沃尔夫报告与英国职业教育改革

□李建忠

一、沃尔夫报告出台背景与教育外部环境

职业教育改革成为英国新政府上台后优先考量的问题。2010年5月英国联合政府成立后，儿童、学校和家庭部随即更名为教育部。9月9日，教育大臣迈克尔·戈夫向伦敦国王学院艾莉森·沃尔夫写信，委托她就改进初中和高中阶段（14-19岁）职业教育进行调研，期待到2010年底提交中期报告，到2011年春提交最终报告。2011年3月沃尔夫教授提交了英国职业教育评估报告，简称《沃尔夫报告》。在3月3日评估报告公布之日，教育大臣戈夫称报告“非常出色和具有独创性”，当即接受了其中四条建议。他指出：“我们继承的制度损害作用很大，它对儿童是不公正的，正在损害经济，成千上万的儿童被误导学习没有什么前途的课程；我们将改革绩效排行榜、经费分配制度和监管制度，给儿童诚实的信息和学习合适课程的机会。实施这些改革会很艰难，需要花几年时间，但我们负担不起另一个10年教育失败的代价”[1]。

报告分析了职业教育发展的外部环境，认为近30年来，同其他发达国家一样，英国社会经济和劳动力市场发生了很大变化，具有以下特点：19-24岁青年人失业率高，出现“一个正消失着的青年劳动力市场”。教育水平普遍提高，接受普通教育直到16岁已成为发达国家的一个规范，专门化已经逐步向后推迟；人们普遍抱有接受高等教育的期盼，有98%的母亲希望自己的孩子以后能够上大学；受教育水平越高，收入水平就越高。就业经历和学徒培训有着高回报；青年人在教育与就业市场之间进进出出，职业变换频繁，11年间平均每人变换工作3.5次，变换职业2.5次，变换行业1.8次；18岁青年人教育生存状态发生重大变化，接受教育或培训的比例从1976年的17%上升到2009年的45%；职业结构发生根本性变化，高技能和服务行业岗位需求上升，传统的低技能就业市场迅速萎缩；经济迅速变革给劳动力市场带来重要影响，政府需要积极回应今天劳动力市场的现实。

30年来英国政府一直高度重视发展职业教育。自上个世纪80年代中期建立“国家职业资格”（NVQ）以来，英国已经完成了三代国家资格框架的开发和建设，对欧洲以及包括中国在内的世界许多国家的职业资格框架（制度）的建立产生了世界性重大影响。英国许多职业学校突出产学结合特色，例如，在马格斯菲特学院，欧洲航空航天培训中心按照产业国际标准利用全功能的英国航空航天公司飞机提供培训，培养了大批高素质机场地勤人员；英国铁路网公司90%的学徒毕业后留在公司就业；英国知名企业的学徒培训供不应求，空中客车公司的学徒毕业后既有出色的生涯前景，又有继续在大学学习的机会；英国电信公司和劳斯莱斯汽车公司的学徒培训名额竞争比英国牛津和剑桥大学的入学竞争还要激烈。

但是英国职业教育也存在着许多问题，根本性的问题是英国有许多好的实践案例，但没有一个好的制度，尚未建立起一套适应社会需要和学习者需求的、完善的职业教育制度，160年来制度建设的根本问题一直没有解决。正如教育大臣戈夫指出的那样：自1851年艾伯特王子建立皇家委员会以来，决策者一直在努力解决向青年人提供一种适当的技术和实践教育的问题，160年后同样的问题仍然存在[2]。

二、英国职业教育问题与审计

沃尔夫报告认为，英国（主要指英格兰）的职业教育主要存在着劳动力市场要求与职业教育提供的不匹配、继续学习要求与职业教育提供的不匹配等方面的问题。

(一)劳动力市场要求与职业教育提供的不匹配

1.职业教育的内容不被劳动力市场看重。英国许多一级和二级资格证书，包括被认为是反映了工作场所要求的国家职业资格，不管是在收入方面还是生涯进步方面，似乎都没有任何积极的结果。职业资格证书学习的内容实际上并没有被雇主和劳动力市场所看重，可是，这些资格证书成为了高中阶段（16-18岁）学生学习的主体部分。近年来引入的“基础学习证书”是“个性化”的、面向大部分14-19岁低成就学生学习的课程，内容包含职业性或学科学习。在“基础学习证书目录”上目前约有1300种这种证书，许多证书规格都非常小。其中有400种证书学分值只有5个或不到5个学分，这就是说学生可以用不到50个教学小时就可完成一个证书的学习。从劳动力市场的观点看，基础学习证书不可能取得成功，因为雇主只看重几种熟悉的资格证书或是“真正”的工作经历。用拉思伯恩志愿组织首席执行官的话说，就是“这些资格证书让你什么都干不了，除非你再拿一个证书”。

2.资格证书不断变化，缺乏稳定性。劳动力市场认可稳定的和熟悉的资格证书，但英国的职业资格证书一直并且仍在处于不断变化之中。世界各国的资格证书都保持相对稳定，而英国政府几十年来一直都在引入新的类型的职业资格证书，学术资格至少从其名称看一直保持相对稳定。资格证书的品牌效应极为重要，像伦敦城市行业协会颁发职业资格证书的历史可追溯到19世纪，现在仍然受到人们的看重和认可。

3.资格证书口径窄化，提供的特定职业岗位资格证书越来越多。青年人的就业模式意味着他们需要相对普通的而不是非常特定的职业资格证书。然而，越来越多的职业教育学生取得的是非常特定的职业资格证书。青年人在其头10年的就业中变换行业、职业以及特定岗位非常频繁。取得特定职业资格证书人的比例很高，但并不意味着他们一定能留在原来职业里就业，并且职业资格证书等级越低，证书持有者变换工作的可能性就越大。几乎所有的发达国家都向14-19岁学生提供相当普通的职业教育课程，即使是在实施学徒培训的欧洲其他国家，也都有大量的离岗普通教育。英国目前对16-19岁学生的教育试图采取绝对的二分法：或者向学生提供狭窄的、特定的职业资格；或者是提供传统的学术资格。目前约有1/4至1/3（30万-40万）的高中阶段学生（16-19岁）学习的课程既不能使他们具有资格上大学或继续升学，也不能使他们找到一份好的工作。许多初中生（14-16岁）学的是学校绩效排行榜鼓励的职业课程，这导致他们进入了死胡同。但是许多年轻人并没有被告知他们选择学习这些资格证书后果的真实情况[3]。

4.缺乏真正的工作经历和以就业为基础的技能。雇主重视“工作历史”和经历，即在一个真实的工作场所有一个合适的、带薪工作，这完全不同于在学校教育环境里获得的经历或通过政府培训计划获得的“与工作相关”经历。英国许多16岁和17岁青年人在教育与就业之间进进出出，寻求着能有助于提升他们就业能力的教育或培训。然而面向他们的学徒名额则很少，2009年仅有6%的雇主招收16岁学徒，11%的雇主招收17或18岁学徒。相反，在上个世纪70年代有1/4的1958年出生的青年人参加传统学徒培训，男性一般在15岁开始学徒。实际上，现在16-18岁青年人在全部学徒名额中所占比例从2004年的60%下降到2009年的41%。16岁和17岁青年人对高质量学徒培训有着巨大需求，特别是三级资格证书层次的学徒。

5.低层次职业资格证书负回报。英国大量的实证研究表明，低层次职业资格证书，特别是国家职业资格（NVQ）对证书持有者没有重要的劳动力市场价值。国家儿童发展研究(NCDS)的分析发现，低层次资格（国家资格框架中的一级和二级资格证书）对工资没有显著效应。大规模的劳动力调查数据研究也发现，低层次国家职业资格证书和伦敦城市行业协会低层次职业资格证书的工资回报在统计上有着显著负回报，持有这些资格似乎就是低薪就业的代名词。2004年迪尔登（Dearden）等人在英国年龄组研究(BCS70)中，对1970年出生的人持有的国家职业资格二级资格证书的回报进行了深度分析，再次发现取得二级资格证书是同低收入有着显著相关。国家职业资格一级和二级资格证书已经失去了劳动力市场价值。通过政府培训计划取得的国家职业资格二级资格证书的工资回报是-22.5%，通过学校职业教育环境取得的二级资格证书为-11.6%。研究也表明，三级职业资格证书和学徒制培训有着强势正面回报。

（二）继续学习要求与职业教育提供的不匹配

存在的主要问题是绩效指标的负向导向作用，忽视数学和语文（英语）教育，“资格和学分框架”（QCF）导致职业资格重新贴标，学徒培训框架缺乏弹性，经费分配机制导致证书数量膨胀，职业教育教学质量高度不均衡等，这些问题都相互关联。

1.学校绩效排行榜导致资格证书泡沫化。目前在关键阶段4（初中阶段）结束时用于测量学校表现的绩效指标体系导致学生获得的“职业”资格证书数量大幅增长，16岁学生取得的所谓同等的资格证书的数量从2004年的1.5万个激增至2010年的57.5万个，旨在提高学校在绩效排行榜上的名次，但这与学生在教育系统或劳动力市场里的长期利益没有关系。从2001年起，政府所属的课程开发机构，先是资格和课程署（QCA），随后是资格和课程开发署（QCDA）密集开发大量课程，以保证所有资格证书都能用以提高问责测量表现。由于放松了国家课程管理，加强了问责制，结果学校课程以空前的规模和速度从学术科目转到“职业”科目。

2.拨款导向机制和绩效目标妨碍学生提高数学和英语技能。数学和英语成绩水平在保证学生继续学习和融入劳动力市场方面具有决定性意义。但是经费分配刺激机制和学校绩效目标则不利于学生提高数学和英语成绩水平。学校对学生进行分流，要求被分流的学生学习“关键技能”或“功能性技能”证书，以代替数学和英语科目学习。总体上看，取得普通中等教育证书（GCSE）数学和英语科目A*-C级成绩的15岁学生比例仅为44.8%，18岁学生为49%，或者说有一半的学生没有数学和英语科目A*-C级成绩。从绝对数量上看，15岁学生中没有取得数学和英语A*-C级成绩的人数达到32.9万人，18岁学生的人数达到30.4万人。中央政府的拨款公式强力刺激学校让学生学习一些被认为是相当于主流数学和英语科目的特定资格证书课程，以实现高位目标。

3.“资格和学分框架”（QCF）中职业资格不完全适合14-19岁学生学习。自2011年1月1日起，在设计上突出单元和学分特点的“资格和学分框架”收录了所有由监管部门认可的职业资格，但纳入“资格和学分框架”里的职业资格需符合“QCF规范”，任何职业资格都要体现单元和学分特色。目前所有BTEC（商业和技术教育委员会）职业资格都已重新设计，以达到QCF的要求。QCF对14-19岁教育的影响可以从两个方面看：首先，雇主对资格证书的认可度。英国一系列的资格证书改革降低了它们在劳动力市场上的价值，因为雇主不清楚这些资格证书的内容是什么，它们提供了什么信号？引入QCF需要对所有职业资格重新贴标；其次，不同资格间的等值性。QCF使用“学分”旨在把所有的资格都放在一个共同的量表里。如果不同资格证书的学分数相同，人们就可以把这些不同的资格看作是“等值”的，并且可以从各种不同的资格中累加学分。从2001年开始，资格和课程署在所有资格中建立这种等值性，QCF的设计正是体现了这些原则。然而，“等级”和“学分”在形式上的等值不能并且也不会转化为实质性的等值。QCF主要考虑了成人（19岁以上）学习的需要，可能适合于那些已经就业或对职业作出了明确选择的成人，但QCF不应是提供给14-19岁学生学习的唯一职业资格类型。职业资格证书重新设计和全面再贴标导致颁证机构大量成本，这些成本最后都转嫁到学生考证费上了。

4.学徒培训框架僵化,缺乏适应性。学徒培训框架不能完全适应地方条件和雇主的需要。以国际标准来看，英国学徒培训的普通教育内容非常少。特别是“照常营业”学徒培训，在岗培训课程按照“国家职业标准”，不论个体学徒情况如何，所有的人都要接受同样工作角色的培训，这也许适合成人学徒。因为他们在接受培训之前就已经就业，对他们的职业路线非常清楚。目前学徒培训框架的内容和性质不能促进青年人的教育进步,这与政府鼓励从学徒培训进入高一级学习的期望不符。在一个以工作为基础的路径里要想在教育上取得进步比20年前更困难了，而且高质量的学徒培训太稀少，越来越多的名额分配给了岁数大的，而不是年轻人。

5.按证书数量拨付经费造成不恰当刺激。“等值性职业资格”以及绩效测量指标给初中阶段和高中阶段教育都带来了不恰当刺激，让学生进入容易通过的资格证书学习，这既有损标准又有损效率。高中阶段（16岁后）教育经费拨付的依据是资格证书而不是开设的课程，在很大程度上经费拨付数额取决于通过的资格证书数量的多少。很明显的事实是，资格证书越容易，学生越容易通过，颁证机构的利润也越高。目前的经费分配制度不仅给学校提供了强烈的刺激，让学生学习容易通过的科目，而且也给颁证机构提供了强烈刺激，让科目通过变得更为容易。

6.合格师资和办学基础能力不足。职业教育资格证书迅速膨胀不仅导致许多专业课程由那些没有接受过该领域专业培训的人教授，而且造成缺乏基本的培训设施。不可否认，英国有些学校办学质量很出色，但总体看，在规模扩张的压力下职业教育质量面临下降，缺乏必要的质量控制。这在英国也不是什么新现象，早在上个世纪90年代，当国家普通职业教育资格首先引入学校时，职业教育质量就成为需要解决的一个重要问题。

三、报告建议与政府改革措施

为推进英国职业教育改革，沃尔夫报告提出的改革四原则：教育系统必须停止将14-16岁学生分流进“死胡同式”课程；教育系统必须诚实，以免使学生受到错误决策的伤害；教育系统必须迅速简化，取消不恰当刺激措施；学习借鉴其他国家有益经验和最佳实践。

报告提出以下主要建议：保证没有达到普通中等教育证书英语和数学科目“C”级成绩的每一个学生在高中阶段继续学习这些科目。建立经费分配和学校绩效评价正向导向机制，不使学生被分流到低质量资格证书课程。高质量职业资格证书要由政府认定，学校应有开设资格证书课程的自主权。职业专门化教学时间限制在20%之内，取消以问责的理由让学校制造大量资格证书的刺激措施。按生均标准拨付义务教育和高中教育经费。转变资格监管思路，重点要从资格认证转向对颁证机构的监督。取消16-19岁学生必须取得“资格和学分框架”中资格证书的硬性规定，增加数学教师继续专业发展的机会。允许14-16岁学生到职业性学院学习，使他们从高质量职业培训中受益；地方雇主要直接参与质量保障和评估活动，发放雇主学徒培训补贴，扩大高质量学徒培训机会。加强部际协调，协同解决教育与培训经费分配等问题。在决策机制上，英国历来就有将受委托的委员会报告或专家报告的全部或部分建议作为决策重要依据的传统。2001年5月教育部对报告作出正式回应，几乎全部接受了沃尔夫报告提出的27条建议。围绕报告的建议，教育部提出以下职业教育改革措施。

（一）加强文化素质教育，保证语文和数学成绩达到基本标准

保证所有学生到19岁都能学习和达到GCSE语文和数学A*-C级成绩水平。对那些不能马上达到这些成绩水平的学生，开发高质量语文和数学课程，使他们能在以后阶段取得证书。改革普通中等教育证书，保证该证书成为基础教育阶段学生学习成就更为可信的指标，特别是要结合当前对国家课程的评估工作，改革中等教育证书学科内容。

（二）改革学校绩效排行榜

取消那些降低职业教育价值，把学生推入不能使他们进入工作或继续学习的资格路径的不恰当刺激措施。提高学校绩效测量水平的职业资格证书应是那些在内容、评价和学习进步路径方面最适合学生的职业资格证书。使用普通中等教育证书5门科目达到A*-C等级的比例等门槛测量指标，会导致部分学校忽视学习好的学生。绩效指标不能让学校只是关注特定学生群体而以牺牲其他学生为代价。为避免这种倾向，教育部继续使用平均积点分数（APS）等绩效测量，捕捉不同能力水平学生的全面结果。从2011年开始，绩效排行榜增加每个学校低成就学生、高成就学生和那些达到期望标准学生的表现差异等指标。

（三）积极发展学徒培训

教育部完全接受沃尔夫报告的建议，认为学徒培训被广泛看作在工作中学习的最佳途径。学习借鉴国外相关经验，保证学徒培训达到世界一流标准，简化学徒培训行政审批程序，消除官僚主义，使雇主更容易提供学徒培训，保证政府和雇主对学徒培训的投入能够产生最佳效果。增加学徒培训框架的进步性和弹性，16-18岁学徒的普通教育应为他们的继续学习和整个生涯发展打下一个坚实的基础。调整16-18岁学徒培训框架中的普通教育成分，以体现课程学习的宽泛性。尚未达到GCSE英语和数学科目A*-C级成绩水平的16-18岁学徒应有机会继续补习这些科目，到2012年9月逐步取消学徒培训框架中“关键技能”部分，将“基础技能”和GCSE科目学习作为学徒培训中获得义务英语和数学素质要素的唯一得到认可的路径。除发挥行业技能委员会的作用外，鼓励雇主参与学徒培训框架的制定和资格证书的设计。加大对学徒培训投入力度，商务、创新和技能部通过“增长和创新基金”增加学徒培训投入，提高资金分配和使用透明度，规范中介组织行为。对雇主实行补贴，鼓励中小企业提供更多学徒培训名额，规范学徒合同管理，简化程序，提高效率。注重发挥集团培训协会（GTA）、学徒培训署(ATAs)、国家技能学院和国家学徒培训服务中心等组织机构的作用。近几年来，英国19岁以下学生学徒人数在稳步增加，从2006年的10.56万人增加到2010年的13.17万人。

（四）关注低成就学生

低成就学生是指那些达不到二级资格证书要求的学生。沃尔夫报告建议把低成就学习者（包含有学习障碍和残疾的、以及那些对正规教育极为不满的学生）课程重点放在语文和数学核心学术技能学习以及增加工作经历上，改革经费分配方案和绩效测量，重点关注核心领域和就业结果而不是资格证书数量增长。教育部接受报告的建议，认为所有学生不论其起点如何，都要有机会充分发挥他们的潜能。教育部将对那些到16岁不能直接达到普通中等教育证书资格水平的最脆弱的学生提供更多的支持。英国有很高比例的学生不能达到这个关键水平，这损害了他们继续接受教育和就业的前景。要采取有力措施，提高低成就学生的学习水平，让更多的低成就学生取得进步。高中阶段的课程学习要帮助学生达到英语和数学教学要求，为他们提供有价值的工作经历。学习和借鉴国际经验，总结和推广那些帮助弱势学生取得进步学校好的经验，对“基础学习证书”进行独立评估，听取相关学校和学生的意见。

（五）进一步研究国家职业标准适用性问题

沃尔夫报告建议教育部以及商务、创新和技能部应讨论并就“国家职业标准”的未来及在青年教育与培训中的合适作用征求各方意见。教育部表示：“国家职业标准”仍是成人专业资格的重要组成部分，但它在多大程度上适用于学校职业教育要作进一步研究。教育部将会同英国教育和技能委员会，就“国家职业标准”的未来，包括如何在职业资格中最佳使用这些标准等问题，征求国家级雇主机构、行业技能委员会、职业资格监管部门和其他关键合作伙伴的意见。商务、创新和技能部在《建设世界一流的技能体系》报告里表示，就国家职业标准在就业市场是否适合用途征求意见和进行调研，在就业市场上工作的性质正迅速变化，个人变换职业更为频繁[4]。

四、结语

沃尔夫报告以证据和事实为基础，深刻剖析了英国职业教育存在的问题，提出了许多有决策价值的建议，对英国的职业教育改革产生了重大影响。分析沃尔夫报告和英国政府推行的职业教育改革举措，我们有以下几点启示：

一是注重学习借鉴国外经验，特别是德国、法国和丹麦等国发展职业教育经验。这也说明在当今世界教育发展中，既要充分考虑国情，又要准确把握世界教育发展趋同特征。

二是报告提出了判断职业教育价值的重要命题。从学习者个人角度看，判断的标准应是其学习结果的劳动力市场价值和教育价值，劳动力市场价值主要体现在学习者就业后的收入水平，教育价值表现为学习者是否具有接受高一级学习的能力和机会。学校正规职业教育要立足于学生的未来发展需要，为学生终身发展奠定基础，改革“死胡同式”课程学习，不能让学生学习那些既没有劳动力市场价值又没有教育价值的资格证书。

三是加强基本文化素质教育，专门化学习向后推迟。英国在初中阶段（14-16岁）就开始分流，而各国的经验是义务教育阶段主要实施面向全体的普通教育，过早分流不利于学生成长。学习者的基本文化素质是劳动力市场主体和教育提供者共同认可的学习结果，特别是要加强语文和数学教育，初中阶段前不应有实质性程度的专门化。

四是国家职业标准的适用性。成长中的学生个体不完全适合于学习成人化的、定型的技能。我国《教育规划纲要》中“推进职业学校专业课程内容与职业标准相衔接”提法的合理性很值得研究，教育标准和职业标准两套标准体系的开发主体、目的、口径宽度和适用对象都有很大的不同。OECD认为，职业教育注重非常特定的和实际技能可能对支持立即进入劳动力市场更为有效，但是对支持进一步生涯发展和继续教育没有什么效用[5]。

五是关注低成就学生。它反映了政府的教育价值取向。英国教育部在2011年的初中阶段（KS4）绩效测量中新增了“达到GCSE英语和数学科目，A*-C等级享有免费校餐和受照管儿童的比例”这样的体现教育公平的指标[6]。一个好的教育制度不仅要看它培养了多少拔尖创新人才，还要看它有多少学生没有达到预期标准。

[1]Wolf Review proposes major reform of vocational education[EB/OL].http∶//www.education.gov.uk/inthenews/inthenews/a0075181/wolf-review-proposes-major-reform-of-vocational-education.2011-03-03.

[2]Alison Wolf.Review of Vocational Education – The Wolf Report[R].March 2011.

[3]Alison Wolf.Review of Vocational Education – The Wolf Report[R].March 2011.

[4]Department for Business,Innovation and Skills (BIS).Further Education and Skills System Reform Plan∶Building a World Class Skills System[R].1 Dec 2011.

[5]Viktória Kis.Learning for Jobs OECD Reviews of Vocational Education and Training United States∶Texas[R].OECD,2011.

[6]School and College Performance Tables Statement of Intent 2011[EB/OL].http∶//www.education.gov.uk/performancetables/index.shtml.