从准营利性到非营利性:我国现行非营利性民办职业院校管理的政策优化策略

罗沙沙，李 琳

据相关法律规定，我国现行的民办院校都属于非营利性组织范畴。民办职业院校作为民办院校的一种类型，也隶属于非营利性组织，即现行的民办职业院校在法律意义上都可界定为非营利性民办职业院校。纵观我国对民办院校的管理政策，也几乎都以民办院校不营利为前提而制定。而政策环境的优劣将对民办院校的发展产生明显的推动或阻碍作用，可以说，政策环境关乎民办院校存在的合法性及发展的科学性。因此，优化我国现行民办职业院校的政策环境至关重要。本文从现阶段我国民办教育管理的相关政策法规入手，分析现有民办职业院校政策管理的现状以及造成该现状的成因，从而提出相应的非营利性民办院校的政策优化策略。

一、现阶段我国民办职业院校政策管理的现状

教育政策是党和国家为实现一定历史时期的教育路线方针政策而制定的具体的行为准则。它的正确执行是教育事业取得成功的重要保证。依此而定，民办职业教育政策，即党和国家为实现一定历史时期的民办职业教育事业的发展而制定的具体的行为准则。在民办职业院校发展过程中，国家出台了一系列政策，从最初对其限制，到当前进行鼓励并规范，我们可以清晰地看出，政府正在走向对民办职业院校管理的规范化。本文从以下几个重要的政策法规出发，分析现阶段非营利性民办院校政策管理的现状。

（一）我国现行的民办教育管理的相关政策法规

我国《教育法》规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。时值中国实行社会主义市场经济伊始，国家鼓励社会力量办学，但规定了其“不得以营利为目的”即教育必须满足社会的公益性；《民办教育促进法》也强调“民办教育属于公益事业”并回避“投资”和“收益”等概念。[1]政策规定表明，教育事业是社会公益事业，应当具有显著的公益性，民办教育也一样。

1998年公布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，在民政部门注册登记为“民办非企业单位”，属于非营利性组织，按规定在准予登记后“根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个人）登记证书》”。可见，民办院校在登记注册时就不同于企业组织，它是以非营利性组织的性质登记在民政部门的。

2003年，《民办教育促进法》及其《实施条例》规定“民办学校在支取办学成本、预留发展基金以及按照国家的有关规定提取的必要的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，但是“民办学校不能以营利为目的”。可以说这是我国建国以来对民办教育的营利性问题做出的最为积极正面的回答，在我国民办教育发展史上写下浓重的一笔。同时，这一规定试图为民间投资办学创造一定的条件。

（二）现行政策管理下民办职业院校呈现准营利性特征

现阶段在政策实施的背景下，民办出资办学大概可以分为四种情况：捐资办学（如一些基金会、社会团体、大企业及个人等）；在承担社会公益责任基础上的长远回报；以教育产业为形式的投资（高级培训）；自我扶贫式办学（如打工子弟学校）。[2]改革开放以来，市场经济的导入，政府政策的鼓励，激发了捐资类民办院校的举办，导致了我国民办院校大部分都是投资办学，这也为《民办教育促进法》提供了现实基础。从政策法规中可以看出，民办院校必须符合非营利性组织的条件，民办职业院校作为民办院校的一种类型，也必须满足非营利性组织的条件，即具有公益性，而非作为营利性组织而存在。这是民办职业院校进行注册登记的基本前提，也是保护其法律地位的首要要件。我国现行的政策法规都是从这一非营利性条件出发而制定，并对民办职业院校进行管理。但是，由于法律法规的模糊性及相互矛盾性导致了民办职业院校在现实运行过程中的营利行为。正是因为“合理回报”这一规定，使得民办职业院校的营利性行为得到了很好的“借口”，从而在这一保护伞下稳妥地进行着营利性行为。大量的民办职业院校以非营利性组织的性质在民政部门登记，在现行政策的管理下不但可以享受到国家给予的土地、资助及免税等优惠政策，而且理直气壮地在办学结余中拿取“合理回报”，借“非营利”之虚而行营利之实。这就是现行政策管理下民办职业院校的现实状况，即准营利性民办职业院校的存在。从以上内容可以很清楚地得出：准营利性民办职业院校是指享受到非营利性的待遇，实现自己营利目的的民办职业院校。

二、现行非营利性民办职业院校呈现准营利性特征的成因分析

（一）我国民办职业院校逐利性与公益性并存

在我国，民办院校是在公立教育资源短缺情况下作为公立学校的代替品而出现的，它兴起的一个重要环境因素就是经济转型。可以说，没有多种经济成分的并存也就没有教育的非政府供给。因此，我国民办院校是典型的市场化产物，其组织机构的特征具备企业的性质。我国民办院校的特点是投资办学。“资本具有逐利的天性，有着独立建制民办院校的资金投入基本上带有寻利目的”[3]。

另外，我国民办院校具有“公益性”的法律地位。教育的公益性是指教育能为受教育者（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益。这种公益性表现在：由私人收益的外部性带来的社会收益；由教育活动的社会性带来的社会收益。[3]以此可见，民办职业院校的公益性表现在：通过人才培养产生的公益性；通过举办教育活动带来的公益性。因此，在现行的教育法律中，公益性或者说非营利性是民办职业院校最基本的法律定位。

（二）民办职业院校逐利性与公益性达不到有效平衡

通过上述对民办职业院校的公益性和举办者资本的寻利性的阐述，不难得出民办职业院校呈现出准营利性特征，很大程度上来源于政府的管理政策引导。从宏观政策管理来看，民办职业院校具有“公益性”的法律地位，根据这一法律地位，国家在宏观政策上给予了很大的优惠，比如，院校用地采取和公办院校一样的行政划拨方式、公共财政资助、免税等。国家希望通过这种方式鼓励民间资本进入职业教育领域，促进我国职业教育的健康、稳步发展；从微观民办职业院校内部运行来看，国家制定的相关政策，对于资金来源单一的民办职业院校来说具有很强的吸引力。所以，大部分民办职业院校在登记注册时登记为“民办非企事业单位”，从而得到政府的大量优惠待遇，同时，又不违反国家对民办职业院校的管理政策。

由此，举办者被剥夺了学校财产的所有权，但却加强了对学校财产的控制权。现行的民办职业院校举办者就是通过学校财产的控制权来达到自身营利的目的。再者，我国民办职业院校是在特定的历史背景下出现的，其创办经费基本上靠个人和社会出资，这种出资主要属于投资性质而非捐资。绝大多数民办职业院校举办者都或明或暗地把举办民办教育作为一种营利性产业来经营。如“浙江台州椒江股份制办学模式”、“浙江温州股份合作制办学模式”、“广东私立华联学院教育股份制办学模式”等。从实际的运作情况来看，这些学校突破了非营利学校的举办者不能拥有学校财产所有权的本质规定，具有了明显的营利性特征”。[4]

通过以上分析可知，现有的民办职业院校管理政策的实施并没有从根本上解决民办教育公益性和资本趋利之间的矛盾，反而促使举办者开拓了另一条经营学校的路子——准营利性民办职业院校就这样应运而生了。

三、非营利性民办职业院校管理的政策优化策略

现阶段我国民办院校政策管理并没有促成非营利性民办职业院校的非营利性运行，正是由于政策的不可行性导致了民办职业院校的准营利性现状。青年经济学家张维迎的言论发人深思：“国际竞争的核心不是资金和人才的竞争——资金和人才都是可以流动的，也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国的长远来看，应该学习的是制度的改造。对于这个课题，更需要学习的是政府”。[5]鉴于此，我国政府已经开始探寻对民办院校进行分类管理，即政府对现有民办职业院校进行营利性与非营利性划分，并分别对其进行有效管理。基于目前我国对非营利性组织的法律法规不完备，分类后非营利性民办职业院校的生存和发展将面临一个巨大的挑战，本文从以下四个方面提出优化非营利性民办职业院校管理的策略。

（一）对非营利性民办职业院校进行严格界定

鉴于当前我国对民办职业院校营利性与非营利性的界定在法律上尚不严密，可以从营利性组织的界定出发，再结合我国民办院的现状，重新确立划分依据，对非营利性民办职业院校的性质进行严格的定位。

目前，非营利性组织界定颇有代表的定义是由美国约翰——霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的Salamon与Anheier（1977）提出的。他们指出，凡具有组织性（这些机构都经过合法注册，具有成文的章程、制度和固定的组成形式、人员）、民间性（这些机构都在制度上与政府相分离）、非营利性（不以营利为目的；不进行剩余利润的分配；组织成员对物质资产具有公开使用权，没有对资产利益索取的权利）、自治性（组织拥有相对独立的决策和执行能力，能够自我管理）、志愿性（组织成员的行为建立在自愿的基础上）等5个特征的组织就可视为非营利性组织。[6]由此可见，非营利性民办职业院校的具体衡量指标有三点：第一，其宗旨不以营利为目的；第二，院校的利润不能用于成员间的分配和分红，只能用于学校的发展；第三，院校的资产不能以任何形式转变为私人财产。也就是说，不满足以上三点要求的民办职业院校的性质都应界定为营利性。在明确非营利性民办职业院校的性质之后，再将相应的法律条文进行完善，从而保障非营利性民办院校的法律地位。

（二）构建非营利性民办职业院校多元化的筹资渠道

构建适用于我国非营利性民办院校的多元化筹资渠道，主要包括：（1）政府财政拨款、税收调节及学生资助等直接和间接的政策扶植。通过以上扶植政策引导民办院校的非营利性发展方向；（2）发行教育彩票。目前，世界上有许多国家都有教育性质的彩票发行，或单列发行，或作为国家统一彩票发行，然后按比例抽取一部分专用教育。如美国的加利福尼亚、密执安等州及芬兰等已经在实行，而我国在这一方面还没有涉及；（3）推行教育券。政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给学生，用来冲抵全部或部分学费，学校再凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。教育券制度的实施降低了财政支出的交易成本，有利于保障公民的受教育的公平性，尤其是民办职业院校在一定程度上承担着还农村子女接受技术教育的问题；（4）成立民办教育基金会。成立教育基金会以支持学校建设和发展是国际通行的做法，这也是世界知名大学如哈佛大学、牛津大学多年来持续位居世界之首的重要因素。根据我国目前的情况，除了民办院校自行设立基金会作为专门的筹资机构以联系校友、对外筹资外，还可以根据《基金会管理条例》的相关规定成立公募或者非公募民办教育基金会，从多方面促进非营利性民办院校的健康长远发展；（5）鼓励社会捐资办学。在我国，社会捐助尤其是私人捐赠民办教育的数量极少，这不只是由于我国公众热心慈善事业的风气不浓厚，同时也是民办院校没有做好自身的宣传以及筹款的工作。所以，除了号召全社会对民办教育投入更大热情和支持外，民办院校自己也要加强筹款工作；（6）学生学费及家长的其他捐助。[7]

（三）明晰非营利性民办院校产权问题

现代经济学中产权的概念有两个，一是财产所有权，二是企业所有权，这是两个相互联系而又不同的概念。通常意义上的产权是指对给定财产的占有权、收益权和转让权。让学校成为非营利组织，就必须禁止私人占有对学校的剩余索取权。这样可以大大降低要素所有者利用信息方面的优势侵害学生利益的动机，那么学生或家长同学校的交易成本大大较低，学校的运作也会相对有效率。特别是学校接受社会和个人捐赠时，非营利性组织可以避免剩余索取权拥有者攥取捐款的可能性。

所以，我们可以将非营利性民办院校的财产所有权作以下法律规定：作为非营利组织的非营利性民办职业院校是没有所有者的，即没有人拥有对学校的所有权。学校经营利润（剩余）积累形成的资产只属于学校本身，在学校正常运作的情况下，任何组织和个人都不能获得学校的这些财富或资产；学校不能正常运行或者破产时，这部分资产归政府所有。对于投资办学的职业院校，这些学校在支付了投资者的回报（投资回报的数额不能超过同期国债的利息）并扣除投资者的投资后，剩余的学校资产全部属于学校所有，不能归投资者或者管理者所有。投资者虽然享有投资的固定合同收益权，但不享有处置权，只要学校还在运作中，投资者就不能撤回或转让其资本，也不能用其作抵押。[4]

（四）建立非营利性民办职业院校的监督机制

现阶段我国对非营利性民办职业院校的有效监管缺乏相应的政策指导。非营利性民办职业院校具有民间组织的特点。民间组织作为自治性组织，其内部管理的实质是对资金的管理和财务的规范，对组织的发展来说这方面的监管不力将会是致命的。所以，非营利性职业院校必须制定相关的政策进行监管，使监督实施有法可依。具体措施包括：（1）国家成立专门的非营利性民办院校监管机构。从中央和地方分级设立，特别设立财务会计审计制度，加强非营利性民办院校的财务审计；（2）加强政府监管力度。政府是唯一具有法律权威，可以强行对非营利性民办院校进行监管的组织。因此，应加强政府的评估制度。目前我国没有专门的政府评估机构与制度，可以考虑在民政部门中设立一个专门进行非营利性民办院校评估的机构，开展评估工作；（3）加强非营利性民办院校的社会监督。社会监督对于任何机构和人员的监督都是一个不可替代的机制。社会监督虽然是一种非正式监督机制，但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督，同时，这也相当于给非营利性民办院校一个强烈的自律激励。[8]

[1]张胜军,张乐天.1978年以来我国民办高等教育政策建设的历史、成就与问题[J].黑龙江高教研究，2007（12）.

[2]贾西津.对民办教育营利性与非营利性思考[J].教育研究，2003（3）.

[3]李望国.资本的逐利性与教育的公益性——民办高校的“非营利性”探讨[J].中国高教研究，2010（10）.

[4]曹淑江，朱成昆.关于民办学校的营利性和产权问题探讨[J].河北师范大学学报，2002（4）.

[5]颜廷凤，张国锋，鞠桂燕.论我国的民办教育政策与民办教育的营利性[J].山东教育学院学报，2005（2）.

[6]蔡宁，田雪莹.国外非营利组织理论的研究进展[J].重庆大学学报，2007（2）.

[7]刘小清，韦彦辰.非营利性民办学校多元化筹资渠道研究[J].现代商贸工业，2011（7）.

[8]莫顺龙，陈婧.我国非营利组织监督机制浅议[J].经济论丛，2011（4）.