英国职业教育体系改革方案——构建企业主导的职业教育体系

□安真真 匡 瑛

在英国现行的教育体系中，职业教育地位显要。多年来，它为英国培养训练了大批职业世界所需的各种专业技术人才；为英国科技振兴和经济发展做出了重要贡献。但近几年，英国经济的增长和就业状况陷入了困境。2011年12月，英国就业与技术委员会（UKCES）提出了一项针对职业教育体系的改革方案，希望通过改革建立一个企业主导的职业教育体系，达到促进经济增长、提高就业率的目的。本文试图通过阐述英国职教体系改革动因、改革的原则、改革的具体措施及改革意义，以供我国的职教改革借鉴。

一、构建企业主导的职业教育体系的原因

在过去的十年中，英国政府对技术培训的投资显著增多：1997-1998年度至2008-2009年度，政府在继续教育中的实际公共支出大约增长了36%①，拥有高级资格证书 （或者同等水平）的人数增加了44%，而没有资格证书的人数下降超过了25%[1]。这些数据都表明英国职业技术教育得到了一些发展，取得了不小的成果。但是现有的职业教育仍然面临着许多长期难以解决的问题，需要进行改革。

（一）政府主导的职业教育难以跟上技术发展的需求

政府主导的职业教育在推动能够促进经济增长的技术发展中困难重重。首先，人们普遍认为对于许多岗位来说3级（相当于A-级）资格证书是经济发展所要求的最低水平，但是在2010-2011年度，英国的学徒制中约有2/3的课程是从2级开始的[2]。也就是说，职业教育提供的培训很难满足经济发展的需要。其次，政府主导的职业教育很难提高企业对培训的投资和参与。在过去的12个月里，只有27%的企业安排或资助了旨在获得职业资格证书的培训[3]。在2008-2009年，只有25%的企业选择了公立培训机构。据悉，企业在培训上的支出大约是20亿英镑，而公立培训机构的收入只有7.5亿英镑。

（二）政府主导的职业教育难以提供充足的高质量学徒岗位

只有接受的技术培训质量高并受到劳动力市场重视时，参加培训的个人尤其是年轻人才能得到发展和提升的机会。但目前他们获得高质量的学徒培训的机会并不多。一方面，企业提供的学徒岗位不足，年轻人选择学徒制的机会有限。例如，2009年英格兰只有8%的企业提供学徒岗位，16-18岁的年轻人成为学徒的机会大约只有6%[4]。而从国际上来看，奥地利、澳大利亚、德国和瑞士提供的学徒岗位数量是英国的3--4倍②。另一方面，学徒培训所需时间越来越短，增加了维护培训质量的风险。最近学徒制的发展主要集中在2级资格和服务行业，但这些培训往往用时较短，培训内容较少。比如，在某些情况下零售行业的学徒培训可以在短短3个月内完成。在其他国家，学徒平均需要3-4年，而英国只需1-2年。

（三）企业对技术培训的投资难以推动经济的可持续增长

企业投资的技术培训类型主要有非正规培训和资格证书培训。首先，企业对技术培训的需求不 同。英国企业参与培训的比例很高，但在2007-2009年间企业的培训投入减少了5%[5]。与其他欧盟国家相比，英国培训持续的时间也较短。目前仍然有大约三分之一的企业没有为员工提供任何培训。其次，培训没有与企业发展战略和组织绩效联系在一起。在英国,约有25%（在某些部门这一比例甚至高达50%）的培训是为了完成法定的义务，而不是满足企业发展的需要。只有不到33%的企业采取高效能工作实践方法，尽管这种组织管理方法不仅可以激励更多高效的员工参与，还可以把劳动力开发与提高组织绩效结合在一起[6]。再次，英国企业领导和管理能力相对较差。人们普遍认为，采取科学的领导和管理的企业拥有较高的组织绩效、生产能力和创新能力。但与欧洲竞争对手相比，英国管理者的数量最少，在管理发展培训上的人均花费也较少，大多数中小企业业主在创业前没有接受正规的管理培训[7]。

很显然，英国在开发具有国际竞争力的技术基础中面临着许多挑战。为应对这些挑战，英国就业与技能委员会建议构建一个由企业主导的、单一的、可持续发展的职业教育体系，以顺应企业需求，促进经济增长，在提供高质量、高回报率的技术培训的同时也为更多人提供就业机会。

二、构建企业主导职业教育体系的原则

为了解决前面章节所提到的问题，英国就业与技术委员会提出了构建企业主导职业教育体系的5个原则，以简单描述企业主导的职业教育体系的特点。

（一）企业拥有职业教育的主导权

英国职业教育有企业主导开发经济增长所需技术的历史基础。19世纪末，为了应对国际竞争，英国16家Livery公司共同建立了伦敦城市行业协会（the City and Guilds of London Institute），培养行业内的年轻工匠。目前，该协会已经成为全球最大的职业资格认证机构之一。然而，在过去的30年中，英国的职业教育和培训的特点却是政府在其中发挥日益重要的作用，许多政策是从政府需求而不是企业需求出发。但是，在许多拥有成功职业教育的国家，恰恰是企业、培训结构和员工团体的共同合作在职业教育中发挥着关键的作用[8]。因此，政府应该放权，使企业拥有更多的自由，与员工、职业院校和培训机构共同创建一个有利于技术发展的职业教育体系。拥有了职业教育的主导权，企业将致力于创造有活力的、负责任的企业文化，把劳动力开发作为经营战略的重要组成部分。为了获得更多的自由和主导权，优秀的企业将积极应对这些挑战，创造更多高质量的培训机会、就业机会和工作体验机会。

（二）建立单一的技术培训市场

英国目前有两个培训市场：一个是依靠政府特权提供资格证书的公立培训市场，另一个是顺应市场技术需求的私营培训市场。企业的培训支出模式显示许多企业没有选择公立培训市场。这表明公立培训市场没有提供经济增长所需的技术，也表明投资在公立培训市场中的公共资金没有产生最大效益。

英国需要一个单一的技术培训市场，这样继续教育学院和私营培训机构的发展将依据市场的真正需求而不是政府财政刺激，企业和员工也会更乐意为高质量的培训投资。在单一的技术培训市场中，资格证书将是企业和个人进行技术认证所依据的真实可靠的工具。继续教育学院和培训机构也将会更加关注企业需求，致力于提供更加专业的技术培训。

（三）企业主导的合作组织设计技术培训方案

由于英国职业教育设计和实施的高度中央集权化，职业教育体系面向的企业和个人还不够多，人们参加培训的需求也不强。其他国家的职教体系中通常只有两个关键的主体：培训机构和企业，企业与培训者直接联系。但在英国，职业教育体系中有多元的主体：政府、企业、培训结构和培训者，前三者之间的信任度通常很低。

企业和员工都知道什么样的培训最有用。为了满足自身发展的需求，企业与工会、职业院校、培训机构的共同合作应当主导并影响技术培训方案的制定和实施。当地企业间的合作将创造更多的培训机会，比如提供更多的学徒岗位和工作体验职位；供应链之间的合作关系将通过共同的技术开发得到加强。这些长期合作开发的技术培训方案将更有助于保证技术培训的质量和适用性。

（四）技术培训转向依靠企业投资

技术培训经费的来源随着培训主导权的转移而变化。随着主导权转移到企业手中，培训经费也需要从依靠政府转向依靠企业投资。主导权和购买力都转移到了企业，从而建立对市场需求反应更加灵敏的培训机构网。

与其他领域的公共服务改革相比，技术培训的经费改革在实施层面仍然很复杂：公共资金应当发挥更大的作用，为纳税人提供更高的回报；设计的投资模式应当使更多的中小企业参与其中，以带来更多的合资。

（五）培训经费运作过程透明

在单一的技术培训市场中，公共资金的使用应 该是透明的。当前的公立职业教育体系有两个独立的交易过程：政府与培训机构之间；培训机构与消费者之间。因此，消费者常常不知道政府的投入，这也就意味着他们将很难认真决定自己的培训投资。

公共资金的投入应该是透明、简单的，并且能够帮助企业和员工更加容易地进行选择。公共资金的使用在市场中应该是清晰可见的，应该是以提高就业率和经济增长率为前提的。企业和员工能够作为消费者来购买政府提供的培训，以此来提高培训的质量和创新性，使培训能够物有所值。

三、构建企业主导的职业教育体系的措施

在英国，使企业拥有技术培训的主导权需要进行长期的改革，需要彻底转变技术战略和技术培训的开发职责。这些建议的目的是在本届英国政府承诺的基础上能够提高技术培训参与度，确保技术培训长期可持续、高质量的发展。英国就业与技能委员会认为技术培训战略应该在以下两个方面进行彻底地改革：

首先，针对16-24岁青年的职业培训应由政府主导转为企业主导；其次，对于成人劳动力开发，应由培训机构主导转为企业主导。

具体而言，英国就业与技能委员会提出了四点建议措施：

（一）政府直接资助企业参与学徒制

职业教育的主导权与经费来源密切相关，英国的传统是政府独自掌握着培训经费和主导权。如果企业想要获得更大的技术培训主导权，获得预期的利益，那么就必须改变职业教育经费的运行方式。

针对16-24岁青年职业培训项目，以青年人的主要职业通道——学徒制为例，在目前的技术培训中，政府对学徒制的资助主要是通过技能经费署（the Skills Funding Agency）对培训机构进行，但拥有超过5000名员工的企业除外。UKCES建议政府直接资助参与学徒制的企业。

但是，企业、尤其是小型企业在安排年轻人参与工作本位的培训项目时面临着许多风险。鉴于2013年以后人们接受教育的年限和NEET率的提高，采用激励机制降低这些风险、提高企业培训参与度将至关重要。从长远来看，激励企业参与技术培训最直接的一个方式是通过税收体系，比如国家退税制度(National Insurance Rebates)。这种方式可以把培训经费直接拨给各种规模的企业，减少官僚主义的影响。目前，政府对16-18岁的学徒提供100%的培训经费，对19-24岁的学徒提供50%的经费。通过国家退税制度，企业与个人共同支付19岁以上年轻人剩余50%的培训费用。

（二）职业教育依靠企业投资和贷款

为了确保成人劳动力开发的可持续性，UKCES建议改变公共资金对成人劳动力开发的资助方式：从目前基于提供资格证书的培训机构拨款模式转变为基于培训效果的企业投资和贷款模式。

对24岁以上成人的培训和诸如高等教育等其他领域，政府经费已经从资助模式转变为借贷模式。例如，从2013-2014年度，为那些24岁以上考取3级及以上资格证书的成人引入个人收入相关的贷款制度。为了确保企业更大的主导权，UKCES建议这些贷款可以在企业之间流通运用。

贷款可通过债券和投资等形式以行业部门为基础，通过部门、行业团体或供应链的结构化投资管理运行。企业投资模式有许多创新的空间，这些创新可以激发那些最了解自身和自身部门需求的企业用新的方式来普及运用技术。

（三）营造有利的政策环境

前两个建议关注的是如何通过改变经费的来源来加强企业的主导权。但是实现企业对技术培训的设计、开发和实施过程的主导作用也同样重要。

政府可以采取的一个措施是为企业提供经费支持，使其摆脱当前体系内的限制，与它们的供应链、培训网络、行业热点和产业群合作开发技术培训方案。这些方案应该由与员工和工会密切合作的企业提出，与培训机构和其他重要参与者共同设计，以此来保证培训的普适性和参与者的利益。

对于职业院校和培训机构而言，他们的竞争将围绕如何使企业从培训中获得更多的价值，而不是应对政策和相关法规。对于政府而言，这意味着重新审视技术培训政策，为企业和培训机构提供更大的自主权，也就是确保企业与政府之间的“交易”朝着依据技术培训结果而不是过程来评价的战略投资方向发展。

（四）扩大向企业提供竞争性投资基金的范围

为了保持国际竞争力，政府需要鼓励企业拥有更远大的发展目标。这意味着需要提高企业的能力，使其在技术开发中更具创造性。在过去的半年中，UKCES已经启动了两个投资基金：经济增长和创新基金 （the Growth and Innovation Fund， 简称GIF）和企业投资基金 （the Emp loyer Investment Fund,简称EIF）。这些基金支持的技术培训项目不仅满足了真正的技术发展需求，甚至在没有后继公共财政支持的情况下仍可以持续发展。

从目前的这几轮投资来看，企业团体有浓厚的参与兴趣。例如，GIF已经扶持了15个项目，不仅能提高企业的创造性和生产能力，还可以帮助他们 设立新的职业标准、开办新的或者扩大国家技术研究院。GIF的覆盖范围已经扩展到当地的产业集群和供应链。当地的企业也积极提出富有创意的培训方案。

四、构建企业主导的职业教育的意义

企业主导的职业教育体系为企业创造了条件，使其与员工、职业院校和培训机构等密切合作，对促进经济增长、提高就业率、确保英国拥有国际竞争力的技术基础等有重要意义。

对企业而言，转变培训的经费来源将使企业在培训市场中拥有更大的购买力，从而可以提高培训质量和应对市场需求的敏感度；企业与政府变为战略投资关系，这将使企业摆脱官僚主义的限制，开发满足自身发展需要的培训方案。

对个人而言，企业主动参与培训并且相互合作将为年轻人提供更多的就业和培训机会，帮助他们通过工作体验和学徒制获得更好的发展机会。

对职业院校和培训机构而言，企业和个人对培训的投入整体增加是其获益的主要来源；通过与企业建立长期的合作关系，培训机构也将更积极地探索使培训更好地为企业创造价值的方法和途径；整个培训机构网也将依据培训的创新和质量竞争而不是政府设置的项目和特权。

对政府而言，拥有更大主导权的企业将实施真正可持续发展的、不依赖公共财政的技术开发战略，公共财政的压力将减少；当较少参与技术解决方案的设计和实施时，政府依然能够通过激励机制和投资来影响企业的行为。

总的来说，在政府主导的职业教育中，英国政府对职业教育的干预多以财政资助培训机构的形式进行，但这恰恰导致了培训机构为获得政府资助而竞争，而不是满足企业技术需求、促进经济增长。所以，尽管企业与职业资格证书计划的传统联系依然存在，但是作为职业教育市场的重要“消费者”的企业却处于无关紧要的地位。因此，在这个改革方案中，英国政府改变了财政投入的方式，不仅仅关注了职业教育的外延发展，更重点关注了职业教育的内涵发展：通过建立企业导向的职业教育，改供给导向为需求导向，使职业教育满足经济发展的需要。

在我国，政府也控制着职业教育的经费投入和发展方向，职业教育的提供者——职业院校基本依据政府的政策办学。然而在市场经济的劳动力市场中，各类人才的需求变化迅速，职业院校毕业生就业不对口、企业对职业院校毕业生满意度不高的现象普遍存在。所以，我们也必须从由供给导向转向需求导向，培养企业需要的、能够促进我国社会经济发展的技术人才。这就需要政府赋予职业院校更大的办学自主权，鼓励它们积极探索高效的人才培养和办学模式，培养市场真正需要的人才。同时，政府也应当通过诸如税收政策等财政政策促进企业积极参与校企合作，使企业作为劳动力市场的重要“需求者”发挥应有的导向作用。

注释：

①根据英国财政部的预算,继续教育的政府开支在1997-1998年度是49亿英镑,在2008-2009年度是88亿英镑,事实上考虑到通货膨胀,政府开支增长了36%。

②参考2011年由艾莉森·富勒教授和洛娜·尤恩教授提交给英国教育委员会的书面材料。

[1]UKCES(2010).Ambition 2020∶World Class Skills and Jobs for the UK [EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets/ukces/docs/publications/ambition-2020-the-2010-report-keyfindings.pdf,2012-09-02.

[2]ONS,BIS.Quarterly Statistical First Release∶DS/SFR12(October 2011)[EB/OL].http∶//www.thedataservice.org.uk/NR/rdonlyres/B57FF1DE-40C8-4CBB-B91F-B4F733DD1A16/0/SFR_Commentary_January2012.pdf,1012-09-02.

[3]UKCES.EmployerPerspectivesSurvey2010 [EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/publications/er25-employer-perspectivessurvey,2012-08-30.

[4]Department for education.Statistical First Release(October 2011)[EB/OL].http∶//www.education.gov.uk/rsgateway/DB/SFR/index.shtm l,2012-09-01[5].UKCES.National Employer Skills Survey 2009[EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/pressrelease/national-employer-skills-survey-for-england-(ness)-2009-full-report-published,2012-08-28.

[6][5]UKCES.High Performance Working∶A Synthesis of Key Literature [EB/OL]. http∶//www.ukces.org.uk/publications/ers4-hpw-synthesis-of-key-literature,2012-09-01.

[7]UKCES(2009).Ambition 2020∶World Class Skillsand Jobs for the UK [EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets/ukces/docs/publications/ambition-2020-the-2010-report-keyfindings.pdf,2021-09-02.

[8]Raddon,Arwen.The Role of Employers in Sectoral Skills Development∶International Approaches[R].University of Leicester Centre for Labour Market Studies (2006)Working Paper 49.