上海市宝山区民营医疗机构现状分析及监管建议

◆徐丽慧

随着卫生体制改革的深入推进，近年来上海市民营医疗机构发展迅速，地处城乡结合的宝山区也不例外，目前该区各类各级民营医疗机构已达78家。为了解区内民营医疗机构的执业和经营情况，完善其规划、准入和日常监管，宝山区开展了民营医疗机构执业情况调查，并针对目前民营医疗机构发展中出现的问题，提出相关政策建议。

1 调查对象

截止2009年底，宝山区共有各类民营医疗机构78家，通过对其发放调查问卷，了解具体执业和经营状况，回收有效调查问卷73份，另5家民营医疗机构因歇业、变更医疗地址等未能收回问卷。

2 调查结果

2．1 基本情况

宝山区各类民营医疗机构已达78家，其中民营医院3家、门诊部35家、诊所43家(具体设置情况见表1)。

宝山区共有民营医院3家，床位设置均为20张;门诊部共有32家，以口腔门诊部居多，占71．88%;诊所共有 43家，主要以口腔和中医诊所为主。

2．2 分布情况

宝山区共有12个乡镇街道，这78家民营医疗机构在宝山区分布情况如图1所示。

从地理分布可见，宝山区民营医疗机构主要分布于淞宝、大场、庙行地区，存在地理分布不均且服务人群相同等特点。

图1 宝山区医疗机构分布图

2．3 单位设置情况

78家民营医疗机构的单位设置按所有制性质分类:股份及股份合作制23家，私人所有54家，其它1家;按经营性质分类:营利性医疗机构77家，非营利性医疗机构1家。

表1 宝山区78家民营医疗机构设置情况(家)

2．4 法定代表人及管理者情况

3家民营医院法定代表人籍贯均为福建省，学历相对较低，但聘用的管理者学历层次较高，都有中高级职称，从事医院管理工作均在15年以上。门诊部中，综合门诊部法定代表人学历相对较低，基本不具有医学相关职称;专科门诊部尤其是口腔门诊部，一般其法定代表人即为管理者，学历相对较高，并具有医学相关专业职称。诊所法定代表人均为上海市户口，其中口腔诊所的法定代表人学历较高，中医诊所的学历相对较低，但均具有初级以上职称证书。

2．5 房屋使用情况

78家民营医疗机构中有8家房屋为自有，其他的70家均为租用。民营医院使用的房屋平均面积为2 042．33平方米，门诊部为 357．69平方米，诊所为68．85平方米。

2．6 医务人员情况

民营医疗机构聘用的医务人员有以下特点:一是流动性大，民营医疗机构很难留住人才;二是聘用的医生、护士中，外地户籍占比较大，占68．18%，尤其是民营医院，外地户籍所占比例达到85．54%;三是聘用的医务人员中，中高级职称占比较低，仅占医务人员的35．95%。

2．7 服务开展及运营情况

从服务情况看，民营医院的年服务人次数2009年较2008年有所降低。门诊部及诊所年服务人次数2009年较2008年有所提高，分别提高了 0．97% 、6．22%(见表2)。

与服务情况不同，民营医院、门诊部、诊所年业务收入2009年较2008年均有所提高，分别提高了10．14% 、8．83% 、13．33% 。

从2008年和2009年民营医疗机构业务收入和业务支出情况可见，民营医院经营状况不容乐观，3家民营医院均不盈利。而民营门诊部和诊所2009年的经营状况比2008年有所好转，大部分门诊部和诊所都有盈利。

2．8 民营医疗机构的处罚情况

从近3年民营医疗机构处罚情况看，违法行为均以擅自扩大诊疗范围、使用非卫生技术人员以及使用未取得处方权人员开具处方为主(见表3)。

2．9 无证行医查处情况

从近3年无证行医查处情况看，无证行医户数逐年减少，其中2009年有123户次，比上年减少25．4%。行政处罚数则有所上升，2007年为 21件，2008年和 2009年均为25件(见表4)。

从近3年各乡镇街道查处无证行医情况看，主要集中在大场镇、顾村镇、友谊街道、吴淞街道、月浦镇，尤其以大场地区最多。大场镇部分为城乡结合部，部分为老镇拆迁，外来人口众多，给管理造成诸多困难，且医疗卫生资源相对缺乏，使得该地区的无证行医较为严重。

表2 民营医疗机构服务开展及运营情况

处罚案由 2007年 2008年 2009年擅自扩大诊疗范围2 2 5使用非卫生技术人员从事医疗执业活动 5 5 4使用未取得处方权的人员开具处方 0 3 4未取得医疗广告审查证明擅自发布医疗广告 3 3 3使用未注册在本医疗机构的人员从事护理工作 0 0 1未经许可擅自开展母婴保健技术 3 3 0合计13 16 17

表4 2007～2009年宝山区无证行医查处情况比较

无证行医查处数逐年减少与政府加大打击力度，实行多部门联合执法密不可分。由宝山、闸北、杨浦、虹口及嘉定区共同参与的5区联动机制，也有效地解决了区交界处的监管盲区以及卫生监督力量相对薄弱的问题，抑制了无证行医人员的流窜。

3 讨论与建议

3．1 根据区域医疗需求，制定民营医疗机构设置规划

从宝山区医疗机构分布中可见，宝山区医疗机构存在地理分布不均的特点。同时，从近几年打击无证行医的情况来看，无证行医相对集中，且多发生在外来人口数相对较多的大场镇、顾村镇。宝山区区域面积广，人口结构复杂，外来人口多，城乡结合特征明显，应根据区域医疗需求的实际制定民营医疗机构的设置规划，引导民营资本投入医疗市场，促使区内医疗卫生资源合理配置，避免重复与浪费，以及减少民营医疗机构因分布不均而产生的恶性竞争。根据近3年无证行医查处情况看，专业分布主要集中在口腔科(占 27．6%)和内科(占69．1%)，建议根据区域人口分布特点、卫生服务需求情况，制定满足不同人群需求的设置规划，引导民营医疗向专科化、特色化服务发展。

3．2 完善法律法规，细化民营医疗机构准入及设置标准

政府应尽快建立和完善与民营医疗机构相关的政策法规，使民营医疗机构的发展有法可依、有章可循，保证其健康发展［1］。目前，根据1994年实施的《医疗机构管理条例》和1998年实施的《上海市医疗机构管理办法》对民营医疗机构进行准入，具体设置标准按照1994年实施的《医疗机构基本标准(试行)》(以下简称《标准》)的要求予以审批。随着社会发展，有部分要求已不能适应实际情况，在具体操作时遇到困难。如按要求规定，申请民营医疗机构需提供申请人基本情况证明，但具体需要哪些证明文件没有明确。对法人资质条件、投资总额大小等也没有明确要求。选址报告需指出与周边医疗机构的关系，但对与同类同级医疗机构应保持多少距离也无明确规定。《标准》中对各级别医疗机构设置标准要求较低、较笼统［2］。在科室设置要求中，只提及需设哪些科室，没有具体科室的设置标准;在基本设备要求中，只说需要哪些设备，没明确数量;针对消毒供应、放射、污水处理等焦点问题，没有具体标准。建议尽快对《标准》中不适应部分进行修改，并对相关内容加以明确，制订完整、规范的准入标准，以利于民营医疗机构准入有法可依［3］。

3．3 加强政府监管力度，强化多部门齐抓共管机制

保障医疗机构健康有序发展，仅依靠卫生行政部门是不够的，需要在政府主导下，多部门齐抓共管和全社会共同参与。通过多年努力，本区无证行医势头得到有效遏制，无论是在无证行医投诉举报数上还是在查实无证行医数上，较以往均有较大幅度的下降，这与政府重视以及打击力度增强是分不开的。这也与公安、工商、城管、药监、计生等相关职能部门増加打击非法行医的力度有关。由宝山、闸北、杨浦、虹口及嘉定区共同参与的5区联动，有效解决了区区交界处的监管盲区以及卫生监督力量相对薄弱的问题。

3．4 提供政策支持，保障民营医疗机构有序发展

目前，由于民营医疗机构的审批权限问题，涉及区县卫生管理部门、市卫生管理部门，还包括综治、消防、环保等部门，从选址、申请到审批发证要经过多个部门审批。民营医疗机构普遍反映审批时限长，这造成了民营医疗机构投资者短期逐利行为。我们建议，在政策允许下，改革审批权限，简化审批程序，明确市、区卫生管理部门及综治、消防、环保等部门的审批事项及流程，缩短审批时间。从法规来看，《基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》并不排斥营利性医疗机构，但现实中绝大多数民营医疗机构很难被确定为医保定点机构，这在客观上限制了民营医疗机构的病源，使民营医疗机构在竞争中处于不利地位［4］。专业技术人员队伍不稳定、流动性大、人员整体素质偏低，是民营医疗机构存在的普遍性问题。民营医疗机构医务人员在职称评定上面临困难，导致民营医疗机构人员流动加快。职称评定问题成为制约技术人员发展的“瓶颈”［5］。这些困难都需政府在政策上给予民营医疗机构以帮助。

［1］ 王碧华．民营医疗机构现状分析及发展对策［J］．中国医院，2006，10(5):67 －68．

［2］ 黄存瑞．民营医院的调查与分析［J］．中华医院管理杂志，2004，20(3):333 －335．

［3］ 李文婧，卢祖洵．关于加强医疗机构设置规划的探讨［J］．中国卫生经济，2008，27(6):26－27．

［4］ 鲁 虹，金 兴．上海市民营医院现状和发展研究［J］．中国医院管理，2006，26(12):11－14．

［5］ 张 煜，方 茗．上海市某区民营医疗机构卫生许可中存在问题和建议［J］．上海预防医学杂志，2007，19(5):245 －246．