建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场

郑振源

（中国土地勘测规划院，国土资源部土地利用重点实验室，北京100035）

土地管理制度改革涉及土地产权制度、财税制度、行政管理制度等多方面的制度安排，必须在社会主义市场经济体制的制度框架下，与土地产权制度、财税制度、行政管理制度等方面的改革协调推进，才能奏效，因此需要有全面、系统、科学的顶层设计和规划。

土地管理制度改革的核心是推进土地利用方式和土地资源配置方式的根本转变，从粗放型土地利用方式向集约型土地利用方式转变[1]，从土地资源计划配置向市场配置转变，而后者是前者的必要条件[2]。

土地市场配置是利用价格和市场机制来配置土地资源。市场要能发挥配置土地资源的基础作用，首先需要一个能真实反映土地资源稀缺程度的市场价格，这样的市场价格只有在开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场中才能形成。因此改革的第一步是建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。为此需要进行以下改革：

1 转变政府职能，政府的职责是管理土地而不是经营土地

在现行的土地计划配置制度中，政府是土地资源的基本配置者，政府通过规划、计划的管控作用来配置土地资源。实行土地资源市场配置制度，市场是土地资源的基本配置者[3]，政府的职责是：制定市场运行规则，培育和完善土地市场；维护市场秩序，保证市场正常运行；弥补和纠正市场之不足。因此，需要转变政府职能，政府应放弃土地资源供给的垄断，改由市场为主供应土地；应取消政府的行政定价权，土地价格由市场来确定；政府不应直接参与土地经营，国有土地的经营要交给相对独立于政府的土地储备中心或国资委，或另设土地银行等类似机构来承担。若由土地储备中心承担国有土地经营的任务，其经营方针不应再作为政府垄断建设用地供给的工具，以增加政府土地财政收入为目的，而应以调剂市场上建设用地余缺、提供公共品用地为目的。

2 进一步完善土地产权制度，明晰和平等保护集体土地产权

由于土地的不可移动性，土地资源配置实际上是土地产权的配置与重新配置。明晰界定、有处分权的产权是市场交易的前提，也是土地资源市场配置得以实现的前提。因此，土地产权的设定必须是权利界定明晰，得到平等保护，能够自由交易、转让。

改革开放前，中国建立了国家所有和集体所有两种形式的土地公有制，但在计划经济体制下，农村集体土地所有制与土地国有制不平等，集体土地没有完整的所有权。土地公有公用，没有土地市场。这种产权制度安排，其土地配置和利用效率很低。

改革开放后，为解决所有与使用的矛盾，在公有土地所有权的基础上，创设了以支配土地使用价值为内容的各种用益物权：在城市国有土地上设定了建设用地使用权，在农村集体土地上设定了承包经营权、宅基地使用权，改土地公有公用为公有私用，大大提高了土地利用效率，取得有目共睹的成效。但仍存在一些缺陷：

（1）为维护土地公有制，禁止土地所有权的买卖，也禁止不同集体土地所有人之间的土地所有权买卖，不利于调剂集体经济组织之间的土地余缺。

（2）宪法规定城市土地国有，但城市国有土地边界不清，在城市扩展过程中，集体土地应以何种方式转为城市国有土地未有明确规定，集体土地所有权得不到平等保护。

（3）集体土地所有权主体虚位或易位。许多场合，村干部替代农民集体成为集体土地所有权主体；村内集体经济组织更无法成为承担民事责任的法人主体。

（4）国有土地与集体土地的所有权不平等。国有土地可以设定建设用地使用权，而集体土地没有设定和处分建设用地使用权的权利，在一定程度上阻碍集体土地高效利用和参与工业化、城镇化进程。

（5）农村与城市的宅基地使用权不平等。城镇居民可以增加住房和宅基地使用面积，可以一户多宅，住宅建设用地使用权可以随房自主流转；而集体农民一户只能有一处不超过规定面积的宅基地使用权，宅基地使用权不得转让、出租，造成农民进城而宅基地闲置，降低了农村宅基地的利用效率，损害农民利益。

（6）20世纪90年代初出现的土地股份合作社将集体土地所有权和承包经营权股权化，将共同所有的集体所有制改为按份共有，便利了土地产权流动，促进了农业剩余劳力转移、农业规模经营的实现，但在企业组织、资产评估、股权结构等方面各地做法各异，尚不规范，尚未得到法律认可和保障。

因此，为建立开放、竞争、统一而有序的土地市场，需要按照党的十七大提出的“平等保护物权，各种所有制经济平等竞争”的原则，进一步改革土地产权制度，完善集体土地所有制，主要进行以下改革：

（1）赋予集体土地所有制与国有土地所有制平等的法律地位，做到同地同权。明确城镇国有土地的范围；明确规定集体土地转为国有土地必须经过土地征收；允许农村集体经济组织之间有偿转让其土地所有权等。

（2）在法律上明确乡镇、村、村内集体经济组织、土地股份合作社的所有权主体分别是乡、镇集体经济组织或股份公司法人代表、村民代表大会、村民大会、股东代表大会。对集体土地的重大处置必须由上述所有权主体决策。

（3）给予集体土地完整的、明晰界定的建设用地使用权。集体土地所有权人有权设定和处置（出让、出租、抵押）其建设用地使用权；建设用地使用权人有权处置（转让、转租、抵押）其合法取得的建设用地使用权。

（4）农村宅基地使用权的取得，除福利分配外，还可以有偿取得，以解决一户多宅和超标准占地问题；给予农村宅基地使用权人处置权，允许宅基地使用权人转让、出租、抵押其使用权。这是盘活农村居民点用地的首要条件。

（5）制定土地股份合作社示范章程，并写进《物权法》、《土地管理法》，以利于土地股份合作社的推广。

（6）加强土地登记工作。土地登记、发证是确认和保护产权的基本手段。要改变目前登记不全、多头登记的状况，由一个法律确认和授权的土地登记机构对土地所有权和各种用益物权统一登记发证，以排解和减少土地权属纠纷，切实保护土地权利人的权益和保障土地市场的有序运行。

3 允许集体土地进入建设用地市场，建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场

3.1 建立开放、竞争的土地市场

竞争是市场经济的基本机制，只有众多的市场主体进入市场平等竞争交易，才能形成能真实而灵敏反映土地稀缺程度的市场价格，才能使市场发挥有效配置资源的作用。土地供给被政府完全垄断的土地市场不能提供合理的价格信号，不能优化土地资源配置。因此，必须打破政府对土地供给的垄断，允许集体土地的建设用地使用权、宅基地使用权和承包经营权进入土地市场，在市场上平等交易，通过竞争形成合理的地价，通过价格机制来配置各类用地，达到土地资源的优化配置。

3.2 建立城乡统一、有序的土地市场

城乡统一的土地市场是指要有统一的市场规则。当前房地产市场、工业用地（包括开发区用地）市场和“隐形”的集体土地市场，因法律地位不同、市场规则不同而分割成三个土地市场。分割的土地市场无法形成能真实反映土地资源稀缺程度的市场价格。培育和建立城乡统一的土地市场就是要打破市场割裂状态，无论国有还是集体土地，无论住宅用地还是工业用地，均按照统一的市场规则，平等竞争、公开交易和市场定价。政府的责任是制定统一的市场规则，并对市场运行进行监督，保证土地交易均按统一的市场规则有序运行。

3.3 全面开放集体土地入市

目前关于向集体土地开放市场，还有一些不必要的市场准入限制：

（1）只允许符合规划、依法批准的集体建设用地进入市场。但由于当前中国合规合法的集体建设用地只占集体建设用地中的极少数，如浙江衢州市调查[4]，2001—2008年全市合规流转的集体建设用地只占全部集体建设用地的2.6%。要依此严格限制集体建设用地进入市场，无异于不开放。

（2）允许集体土地进入建设用地市场，但不准进入房地产市场。其理由：第一，“小产权房”私搭乱建、脏乱差、容易滋生治安问题；第二，大建“小产权房”不利于保护耕地；第三，“小产权房”冲击国有房地产市场秩序。然而这些理由都不能成立。首先，“小产权房”私搭乱建是长期以来政府只禁不管的结果，以后加强规划管理即可解决，不应禁止入市；第二，在农村宅基地、集体建设用地上建设“小产权房”，不占用耕地，应当允许，不应禁止，何况政府也在大量征收集体耕地，储备保障房用地，何以要禁止农民集体使用耕地建设廉租、廉价的“小产权房”；最后，允许集体土地进入房地产市场就是要打破政府对房地产一级市场的垄断。这是使房地产价格合理回归的治本之道，更不应作为集体土地市场准入的门槛。

（3）还有一道市场准入门槛是划出“圈外”、“圈内”的界线，规划的城镇建设用地之外的集体土地可以入市，规划的城镇建设用地之内的集体土地则必须先征为国有，才能建设，理由是为维护城市土地国有。这条限制也值得商榷。1982年前城市土地国有化是为了消灭私有制，建设苏联模式的社会主义；现在土地已全盘公有化，已有一些在集体土地上建设小城镇的成功实例。为什么城市只能建在国有土地上，而不能建在集体土地上呢？若说集体土地不能提供城市中的公益性公共用地，需要征收，为什么经营性住房、商业用地也要征收，而不许集体土地按照统一的规划来建设呢？所以，划分“圈外”、“圈内”的限制也无必要。

综上所述，提出对集体土地（建设用地使用权）入市应全面开放，同时加强与国有土地相同的规划管理、市场监管，而不应为集体土地单设市场准入的限制。只有这样才能真正建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。

4 改革土地征收制度，缩小征地范围，给被征地者公平补偿，执行合意、公开的征地程序

市场配置不能自动提供国防、基础设施建设、环境建设等公共品用地，需要国家通过征收集体土地所有权或国有土地使用权来取得，所以市场配置仍然需要有土地征收制度，但对现行的征地制度需要进行以下改革：

4.1 缩小征地范围

征地是强制性的产权变更，必须限制在《宪法》规定的出于“公共利益的需要”的范围内。现行《土地管理法》禁止集体土地入市，把征地范围扩大到农民集体自用的建设用地之外的所有新增建设用地，违反《宪法》，造成近亿失地农民，所以需要改革，把征地范围限定在公共利益需要的范围内。开放集体土地入市的积极意义之一也就在于能够缩小征地范围。至于“公共利益”的界定，可以通过社会合意的例举法规定；如有疏漏，可在征地时做出说明，只要做到征地补偿公平合理，是能为被征地人接受的。

4.2 规定公平、足额的补偿标准

公平、足额的补偿标准是征地制度改革的关键。在市场经济条件下，土地所有权、使用权的价值（其承载功能、生产功能和保障功能的价值）表现为其市场价格。公平补偿就是遵循市场经济等价交换原则按市场价格进行土地补偿。但因目前市场上还没有形成真实反映土地稀缺程度的、正常的市场价格，可以随着开放、竞争性土地市场的建立进程，逐步提高补偿标准，最终实现按市场价格进行土地补偿。

此外，由于被征地人被强制丧失了劳动权，还应对失地农民给予劳动权补偿（即安置补偿）。失地农民中自谋职业的，应给予货币补偿；不能自谋职业的，给予技术培训和失业保险；丧失劳动能力的，给予养老保险。

4.3 规定并严格执行合意、公示的征地程序

征地虽是强制性产权变动，也必须符合物权变动必须公示、合意原则。公示指征地当事人和利益相关人有同等知情权，将因征地发生的产权变动公之于众；合意指征地当事人双方有同等参与权，对交换的产权和补偿办法等方面通过协商达成一致。所以，要规定从申请—协议—补偿—交付到变更登记一条龙的征地程序，保障当事人双方利益。

（

）：

［1］ 郑振源.把转变土地利用方式、集约用地放在土地利用战略的首位［J］.中国土地科学，2011，25（6）：20-23.

［2］ 郑振源，黄晓宇.集约用地呼唤土地资源市场配置［J］.中国土地科学，2011，25（4）：13-16.

［3］ 郑振源.土地管理制度改革的核心是改行政配置为市场配置［J］.中国土地科学，1996，10（S1）：14-18.

［4］ 黄祖辉.我国土地制度与社会经济协调发展研究［M］.北京：经济科学出版社，2010：35.