似的地方，但从整体上看，上述特征是东亚国家所明显共有的。因此可以说，东亚国家的社会保障制度确实具有同质性，且这种同质性不会在短时间内轻易发生改变，因为传统、文化、理念等影响制度形成与发展的因素虽然随着时间的推移在发生变化，但变化是渐进的，不可能一蹴而就，更不可能在一个相对较短的时期内发生质的变化。同时，同质并不是完全一致，而是整体上的一致，它同样会在具体制度安排上存在着差异，只是这些差异并不影响整个制度安排的独特文化基础、目标追求及宏观理念与框架等一般的模式要素。

[1][2]诺尔曼·金斯伯格：《福利分化：比较社会政策批判导论》，杭州，浙江大学出版社，2010。

[3]埋桥孝文：《再论东亚社会政策》，载《社会保障研究》（北京），2006（2），北京，中国劳动社会保障出版社，2006；Holliday，Ian.“Productivist Welfare Capitalism：Social Policy in East Asia”.Political Studies，2000，48：706－723.

[4][11]Paul Wilding.“Is the East Asian Welfare Model still Productive？”.Journal of Asian Public Policy，2008（3）：18－31.

[5]郑功成：《中国社会保障30年》，北京，人民出版社，2008。

[6]Makoto Kono.“The Welfare Regime in Japan”.In：Alan Walker，Chack－kie Wong.East Asian Welfare Regimes in Transition.Bristol：The Policy Press，2005.

[7]White，G.and Goodman，R.“Welfare Orientalism and the Search for an East Asian Welfare Model”.In：Goodman，White，G.，and Kwon，H.（eds.）.The East Asian Welfare Model.London：Routledge，1998.

[8]尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，载《中国社会科学》，2001（3）。

[9]钟仁耀：《我国老年护理救助的供需状况分析》，载《社会保障研究》（北京），2011（2），北京，中国劳动社会保障出版社，2006。

[10]金钟范：《韩国社会保障制度》，上海，上海人民出版社，2011。

[12]朱熹：《四书章句集注》，北京，中华书局，1983。

[13]王建芹：《第三种力量——中国后市场经济论》，北京，中国政法大学出版社，2003。

[14]谢琼：《论福利制度对人权实现的促进》，北京，中国人民大学博士论文，2010。

[15]梁漱溟：《中国文化要义》，上海，上海世纪出版集团，2005。

[16]郑秉文、史寒冰：《试论东亚地区福利国家的国家中心主义特征》，载《中国社会科学院研究生院学报》，2002（2）。

[17]房宁：《自由权威多元——东亚政治发展研究报告》，北京，社会科学文献出版社，2011。