城乡职业教育统筹发展体制与机制研究：后福特主义的视角

黄 鑫，林克松

在职业教育领域，城乡“二元结构”的现象一直较为突出，具体表现在：城乡职业教育各自为阵、办学模式单一；城乡职业教育资源分布不均、补给乏力；城乡职业教育特色彰显不足、优势欠突出；城乡职业教育服务功能不健全、民生取向薄弱。基于此现实背景，统筹城乡职业教育发展的工程显得异常重要而艰巨。“体制是发展之瓶颈，是发展滞后之因。”目前我国城、乡职业教育的体制与机制还不能为职业教育城乡统筹发展提供合适的发展平台，这一瓶颈使得统筹城乡职业教育的发展进程步履维艰。后福特主义注重企业的柔性化管理、鼓励部门资源共享、强调群体间优势互补、关注员工人文愿景等，因此，从后福特主义视角出发，探究职业教育城乡统筹发展体制与机制的革新能够为我国统筹城乡职业教育的发展提供新思路、新路径。

一、后福特主义与职业教育城乡统筹发展

后福特主义（Post-Fordism）是指以精益生产、柔性专业化等非大规模生产方式为核心的新的资本主义积累方式极其社会经济结构。其主要特征是灵活的劳动过程、网络化的生产组织、多技能的劳动力及新的劳资关系。广义上的后福特主义，指通过一系列生产变革，使资本主义社会发展到一种不同于福特主义时代的特殊历史形式。[1]狭义上的后福特主义则主要集中于经济领域：（1）后福特主义生产模式中，提倡所谓的范围经济，即在企业的生产中采用柔性化管理技术，通过小系列生产而产出多样化产品；（2）在后福特主义劳动模式下，员工被要求承担多项任务，员工的责任范围更大，这样员工的培训项目与学习范围也自然增大；（3）后福特主义模式下的空间形式不再是单一的个别企业生产空间，而是高度重视企业集聚，尊重区域劳动市场差异化，生产环节与供货环节跨区域集聚；（4）后福特主义模式下，政府职能也发生了重大改变，不同于福特制模式下凯恩斯主义政府的高度管制，它采取的是供给调节政策，放松政府管制，形成企业式的国家，鼓励区域与城市之间的竞争。基于后福特主义视角来透析我国职业教育城乡统筹发展的体制与机制的现状与革新，极具理论高度与实践效度。

首先，在后福特主义生产模式中，提倡范围经济，即当同时生产两种产品的费用低于分别生产每种产品时所存在的状况。这一生产模式强调基于同一核心专长开展多项活动，从而导致各项活动费用的降低和经济效益的提高。范围经济的生产模式启示，城、乡职业教育应基于“使无业者有业，使有业者乐业”这一核心专长，各自开展多项切合经济社会发展需要的职教专业，相互协作、互通有无、资源共享，充分利用职业教育经费实现城乡职业教育统筹发展的最大效益。

其次，后福特主义生产领域要求员工在生产活动中能够独立承担多项任务，因此，员工承担责任的范围更大，自然也就需要增大自身的学习范围并参与更多的培训项目。职业教育城乡统筹的关键在于城、乡职业教育基于自身的准确定位，发挥自身的办学优势，强强联合，共同构建优质职业教育体系。

再次，后福特主义重视企业集聚，并尊重区域劳动力市场差异化。在我国市场经济的宏观背景下，城、乡职业教育有其特定的市场取向。不可否认，其劳动力培养方式及重点都有所差异，因此，稳固职业教育城乡统筹的步伐必须尊重区域间的劳动力市场需求，“因市制宜”。

最后，后福特主义鼓励政府采取供给调节政策。政府的供给调节政策应用于职业教育城乡统筹发展，即是指各级政府对于城乡统筹发展职业教育的全过程给予全面管理并协调各方资源，根据市场及职业教育的发展变化需要，及时提供相关服务，全面把握职业教育城乡统筹发展过程中的诸环节，以提高职业教育的整体效益。

二、后福特主义视角下职业教育城乡统筹发展之瓶颈因素归结

职业教育的城乡统筹发展是切合当今时代主题的重大课题，职业教育的城乡统筹发展有利于解决“三农”问题，促进农村劳动力素质的提高；有利于城乡劳动力统一市场的形成，促进各级劳动力的有效流动；有利于实现职业教育的均衡发展，构建大职业教育体系。在此，笔者基于后福特主义视角，对当前制约职业教育城乡统筹发展的诸多瓶颈因素进行了归结，认为制约职业教育城乡统筹发展的因素主要体现在四个方面。

（一）办学体制：城乡职业教育各自为阵、办学模式单一

鉴于我国城乡“二元结构”及与之相对应的体制机制的长期存在，城乡的职业教育的发展也极具“二元性”特征。具体表现在以下五个方面：（1）办学目标。城市职业教育以培养能够适应经济社会发展的应用型技能专门人才，而农村职业学校大多缺乏明确的培养目标，教学培训技能欠扎实，大批参与农村职业教育的学生被培养为一批一批的“打工者”；（2）专业设置。城市职业院校的专业设置较为丰富，遍及社会各个行业与就业方向，而农村职业院校的专业设置则大多仅仅局限于与农业相关的技能培训上；（3）招生来源。城市职业院校的生源较之农村职业院校明显丰富许多，除了大批城市的招生对象之外，农村的适龄人员大多也倾向于选择城市的职业院校，而农村职业学校的招生对象则仅仅限于农村，几乎没有城市的生源有意愿选择去农村的职业学校接受教育；（4）师资分配。师资是职业院校软实力的重要标志之一，而城、乡职业教育由于地理位置、教育资源占有量多寡等因素的影响，城市职业院校的师资无论是从数量到质量上都优于农村职业学校，最直接的表现是大批农村职业学校教育经费严重不足，难以招聘到“双师型教师”；（5）就业去向。城市职业院校的毕业生能够选择众多的大中型城市就业，工作环境较好、待遇也较高，而农村职业学校的就业去向则刚好相反，大多数毕业生还是只能选择留在农村从事农业生产，他们的经济、社会地位基本没有得到改变。正是由于上诉原因，我国的职业教育“城”、“乡”特色鲜明，形成了“城”与“乡”两大职业教育阵营。而这种“二元性”的结构特征也就直接导致我国职业教育整体办学模式的单一、办学规模小、办学效益低。

（二）管理体制：城乡职业教育资源分布不均、补给乏力

教育资源是职业教育得以生存和发展的基础和土壤，也是职业教育城乡统筹发展得以取得成绩的关键所在。职业教育资源的范畴包括教育经费、教育制度、教育经验、教育品牌、教育理念、教育设施以及职业教育领域内外各种人际关系等。由于历史与现实原因的存在，城、乡职业教育资源长期以来存在着较大的分布差异，具体到农村职业教育中最突出的教育资源短缺状况主要表现在：职业教育经费投入严重不足、办学设备陈旧、图书匮乏、实践基地稀少、教育理念脱离时代更新变化的主旋律。后福特主义生产模式鼓励部门及地区资源共享，优势互补，这一理念的贯彻落实不仅直接由生产管理部门负责监督执行，政府部门也起着不容忽视的作用，通过柔性化管理及有效的补给政策促进资源的合理利用及有效流通。职业教育城乡统筹发展不仅仅是职业教育体系内部的事情，而是社会的重大事业，因此，政府理应承担其相应的职责。当前城乡职业教育统筹发展步履维艰，其主要体制原因便可归结于政府的资源补给力度欠夯实。政府补给乏力，便不能有效促进城、乡职业教育资源的均衡分布，职业教育的城乡统筹发展也就难以真正实现。

（三）人才培养体制：城乡职业教育特色彰显不足、优势欠突出

在后福特主义模式中，生产过程及劳动关系都是具有柔性的，即企业运用全能性机器和训练有素的、适应能力强的劳动力，进行多种多样的、自身不断改变的专门化产品集合式生产。[2]这里的专门化产品集合式生产借鉴到职业教育城乡统筹发展的领域来便是城、乡职业教育应立足与自身的办学特色，使其培养目标具有独到的专门性。当前，我国城乡职业教育片面盲目最求发展的速度与规模，忽略了给予自身的明确定位。后福特主义生产模式中，企业的生产都是通过柔性化的生产管理技术生产出大量多样化的产品。产品的生产尚且需要柔性专业化技术去生产，人才培养对于柔性专业化的要求更甚。城市、农村职业教育各自为阵，近年来通过使尽“浑身解数”，诸如降低录取标准、发放高额奖学金、签订各种就业协议等，虽然经历了短暂的发展繁荣期，但整个职业教育体系的发展却始终难以真正复兴，相反却一步步增大了城、乡职业教育发展差距。城、乡职业教育特色彰显不足，优势欠缺，以及这种“互拖后腿”的发展方式已严重制约我国职业教育城乡统筹发展的进程。

（四）服务体制：城乡职业教育服务功能不健全、民生取向薄弱

后福特主义时代的生产方式通常与更小型、更灵活的生产单位相关，其生产经营方式创造的是异质化和个性化的消费者。[3]在后福特主义时代背景下，生产经营者只有对市场进行细致的调研与分析，同时，关注消费者的选择性及消费者选择性的多样性才能够保证生产经营的成功。职业教育与生产经营活动一样，其活动对象均是人与市场，只有把握了人与市场的需求，并提供即时健全的服务，才能实现职业教育的价值。在我国职业教育的发展进程中，城、乡职业教育的服务功能历来较为薄弱。纵观历史上职业教育的两次“大起大落”，没有一次的直接原因是服务社会及市场需要，而最主要的原因却是国家政策的控制协调，鉴于国家政策的大力扶持，职业教育便能得到良好的发展契机，而随着国家宏观政策干预的减弱，市场经济体制的发展完善，职业教育自身的抗压力明显下滑。正是由于城乡职业教育的服务功能不健全、民生取向薄弱，我国职业教育体系的发展才难以凭借其自身的支撑力量得到发展壮大。民生问题涉及到民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。因此，民生问题是国家一切事业的出发点和立足点所在，作为“使无业者有业，使有业者乐业”的职业教育更应如此。

三、后福特主义视角下职业教育城乡统筹发展的体制与机制创新

作为与社会经济发展密切相关的职业教育，还没有适应我国统筹城乡发展的新要求，职业教育的城乡统筹发展出现了“局部滞后”的状况。虽然说原因是多方面的，但归根结底还应是城、乡职业教育统筹发展的体制机制不适应新的形势需要，所以，立足于后福特主义视角对职业教育城乡统筹发展的体制与机制进行创新思考颇具适切性。

（一）政府主导，柔性化管理：构建政府统筹管理体制

计划经济体制下形成的职业教育管理体制是行业部门和人民团体办中专，劳动部门和企业办技校，地方教育部门办职业中学。[4]而随着市场经济体制的确立与发展，城、乡职业教育的管理体制与机制却在很大程度上还只是之前这一管理体制的延续。后福特主义管理体制不同于传统的泰勒制，它重在建立中小企业之间动态分工网络的“弹性专业化”模式和以大企业为核心并控制多层次分包企业网络的“精益生产”模式。[5]这两种模式实质上即是强调解除泰勒制的劳动分工与严格的控制管理，使生产人员能够具有足够的自主权以实现对生产诸环节的调整，使整个生产活动更具有灵动性。当然，这种新的生产管理模式并不是要求放弃政府的职责，而是强调政府放松管制，采取供给调节政策，在个人与企业的谈判、员工福利保障、区域政策、城市之间的竞争等诸多方面发挥主导作用。立足于后福特主义视角创新职业教育城乡统筹发展的管理体制即是努力搭建政府主导、柔性化管理的各级政府统筹管理体制，其相对应的管理机制的创新应主要包括：教育部弹性专业化领导机制、省县对接管理机制以及支撑企业参与核心管理的机制。

1.教育部弹性专业化领导机制。统筹城乡职业教育发展的关键在于打破城、乡职业教育的分割格局，打破城、乡职业教育二元结构对应的体制机制，而这一关键问题解决的前提与基础则是国家教育部的领导与管理。首先，需要一套专业性、科学性极强的管理办法出台，以作为职业教育城乡统筹发展的指导旗帜。其次，各级教育部门还应充分发挥其适度管制职能，通过采取供给调节政策，在诸多城、乡主体之间协调斡旋，最好地发挥其主导作用。最后教育部门制定的各类管理办法不能整齐划一，一层不变，而应随着时间、地点的不同与变化保持在一定的弹性范围内为具体统筹工作提供科学指导。

2.省县对接管理机制。职业教育城乡统筹发展的具体工作落实下来的直接管理主体则是各省、市、县的教育管理部门。城市职业教育主要依附于各类大中型城市，而乡镇职业教育则更多地依附于各类小城市及广大的农村地区，因此，鉴于不同的地理空间差异，职业教育城乡统筹发展的管理核心则在于协调省、市以及县乡之间的各项管理。通过省县对接管理机制的建立，可以实现城、乡之间的一手管理，从而减少管理闲暇时间，避免层级管理传递过程中的理解失误等状况的出现。

3.支撑企业参与核心管理机制。企业是职业教育的生命线，缺少了企业的支撑，职业教育的发展就犹如无水之鱼。城、乡职业教育的发展都离不开相关企业的大力支持，资金来源、器械支持、信息渠道、实习基地、就业去向等诸多环节都直接与企业挂钩。只有企业参与到统筹的核心管理中去才能为城乡职业教育的统筹发展奠定厚实的土壤。

（二）资源共享，供给调节：构建和谐办学体制

“办学体制主要回答由谁举办学校，即由‘谁投资、谁办学、谁管理’的问题。”[6]职业教育的办学来源即是所谓的“资”，它除了是指办学必须的基本资金保障之外，还指为职业教育办学注入鲜活血肉的软、硬件资源。由此可见，资源问题是办学体制中首要关注的问题。后福特主义生产模式下，要求资源自由流通、优势互补，以促进整个生产活动的顺利进行。后福特主义生产模式资源观启示，在职业教育城乡统筹发展过程中应积极鼓励资源共享、采取供给调节政策以构建城乡和谐的办学体制。

1.多元统筹的资源共享机制。职业教育城乡统筹发展过程中所遭遇的资源瓶颈有：（1）投入职业教育的资源总体规模不够；（2）资源供给渠道稍显单一，多以各级政府直接给予为主；（3）城、乡资源享有量差异巨大，严重影响城乡职业教育的统筹发展。因此，构建多元统筹的资源共享机制是确保城乡职业教育各类资源总额持续增长、拓展城乡职业教育资源来源渠道、促进城乡职业教育资源占有量均衡的重要保障。而这一机制的建构一要改变政府的各类资源投入倾向于普通教育的现状，各级政府应加大对职业教育的帮扶力度，增加资源投入总量；二要发挥城、乡职业教育的自身优势，以吸纳社会各界通过诸多形式向城、乡职业教育提供办学所需资源；三要改变城、乡资源占有量二元现象严重的局势，互相帮扶、互通有无，将自身的资源主动共享以取得最大的资源利用率并进而实现最大的办学效益，城乡职业教育构成和谐的办学体制。

2.供给调节的灵活办学机制。所谓供给调节的灵活办学机制即是指各级政府即时调控职业教育的资源分布，通过供给调节政策灵活调控各类职业院校的办学实况。各级政府部门应首先做好市场调研工作，掌握市场行情，以便明确当下的教育资源应倾向于哪类职业教育、何种职业教育；然后，城乡各类职业院校应随时做好资源需求报告，并在第一时间呈送给相关部门审阅评估。通过饯行这种双向互动的机制便能够灵活把握城乡职业教育的具体所需，并提高其办学质量，促进统筹发展。

（三）城乡集聚，优势互补：构建强大教学体制

后福特主义重视企业集聚，尊重区域劳动力市场差异化。职业教育的教学体制不同于普通教育，它具有极强的专业技能性与市场指向性。城、乡职业教育鉴于不同的地理环境、不同的专业需求、不同的市场取向等诸多差异，其教学体制存在着巨大差异。只有构建城乡集聚，优势互补的强大教学体制才能保证城乡职业教育的统筹发展得以实现。

1.城乡集聚统筹教学机制。正如后福特主义所强调的企业集聚能够产生巨大的“集聚经济效益”一样，职业教育的城、乡集聚能够保证产生巨大的“集聚教育效益”。城、乡职业教育通过空间上的集中性，教学活动在空间上彼此接近，使得各自的教学活动能够有效沟通，实现教学资源、教学目标、劳动力培养、专业技术创新、升级与竞争等方面的集中统筹分享，从而获得强大的教学效益。城乡集聚的统筹教学机制需要各级行政部门与职业院校的协作才能构建，首先，政府相关部门必须为城乡职业教育的集聚提供外在的条件支持，即支撑性的集聚凝聚力、强大的资金保障、有利的地理位置等；然后，城、乡各职业院校自身必须树立科学合理的集聚意识，积极挖掘自身条件，促成集聚的实现；最后，企业的参与是必不可少的集聚保障，企业作为联系职业院校与社会的纽带，当然也是连接城、乡职业教育，促进城乡职业教育集聚的纽带，只有企业利用其独有的资金、技术、平台等结点方能将城、乡职业教育的教学活动有机地拉拢，构成集聚统筹的教学机制。

2.双边协调优势互补机制。依赖职业教育城乡统筹发展的两大主体——城、乡职业教育院校，构建由行政协调、制度协调、资源协调、教学协调及交流协调所组成的双边协调优势互补机制。（1）行政协调。即是城、乡职业院校的相关行政部门通过就某些合作意向签订行政协议，以此来对双边的合作加以管束；（2）制度协调。即通过遵循有关法律条例来保障双边协调的落实，这便于缓解各自为政、权责不分、理解实施错位的状况，促进城、乡之间资源、人才、等要素有机互补；（3）资源协调。当前农村职业教育普遍的资源现状是资源短缺、设备陈旧、图书匮乏、实践基地不足以及双师型教师奇缺。面对这一困境，需要建构一套由教育主管部门牵头以城市职业教育为主体的互补机制，能够促进教育资源的均衡分布；（4）教学协调。城、乡职业院校各自的教学管理部门，定期相互走访，举行座谈会，交流双方的教学心得，取长补短，共同进步。

（四）“以人为本”，注重人文关怀：构建健全服务体制

列宁曾指出，泰勒制“是资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段。”原因在于其生产环节制定标准时间；实行有差别的记件工资；严格挑选工人；主张一切工作都应通过考察，明确职责分工。后福特主义的发展源自于对于泰勒制的扬弃，要求员工在生产活动中能够承担多项任务，因而员工的学习范围明显增大，但是它放弃了传统泰勒制中的高度标准化管理模式，减少了对工人的控制力度，关注员工人文愿景，提高员工福利待遇。这正与我国提倡的以人为本的科学发展观相一致，因此，在职业教育城乡统筹发展的过程中亟需构建“以人为本”，注重人文关怀的健全服务体制。

1.加强督导，健全农民工接受职业教育机制。随着经济结构的战略性调整和工业化、城镇化进程的加快，进城务工队伍不断壮大。然而，受过系统职业教育的农民工确是少之又少，这就导致诸如观念落后、文化素质较低、职业技能不高等问题，既制约了农民工自身的发展，也在一定程度上影响着工业、服务业等非农产业的进步水平。因此，急需一套健全的农民工接受职业教育机制以保障社会与个人的双赢发展。具体可从三个方面着手：首先，政府部门应建立健全职业资格认证制度，督导农民工自觉接受职业教育；其次，城、乡职业院校应建立校际交流制度，共同对农民工进行职业教育意识的灌输和传达，帮助其知道什么是职业教育、为什么要接受职业教育、接受职业教育会给他们带来什么；最后，对于接受职业教育的农民工，企业应酌情区分对待，通过基本的薪酬差别及其他奖励性措施，鼓励更多的农民工接受职业教育成为有文化、懂技术、会经营的新型农民。

2.以人为本，构建城、乡职业教育公共服务机制。构建城、乡职业教育的公共服务机制旨在通过统筹发展城乡职业教育以为社会公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障，强调职业院校的服务性，以提高大众的行为能力。以人为本的城乡职业教育公共服务机制建构需要做到：（1）加强职业院校学风校风建设，树立良好的公众形象，为服务社会大众奠定基础；（2）改进教学制度，引入与跟踪相结合，提供增值服务；（3）城乡互动、统一前进，建立便民窗口，洞悉群众教育需求。

[1]张世鹏.后福特主义浅说[J].国际社会与经济，1996（12）.

[2]陈秀山.从“福特主义”到“后福特主义”—区域经济发展面临的新挑战[J].经济理论与经济管理，2003（09）.

[3]徐燕.符号性与差异性：后福特主义消费的心理特征[J].学术论衡，2004（08）.

[4]吴正，王德工，毛治平.关于解决职业教育体制问题的若干思考[J].学术界,2002(06).

[5]谢富盛，黄蕾.福特主义、新福特主义和后福特主义—兼论当代发达资本主义国家生产方式的演变[J].教学与研究，2005（08）.

[6]朱静.试论办学体制与教育供求的关系[J].教育与经济，2001（1）.