国家审计“免疫系统论”的本质与功效路径

王加灿(1.中南财经政法大学 会计学院，湖北 武汉 430073；2.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

一、引 言

国家审计署审计长刘家义在2007年底全国审计工作会议结束时的总结讲话中首次提出了“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”的理论观点。2008年3月，在中国审计学会五届三次理事会上，刘家义审计长进一步全面、系统地阐述了“免疫系统论”的内涵与意义。国家审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中，明确提出要“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能，全面提高依法审计能力和审计工作水平，初步实现审计工作法治化、规范化、科学化，积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度”。审计“免疫系统论”是充分运用科学发展观，在全面总结二十多年来的审计成果经验的基础上，通过深入分析我国新时期、新形势下审计工作面临的新任务和新挑战而提出的，具有重要的理论价值和实践意义。

二、“免疫系统论”与国家审计本质的认识创新

(一)“免疫系统论”与国家审计本质

一般认为，本质是事物的内部联系，本质是事物内在的、相对稳定的方面；本质是事物的根本性质，由事物的特殊矛盾构成。本质是现象的本质，隐藏在现象背后并表现在现象之中，本质要靠思维才能把握。国内外学者也从不同角度对国家审计的本质进行了探讨，概括起来，对国家审计本质的认识主要有专政手段论、经济监督论、民主与法治工具论等多种论点。

“专政手段论”。杨时展教授(1993)指出，“国家审计，从其最本质的方面来看，都是巩固阶级专政的有力手段”，“在我国，对于国家审计作用的问题，也就是对国家审计的本质问题，都必须从民主和巩固人民民主专政即无产阶级专政这个高度来认识，我们的国家审计机构，是我们无产阶级国家机器的一个有力组成部分”。 这种观点认为，国家审计是统治阶级巩固其阶级专政的手段，是国家机器的重要组成部分，反映了国家审计的政治统治职能。

“经济监督论”。这种观点认为，国家审计是代表国有资产所有者——国家，对国有资产经营者或使用者进行经济监督和评价，是一种法定的、强制性的经济监督活动，是在国家法律授权的范围内对国家财政拨款单位、国家金融机构、全民所有制企业事业单位以及其他国有资产单位的财政、财务收支的真实性、合法性和效益进行审计监督，以维护国家财政经济秩序，保障国民经济健康发展。这是一种较为普遍的观点，反映了国家审计的经济监督职能。

“民主与法治工具论”。李金华(2003)指出：现代国家审计是民主与法治的产物，更是推动民主与法治的工具，是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动。现代国家审计是民主的产物，更是民主的工具。现代国家审计是法治的产物，更是法治的工具。这种观点反映了国家审计的社会监督职能。

以上观点从不同角度反映了不同时期国家审计实践的主要特点，表明了国家审计具有很强的时代特征，但作为国家审计的本质，似乎还有缺陷。根据对本质的理解，国家审计的本质与国家审计的时代特点在一定时期应具有同一性，但国家审计的本质能够超越时代，保持恒久性，需要通过一系列的时代特征表现出来。因此，上述有关国家审计本质的论点还不尽完美，还没有概括国家审计最根本的特性。而国家审计“免疫系统论”则指出了国家审计在国家社会经济体系中具有免疫功能，是国家社会经济共同体中的“免疫系统”。这种论点不但从社会经济的角度概括了国家审计的总体职能，又清晰表明了国家审计在经济社会中的具体职能特征。国家审计的“免疫系统”功能犹如生物体自身的“疾病预防抵抗”、“病毒清除”、“组织修复”等功能。审计“免疫系统论”的适时提出更形象、更准确地概括了国家审计的本质，符合我国国家审计实践和发展规律，具有重要的理论意义和实践意义，同时也具有重要的现实意义和历史意义。

(二)“免疫系统论”与国家审计的外延

“免疫系统论”体现了国家审计的本质，丰富了国家审计的内涵，同时“免疫系统论”也拓展了国家审计的时空范畴和监督空间，从而拓展了国家审计的外延。

“免疫系统论”的提出，拓展了国家审计的时空范畴。首先，从时间上注重审计关口前移，强调事前审计、事中审计，积极开展全过程跟踪审计，并要求向被审计单位提供建设性建议，从时间维度拓展了国家审计的范畴；其次，从空间上将审计范围由“经济活动运行”扩展到“社会经济运行”，不仅强调了审计的经济控制与监督功能，而且，随着审计作用的日益强化、审计方法的逐步改进、审计角度的不断调整，国家审计越来越表现出宏观性和全局性。审计工作早已超越了经济监督的范畴，对整个社会与经济生活体系都产生了越来越大的影响。“免疫系统论”明确指出了审计工作要在经济社会运行中发挥保障作用，是对国家审计时空外延的拓展。

“免疫系统论”也拓展了国家审计的功能。把审计的功能由“监督经济活动运行”这样相对单一、初级的层次，发展到“保障国家经济社会运行”这一全方位、高水平的层次。与“经济卫士”这一功能相比，“免疫系统”的作用方式有着明显的不同。前者是被动的、消极的，而后者是主动的、积极的。审计“免疫系统论”强调发挥审计作用的有效方式，即“主动预防”、“自动清除”、“有效修复”、“准确预警”四种基本功能，其中，预防功能是首要功能。这充分体现了国家审计“免疫系统”的突出特点。国家审计要在社会经济发展中发挥更重要的作用，就必须发挥好预防性作用。正如刘家义审计长指出的，国家审计作为国家社会经济工作的“免疫系统”，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御危害的建议，同时，促使其健全机能，改善机制。

(三)“免疫系统论”与国家审计的功效

生命体的免疫系统是由免疫器官、免疫细胞、免疫活性物质构成的。从生命体的“免疫系统”形成机理看，有内生性的，即先天具有的“免疫抗体”，也有外生性的，即后天获得的“免疫抗体”，其目的皆为达到“免疫”和预防之功效。免疫系统的功能有：防御功能——保护机体不受损害，帮助机体消灭外来的细菌、病毒以及避免发生疾病；稳定清洁功能——不断清除衰老死亡的细胞，保持体内的净化更新；监控功能——及时识别和清除染色体畸变或基因突变的细胞，防止癌瘤的发生。生命体免疫系统正是通过它的防卫功能、监控功能和清除功能，实现它在维持稳态中的作用。一旦免疫系统出现障碍，机体的内环境就会受到破坏，表现为各种各样的免疫系统疾病。

国家审计“免疫系统论”运用科学发展观，借鉴了医学免疫系统概念，形象生动地寓意了审计的功能，即保护、清除、修复、预警四大功能。保护功能是指保护经济社会工作免于内、外部组织和个人侵犯的能力；清除功能是指具有发现和清理不法分子和违法违纪问题的能力；修复功能是指根据经济社会工作的外部变化和内部需要，及时改革完善和恢复的能力；预警功能是指对经济社会工作存在的共性问题进行预测分析，提出改进建议，避免危害加重的能力。刘家义审计长曾做过形象的比喻：审计工作的重点是切断产生问题的“火源”，而不是只顾“救火”。这充分表明了国家审计最重要的功能在于预防功能，其次才是清除与修复功能。所以，从长远来看，国家审计最主要的功能在于提升国家社会经济系统自我控制能力和自律性水平；通过实施国家审计，使得社会经济方面的法律法规制度得以健全，社会经济的诚信行为不断提升，社会经济活动主体的自律意识不断提高，降低社会经济的交易成本，促进整个社会经济的良性发展。

三、强化国家审计“免疫系统”功效的基本路径

(一)国家审计“免疫系统论”下的制度建设

审计作为社会经济工作的免疫系统，要真正发挥免疫系统的功能，还必须要求有相关的制度体系作为保障，因而必须改革和完善我国的国家审计领导体制、审计问责制、审计公告制度等制度体系。

改革现行的行政型国家审计领导体制。体制问题已成为制约国家审计发展以及审计公告制、审计问责制的先进有效性的最首要因素。笔者建议适当完善我国的《宪法》、《审计法》，积极考虑采用立法型或独立型的国家审计领导体制，并据此系统地修订相关法规条款。杨肃昌等(2008)通过问卷调查，发现被调查者普遍认为我国的现行国家审计体制“劣势突出而优势不明显”，审计离不开政府的支持同时又希望保持一定的独立性；在对审计的体制类型的问卷上，被调查者选择立法型所占的比例最高。这就说明要强化国家审计“免疫系统”功能，需要改革和完善现行的国家审计体制。

建立审计问责制。审计是一种独立的高层次的经济监督活动，其目的并不仅限于查找问题、揭露问题，而是注重查出问题并且整改，进而预防相同或类似问题的发生。只有建立审计问责制，追究相关责任人的责任，才能使审计查出的问题得到较好的纠正和整改。审计问责制涉及三个方面，即“问”、“责”、“制”。“问”，即谁来问、问谁，也就是问责制的主体、对象与程序问题；“责”，就是具体应该承担什么样的责任；“制”，即通过法制化、制度化的框架来强化责任追究制度。审计问责制是国家审计免疫系统功能有效发挥的制度保证。

实行国家审计公告制度。在依法保守国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况下，向社会公开审计计划、审计项目的实施、审计报告、审计信息等，接受各方面的监督，保证审计公平，增强审计的公信力。审计公告的目的不仅是要向社会公众披露审计结果，更在于预防问题的再度发生。在前几年的“审计风暴”刮过后，社会公众更加关注审计结果的执行与落实情况。比如，国家审计署对汶川地震救灾资金和物资进行了全程跟踪审计，并公布了相关的审计结果，从而促进了社会捐赠管理运行机制的进一步完善，提高了捐赠资金和物资的使用效果和国家审计在社会公众心目中的形象。

(二)国家审计“免疫系统论”下的免疫调节机制

生命体的免疫调节是指免疫系统中的免疫细胞和免疫分子之间以及与其他系统如神经内分泌系统之间的相互作用，使得免疫应当以最恰当的形式维持在最适当的水平。免疫调节机制是维持机体内环境稳定的关键，如果免疫调节功能异常，对自身成分产生强烈的免疫攻击，造成细胞破坏，功能丧失，就会发生自身免疫疾病。如果对外界病原微生物感染不能产生适度的反应(反应过低可造成严重感染，反应过强则发生过敏反应)，也可造成对机体的有害作用。免疫调节的三个层次是：自身调节——免疫系统内部的免疫细胞、免疫分子的相互作用；整体调节——神经内分泌系统和免疫系统的相互作用；群体调节——种群适应性。同样道理，国家审计作为社会经济工作的免疫系统，如果出现了免疫调节功能异常，也会对社会经济工作产生副作用，这好比审计不足、审计不当、审计过度等都会损害社会经济工作的效率和效益。因此，要增强审计系统的免疫调节机制，应做好以下两个方面的工作：

一是“免疫细胞自身调节”。要不断提高国家审计人员或审计主体的综合素养。我国国家审计人员还存在理论素养不高、专业技能不强、法制观念淡薄、文明服务意识和廉政意识不强等问题。而国家审计人员就像免疫系统内部的免疫细胞、免疫分子，必须提高他们的综合素养，才能增强免疫的调节机制。因此，国家审计人员应当强化理论知识的学习，不断提高干部队伍理论素质；要加强思想作风建设，保持干部队伍良好的精神状态；要加强实践锻炼，增强理论联系实际的自觉性和针对性；建立审计领导、审计专家和审计管理三支人才队伍，全面提高审计队伍素质，实现审计人员队伍综合化，审计小组人员结构的多专业化，形成既有审计师也有经济师、工程师、计算机软件设计师等专家的一支综合性审计队伍；对现有的人力资源进行重新整合，打破行业界限，集中优势审计资源，对关键审计项目进行突破，最大限度地发挥国家审计人员的各种潜能。

二是“免疫组织管理的调节”。应进一步健全审计机关内部管理的制度体系，实现审计资源共享。推动审计工作法治化、制度化和规范化建设，提高审计管理人员工作效率。审计项目立项要有前瞻性，从人民群众最关心、社会各界最关注的焦点、热点、难点等问题出发，合理、科学选择、安排审计项目，确定审计重点；注意预算执行审计、经济责任审计、专项资金审计、效益审计等审计项目的交叉与衔接，达到审计成果综合利用、审计资源共享的目的；审计方案制订要有科学性和针对性，通过制订审计方案，促进审计项目管理更加规范，推行审计成本匡算，科学有效整合审计资源；审计组织方式和工作机制要依托审计项目进行调整和转变，将行业审计、经济责任审计以及专项资金审计等纳入预算执行审计的内容，打破科室界限，整合审计资源，提高审计管理工作效率。

(三)国家审计“免疫系统”与其他社会经济监督系统协调与融合

国家审计免疫系统必须与其他社会经济监督系统协调起来，各系统要相互协调配合，形成合力，有效地发挥审计“免疫系统”的作用。纪检、监察、司法、海关、公安、税务、审计等部门必须相互协调，积极配合，及时解决工作中的困难和问题，共同做好国家社会经济监督与控制工作。

在审计项目的安排上，加强与财政、物价等部门的沟通，避免重复监督、交叉检查。在审计过程中，争取相关部门的支持与配合，形成监督合力。在政府投资项目审计中，积极取得发改委、建设、规划、财政等部门的支持和配合，形成监督合力，不断加大审计力度。在预防职务犯罪和案件查办上，与纪检、监察、公安、检察等部门和单位密切协作，研究部署协作配合的事项和工作，有效遏制和惩处违法犯罪行为。

国家审计是一种重要的社会经济监督活动，但并非监督的全部内容。一个有着完备监督体系的社会，并不见得需要更多的专业监督人员和专业监督机构，但取得的监督效果，可能比专业性监督更好。因为从本质上看，监督更主要的是一种权力制约机制，而不是一种专业工作。要使这种权力有效运行于整个社会的监督之中，而不仅仅是在专业监督工作者的眼皮下，更重要的是充分发挥社会公众的监督作用。审计署在2008年5月26日公布了地震救灾款物审计举报电话和网址，向社会征集线索，差不多每天可以收到举报邮件40条左右，举报电话约70个，群众的举报与监督在该项审计中发挥了巨大作用。和以往不同的是，这种审计安排不是审计部门的单打独斗，而是各种社会监督力量的有机整合。这样就使得社会经济活动行为处于广大人民的监督之下，从而促进了国家审计“免疫系统”功能的发挥。

(四)国家审计“免疫系统”与审计技术、功效监测

增强“免疫系统”运行的功效，必须不断探索、改进和创新审计方式方法，提高工作效率和质量。国家审计工作的重点应当由真实性、合法性审计转向绩效审计和事前控制审计；积极开展全过程跟踪审计，更好地增强审计的时效性；推进计算机审计全面发展，为“免疫系统”发挥作用提供技术支持；开展联网审计，建立联网审计系统，拓宽审计覆盖面、提高审计的正确性。

增强“免疫系统”运行的功效还应该建立“免疫系统”功效的监测体系。目前，我国国家审计作为审计工作的执行者和监督者，缺乏有效、系统的外部监管，其审计的质量值得担忧。因此，需要建立相应的“免疫系统”功效的监测体系，对国家审计的“免疫系统”功效进行及时的监测，保证其功能的正常发挥。这方面，可借鉴美国的做法，如采用“同业互查”制度。国家审计管理机构应当制定较为科学的国家审计质量评估指标体系，对国家审计效能实施必要的监督与考核，增强国家审计“免疫系统”的功能。

四、结 语

国家审计“免疫系统论”是对国家审计本质认识的重大创新，特别是在国家审计本质认识、内涵与外延、职能等方面，具有明显的理论创新性。审计作为社会经济工作的免疫系统，要真正发挥免疫系统的功能，还必须要求有相关的制度体系作为保障，因而必须改革和完善我国的国家审计领导体制、审计问责制、审计公告制度等制度体系；通过不断提高国家审计人员的综合素养以及进一步健全审计机关内部管理的制度体系，来完善国家审计系统的免疫调节机制；通过与其他社会经济监督系统进行有效协调，各系统相互配合，形成合力，以有效地发挥审计“免疫系统”的作用；通过不断探索、改进和创新审计方式方法，提高工作效率和质量，并建立有效的“免疫系统”功效的监测体系，以确保国家审计免疫系统功能的充分发挥。

[1]杨时展.国家审计的本质[J].当代审计，1982，(2)：1-3.

[2]李金华.国家审计的本质和战略思考[J].科学新闻，2003，(15)：3-7.

[3]刘英来.审计是经济社会运行的免疫系统研讨会综述[J].审计研究，2008，(5)：18-25.

[4]杨肃昌，肖泽忠，殷书炉.中国国家审计:问题与改革——一次问卷调查的综述[J].审计研究，2008，(1)：18-25.