内蒙古口岸经济研究述评

2012-01-28刘建利

郑州航空工业管理学院学报 2012年1期

刘建利

(河南财经政法大学，河南郑州 450002)

改革开放前，内蒙古仅有满洲里和二连浩特两个口岸，20世纪80年代后期开始，内蒙古自治区成为我国向北开放的前沿，开放口岸数量逐步增加，目前有满洲里(铁路、公路)、二连浩特(铁路、公路)、珠恩嘎达布其、甘其毛道、策克等18个口岸。随着口岸的开放，口岸经济快速增长，成为带动内蒙古经济发展的增长点，在安邦睦邻、强边富民、协调发展中发挥着重要作用。但是相比于沿海港口经济的发展速度和带动作用，内蒙古口岸经济发展显然不尽如人意，尤其是20世纪90年代中期以来，口岸众多的蒙东地区发展势头落后于以呼包鄂为中心的中西部经济圈，东西部差距日益加大①。对于内蒙古口岸经济中存在的问题，多位研究者进行了探讨和分析，并提出了发展思路和解决对策。

一、内蒙古口岸的经济地理特征与口岸体系

内蒙古的18个口岸，可以按照多重标准进行分类。(1)按是否地处边境区分，共有16个沿边口岸以及呼和浩特和海拉尔2个航空口岸。(2)按照口岸等级分类，共有11个国务院批准的一类口岸，7个自治区政府批准的二类口岸。(3)按照开放对象分，共有对俄开放口岸7个，对蒙开放口岸11个。(4)按照运输方式分，共有铁路口岸2个，航空口岸2个，水运口岸3个，公路口岸11个。从数量上来看，公路口岸占61%，但从运力和过货量来看，铁路口岸无疑是内蒙古口岸的重中之重。满洲里铁路口岸和二连浩特铁路口岸分居我国四大铁路重点口岸的第一位和第三位，满洲里口岸是亚洲第一大陆路口岸，也是我国对俄最大口岸，承担着我国对俄贸易60%的陆路货运量，二连浩特铁路口岸则为我国对蒙贸易最大口岸。

地理位置以及与之相连的区位条件决定了一个地区的资源、交通、自然环境等经济发展的约束条件。由于口岸地处边境的特殊性，地缘经济对口岸乃至地区经济有重大影响。内蒙古自治区位于中国北部边陲，东西狭长，自东北至西北共有4200公里绵长的边界线，口岸所处地区自然环境差别很大，既有雨水充沛、河流纵横的东部地区，也有干旱荒凉、人烟稀少的西部地区。《内蒙古口岸》(1992)一书对1992年之前内蒙古开放口岸的地理位置、口岸所在地的资源状况、双边贸易活动、基础设施建设、审批过程做了详细介绍，对于了解口岸所在地的资源、物产、民风、经济发展潜力有重要的参考价值。张庆辉(2008)对内蒙古各口岸的地理位置、所属行政区划、对应口岸、独特的经济地位，尤其是对口岸在毗邻国辐射区的资源状况做了介绍。这些成果为研究内蒙古口岸的自然环境、资源优势、产业基础、发展潜力等提供了基础资料，对于口岸地区的开发潜力、优势产业的选取具有参考价值。

内蒙古口岸分布具有明显的东密西疏的特点，18个口岸中有8个集中于东部的呼伦贝尔盟。呼伦贝尔盟地处我国与俄、蒙两国交界处，是我国对俄蒙及东欧各国开放的前沿。高培英、潘耀忠、赵济(1996)从经济地理的角度对呼盟发展边境贸易的条件进行了分析，他们指出:从自然条件来看，呼盟发展农业具有优势;从资源条件来看，呼盟与俄蒙毗邻地区资源互补，呼盟的农产品，蒙古的畜产品，俄国远东地区的矿产、森林、水资源等各具优势，相互补充，有利于边境贸易的发展;从人口与劳动力条件来看，俄蒙人力资源不足，而呼盟人力资源丰富;从交通运输条件来看，呼盟与相邻俄蒙地区有铁路网线相连，交通比较便利;从社会经济条件来看，中俄蒙三方对贸易均有需求，贸易交往历史悠久，蒙古族和俄罗斯族跨界而居，血脉相通，社会联系广泛，有利于跨国贸易的发展，但是俄蒙局势不稳定，多方国际势力插手，导致俄蒙政策多变，增大了贸易的风险②。

王之光、王一诺(2008)指出内蒙古具有我国向北开放的多种优势，包括地缘优势、经济互补优势、资源优势、市场优势、政策优势和人文优势，但是内蒙古的外贸进出口总量较小，即便在沿边省区中，也仅排名第7位，说明内蒙古的口岸优势没有充分发挥③。

王楠、张本明(2009)指出，呼伦贝尔盟是全国唯一与俄蒙两国搭界的地区，发展边境贸易、对外经济合作具有天然的地缘优势。呼盟口岸的优势包括:地缘优势、政治优势、社会文化优势和资源优势。弱点在于:三方的产业结构互补性弱，俄方的能源、重化工业发达，轻纺食品工业落后，蒙方的畜牧业强而矿产、能源、轻工业弱，呼盟的轻工业稍强，其他产业落后，而且中方与俄方和蒙方的政策体制不一致，基础设施对接程度低，这些因素都限制了口岸的发展。作者认为当前呼盟口岸发展面临着机遇:国内正处于产业梯度转移期，经济结构调整、外资进入、运输体系的完善为呼盟口岸的发展提供了机遇。但是呼盟口岸发展也面临着挑战:呼盟企业实力弱，难以实现“走出去”的战略，进出口结构不合理，贸易合作缺乏长远规划，方式简单④。

所谓口岸体系，是指口岸并非孤立存在，各口岸之间具有一定的竞争或合作关系，由于多种因素的影响，众多口岸形成了一定的层次结构，在经济发展中综合发挥作用。当前，从整体来看，内蒙古形成了以满洲里和二连浩特口岸为龙头，以珠恩嘎达布其、策克、甘其毛道口岸为主干，其他口岸为补充，水陆空俱全的口岸体系。高培英等(1996)根据交通条件、商业便利条件、人口与劳动力素质等三方面六个因素，采用层次分析法，对呼伦贝尔盟口岸的环境进行了综合评价，对呼盟的口岸体系结构做出了分析，认为口岸条件最优的是满洲里，其次为二卡、胡列也吐、黑山头，再次为室韦、额布都格、阿日哈沙特等小口岸。但是这样的评价结果显然与口岸发展的实际情况不符，作者认为主要原因在于口岸经济的特殊性，口岸的发展潜力和经济繁荣程度不仅受国内因素的影响，而且受国外因素的影响，因此，在评价国内因素的同时，必须考虑邻国的情况。在考虑邻国自然和经济发展条件后，作者修正了评价结果，对呼盟口岸环境优劣的重新排序为:满洲里、黑山头、阿日哈沙特、室韦、二卡、胡列也吐、额布都格⑤。

比较和分析一个地区内的各个口岸，这对于政府决策具有重要意义，也对于各种投资具有导向作用。长期以来内蒙古口岸发展面临着资金不足的制约，这就需要对各口岸区分出层次和重点，在一定时期内保证重点口岸的投资。同时，处于不同层次和位置的口岸应该注重保持自身的特色，不能一哄而上地上规模、提档次、重复建设，彼此形成恶性竞争。应该找出自身的比较优势，同其他口岸互相竞争，又能够相互补充与合作。

二、内蒙古口岸经济的现状与问题

改革开放后，内蒙古口岸经济取得了长足的发展，口岸数量由2个增加到18个，口岸体系逐步完善，由单一的陆路口岸发展为水陆空口岸俱全，而且基础设施日益完善，口岸过货量和贸易成交额增长了几十倍。当前，内蒙古口岸依据经济发展程度，可分为三种类型。一为综合开发型，包括满洲里和二连浩特，二者皆为城市依托口岸发展的类型。这两个城市的经济门类比较齐全，对外贸易、技术合作、旅游服务、出口加工、外向型农业等多种经济手段并举。二为资源开发与转化型，包括依托黑山头和室韦口岸的额尔古纳市、珠恩嘎达布其口岸所在的东乌旗、策克口岸所在的额济纳旗。三为旅游与贸易型，上述口岸之外的其他口岸均属于这种类型⑥，这些口岸规模小，所在地产业结构单一，辐射力小。

一些研究者(张长虹，2005;苏利德，2007;张庆辉，2008)指出内蒙古口岸经济总体上存在下列问题。(1)口岸基础设施落后，制约了口岸经济。除了满洲里和二连浩特铁路口岸外，内蒙古其余口岸都是1988年后陆续开通的新口岸，众多小口岸在“先开通、后建设”原则的指导下运作，其基础设施差，现场工作环境差，工作效率低。(2)口岸建设资金投入不足。这一方面是由于口岸建设缺乏固定的资金来源，另一方面是由于人们的思想仍旧比较保守，认为口岸建设应由国家或地方政府投资，没有在口岸建设中广开财源，大力引入民间资本⑦。一些地方政府重开放、轻建设、轻发展，花大力气争得口岸开放权后，认为口岸一开，人流物流便会自动聚拢，城兴民富是必然结果，这种想法导致人们忽视了对口岸经济的培育，导致有些口岸由于过货量太小、基础设施条件差等原因而在清理整顿中被暂时关闭⑧。(3)产业结构不合理。内蒙古口岸城市的产业结构呈现典型的“三二一”结构，第三产业在当地国民经济中的比重超过80%，这种产业结构不是当地经济发展到后工业时代的产物，而是由于口岸经济严重依赖于对外贸易和相关产业，缺乏发达的工业，由此造成口岸经济发展不稳定，一旦对外贸易受双边政治经济形势影响发生波动，则口岸经济迅速萎缩，城市经济相应萧条。(4)加工业对口岸经济的贡献不大。大多数口岸城市没有建立起自己的出口加工基地，是典型的“过货贸易”，外销的产品主要来自于南方和内地，进口的产品则运往内地或沿海加工，在口岸所在地基本未能加工增值。(5)口岸互市贸易区和国际经济合作区功能单一。在满洲里和二连浩特市建立了互市贸易区和国际经济合作区等专业园区，但是目前进驻企业少，规模小，效益一般。(6)铁路口岸运力不足。当前内蒙古对外贸易物流主要通过铁路运输，虽然近年来对两个铁路重点口岸进行了多次扩能改造，但由于贸易增长迅速，导致“每次扩改完成之日，就是能力趋于饱和之时”⑨。(7)金融服务滞后，管理不到位，影响了口岸经济的发展。除了满洲里和二连浩特口岸金融服务相对便利外，其余口岸金融服务严重滞后，结算不便，管理混乱。

研究者们对各口岸的具体情况也进行了分析。梁振民(2009)认为，当前满洲里口岸面临着严峻的挑战，尽管在25个对俄开放口岸中，满洲里无论是在硬件设施还是在服务便利性和过货量上始终居于龙头地位，但是由于同为我国四大铁路口岸之一的绥芬河口岸以及与满洲里临近的室韦和黑山头口岸的过货量都大幅上升，因此对满洲里构成一定的威胁⑩。同时，中方与俄方信息交流不畅，合作程度低的问题一直未有改观。这使得满洲里口岸经济的发展基本停留在初级产品贸易阶段，未能实现产业升级和贸易结构调整。

金昭(2008)在总结呼伦贝尔市开放20周年来成就的基础上指出，呼伦贝尔市的企业利用境外资源能力差，当前只有木材形成了一定的落地加工能力;出口加工基地有待进一步加强，从呼伦贝尔各口岸出口的产品中有70%为外地产品。此外，口岸建设缺乏对未来的预测和调整。满洲里口岸目前的进口商品主要是木材、原油和化工产品，但是随着俄方政策的调整，进口产品的结构将发生较大的变化，板材、危险化工原料、煤炭、铁矿石将成为进口的主要产品，而满洲里口岸尚未做出调整，缺乏专业化的换装设备和场地，货场容量和功能的限制也使滨洲铁路复线建成后的运输能力未能充分发挥⑪。

改革开放后二连浩特口岸贸易稳步发展，物流业拉动作用日益彰显，发展环境不断优化，旅游业快速增长⑫。在取得巨大成绩的同时，二连口岸也存在一些问题。马连良(2008)认为二连浩特铁路口岸换装设施不完备，使进口化工产品受限，同时由于铁路网运力有限，致使进口资源在二连浩特加工后二次起运困难。口岸各部门包括海关、国税、商检、边检、铁路运输等没有形成协调的运作流程，相互配合不足⑬，致使通关效率降低。此外，由于口岸金融服务业滞后，导致结算不畅，限制了贸易的大规模化。

2006年甘其毛道口岸的贸易陷入历史性低谷，中国人民银行巴彦淖尔市中心支行课题组对这一问题进行了专项调查，发现甘其毛道口岸在运作中存在如下问题:一是口岸各职能部门各自为政，未能形成有利于对外贸易发展的协调机制;二是对蒙方谈判缺乏统一性、规范性，交易中违规现象多;三是盲目引进多家煤炭进口企业，导致资源浪费，通行不畅;四是结算不便，影响双方贸易。此外，蒙古国的牲畜疫情也严重影响了口岸过货量⑭。

三、内蒙古口岸经济的发展对策

当前，以党的“十七大”提出的提升沿边开放为标志，中国开始了第二轮沿边开放⑮。本轮开放的重点在于提升质量，平衡沿海与沿边地区的经济发展水平，强边睦邻，富民安邦，加强中国与毗邻国家的经济合作与交往，增强中国经济在世界市场上的自主性。对于包括内蒙古在内的沿边地区来说，抓住本轮开放的历史机遇，大力发展口岸经济具有重要意义。

针对当前内蒙古口岸经济发展中暴露出来的共性问题，研究者从多角度提出了促进口岸经济发展的对策。(1)提高对发展口岸经济重要性和紧迫性的认识。认识到口岸是“稀缺资源”，但是这种资源不会自动产生价值，需要抓住时机，长远规划，精心培育。(2)不断完善口岸基础设施，努力实现“大通关”。口岸基础设施的完善包括两部分:一是硬件设施，即道路、园区建设、水电供应、通信设施、换装设施与站场等;二是软件设施，包括网络建设、边检设备、电子化检测设施、通关流程优化等。(3)发展多种形式的对外贸易。沿边地区贸易形式多样，应充分利用国家优惠政策，大力发展边境小额贸易、边民互市贸易、旅游贸易等。(4)构建进出口生产加工体系。在满洲里、二连浩特等重点口岸大力发展工业园区，使沿边口岸工贸结合，一方面有利于吸引资金、技术等生产要素，集中生产俄罗斯、蒙古需要的产品，及时提供货源，降低运输成本，增强在俄蒙市场上的竞争优势;另一方面有利于直接吸引俄罗斯的高科技人才，发展具有互补优势的高技术产业，实现沿边城市的可持续发展。(5)积极实施“走出去”战略。大力发展境外加工贸易，鼓励优势企业开展境外带料加工装配业务，向境外转移过剩生产力。同时，扩大对俄蒙的劳务承包合作，使双方的劳务合作向宽领域高层次发展。(6)加强口岸经济支持体系的建设。包括金融服务体系、信息交流与发布体系、人才培养体系、行业协会服务体系等。(7)加强政策支持。随着双倍抵扣和出口补贴等鼓励边贸优惠政策的取消，对沿边口岸的代理贸易产生了较大的负面影响，在国家启动第二轮沿边开放的背景下，应加强对沿边口岸的政策支持，打造“政策高地”，以增强对资金和人才的吸引力。(8)进一步发展服务贸易。内蒙古在对俄蒙的运输服务、通讯服务、国际旅游服务等方面具有优势，应大力发展。

高培英、潘耀忠、赵济(1996)提出，呼盟口岸的可持续发展应该实施以边境口岸为开发前沿，以滨州线城市链为经济中轴，其他地区为发展次一级中心的“T”型发展战略，建议以滨州线为发展轴，建设满洲里、海拉尔、牙克石、扎兰屯四个经济区，各区均找出自己的战略重点，满洲里发展出口加工业，海拉尔作为工业品集散地，牙克石重点发展制材和木材综合利用，扎兰屯建立钢铁基地⑯。金昭(2006)认为，呼盟经过多年的发展，已经具备了大规模吸引外资、承接发达地区产业转移的能力，要积极参与到中、俄、蒙三国毗邻地区新一轮的开放和合作中。中、俄、蒙三国地方政府要加强联系和往来，通过建立定期互访制度和信息交流制度，及时沟通思想，协调各方行动，及时发现问题、解决问题。从中、俄、蒙三国的实际情况出发，构建三条轴线:分别为中方的满洲里—海拉尔—额尔古纳—新巴尔虎左旗—新巴尔虎右旗;俄罗斯的阿金斯科—赤塔—伊尔库茨克;蒙古国的东方省—肯特省—苏赫巴托尔省。加强该区域的基础设施建设和金融服务体系建设，发展新的贸易合作方式，重点依托毗邻地区的口岸，在扩大常规产品进出口的同时，着力扩大科技含量高、附加值高的国内短缺商品的进口，扩大副食、轻工、机电产品的出口，搞好进口资源的落地加工，形成沿边经济发展带⑰。

王之光(2007)提出了在满洲里开辟“沿边开放试验区”的建议，作者认为边境口岸城市比沿海开放晚了十年，尚未找到适合边疆经济开发的模式，一旦边境贸易的脆弱性、不确定性突显后，边境口岸城市的发展立刻受阻，开放特征不再明显。如果没有贸易之外的其他领域的发展，边境口岸城市的开放将难以扩大和持久。满洲里作为我国最大的陆路边境口岸，同时也是设施最先进最完备的陆路口岸，应当作为国家沿边开放的重点得到特殊的政策支持，从而发挥更大的辐射作用，成为内蒙古东部地区的经济增长极，因此，应通过建立“沿边开放试验区”，形成政策高地，增强其区别于其他城市的特殊吸引力。作者提出建立试验区的重点有两个:一是发展现代物流业，形成以覆盖中俄全境客户网络为依托的区域性国际物流中心;二是互办工业园区，形成双边互相依存、及时反馈信息、互促互动的新型合作关系⑱。梁振民(2009)认为促进满洲里口岸经济的发展应该从以下方面着手:(1)实现口岸运输现代化，重点完成满洲里门户网站建设和集中申报系统开发;(2)积极发展创汇农业，带动地方经济发展;(3)加强与港口城市的合作，推动“资源共享、优势互补、产业对接、企业协作、要素重组”的全方位合作关系向纵深发展;(4)加强对俄罗斯蒙古市场的开发。李海东、刘玉峰(2009)提出在中俄边境口岸建立保税区，以此作为向自由贸易区过渡的基础⑲。

马连良(2008)根据锡林郭勒盟口岸贸易的发展，提出如下建议。其一，政策方面:一是取消“双倍抵扣”的税收政策，恢复原边贸政策，或者另外出台边贸优惠政策，二是国家应以优惠政策鼓励进口资源性产品，三是划出专门的区域进行畜产品除害处理，促进中蒙两国贸易发展。其二，在二连口岸增设专业化设施，以扩大进口产品的品种。其三，加快铁路网线建设，减少铁路运力对口岸经济发展的制约。沙咏梅(2008)提出，随着国内新珠铁路(辽宁省阜新市新邱—内蒙古东乌旗珠恩嘎达布其口岸)在2010年投入运营，珠恩嘎达布其口岸面临着新的发展机遇，待蒙古国自乔巴山经西乌尔特至珠恩嘎达布其口岸的铁路建成后，该口岸将串起一条新的欧亚大通道，为东乌旗的发展乃至锡林郭勒盟的发展开创了美好前景⑳。

当前，内蒙古口岸经济发展呈现出良好态势，2010年，满洲里市已经被批准为国家重点开发开放试验区，享受与经济特区同等的优惠政策，为满洲里吸引国内外投资、实现跨越式发展提供了良好的政策基础和外部环境。位于阿拉善盟的策克口岸过货量增长迅速，已经成为国内第七、自治区第三大陆路口岸;珠恩嘎达布其则将要成为新的铁路口岸，大幅提高其运输能力;黑山头公路口岸改建为铁路口岸的项目也已列入发展规划。随着上述一系列政策的落实和基础设施建设的发展，内蒙古口岸经济面临着崭新的历史机遇，但是我们必须认识到，沿边开放和沿海开放相比，面临着不同的制约因素。沿边口岸未能取得沿海港口城市开放后的巨大成就，未能起到区域乃至全国增长引擎的作用，正是由于沿边开放和经济发展的影响因素更为复杂，启动基础更为薄弱造成的，对此，需要研究者进行更加深入的研究，找出发展口岸经济、带动区域经济全面发展的良方，在沿边第二次开放的高潮中，实现口岸城市、沿边地区经济社会的全面可持续发展。

注释:

①孔繁利，马德军.金融支持内蒙古东部区域经济发展路径选择［J］.工业技术经济，2009，(8):16－18.

②⑤⑯高培英，潘耀忠，赵济.边境贸易与口岸持续发展战略研究——以呼伦贝尔盟为例［J］.北京师范大学学报(自然科学版)，1996，(9):403 －409.

③王之光，王一诺.中国内蒙古自治区进一步扩大向俄蒙开放的对策研究［J］.俄罗斯中亚东欧市场，2008，(10):34－40.

④王楠，张本明.内蒙古东部地区边境口岸体系研究——呼伦贝尔个案分析［J］.经济研究导刊，2009，(4):186－187.

⑥张长虹.内蒙古口岸经济发展回顾与展望［J］.北方经济，2005，(3):21 －23.

⑦张长虹.内蒙古口岸建设与存在问题分析［J］.前沿，2005，(5):58 －61.

⑧张庆辉.内蒙古口岸经济地理特征［J］.北京工商大学学报(社会科学版)，2008，(1):120 －123.

⑨任民.中国铁路重点口岸与对外贸易［M］.北京:中央民族大学出版社，2007.

⑩梁振民.内蒙古满洲里口岸经济发展态势分析［J］.边疆经济与文化，2009，(2):13 －15.

⑪金昭.加快推进向北开放，做大做强口岸经济［J］.俄罗斯中亚东欧市场，2008，(7):1－6.

⑫二连浩特市发展和改革委员会.立足资源市场优势，推动口岸经济协调发展［J］.北方经济，2008，(7):16－18.