论金融商品交易监管的发展趋势

黄爱学(北方民族大学 法学院 ，宁夏 银川 750021)

金融商品交易监管是指对证券公司、期货公司和投资银行等金融商品交易机构从事金融商品的推介、销售或者提供咨询服务行为及其相关活动的监督和管理。这种监管可以依据不同的标准分为不同的类型，如政府机构的统一监管和多头监管、政府部门的机构监管和功能监管、政府机构的监管和自律组织的监管等。值得指出的是，这些分类主要是一种理论上的概括和抽象，各国的监管制度无疑具有多样性和复杂性。但是，从全球范围来看，各国监管制度不断调整和变革，并体现一定的规律性。其发展趋势主要表现为加强功能监管和集中统一监管，扩大金融监管的合作机制与制度协调，强化行业协会、各种交易所等自律组织的监管职能。随着全球经济一体化的发展和我国金融对外开放程度的加深，我国金融业面临的竞争压力和金融创新的压力不断增加，迫切需要借鉴域外成熟经验进一步完善我国的金融商品交易监管制度。

一、机构监管向功能监管的发展

机构监管(entity regulation)是指在分业经营体制下，国家按照金融机构的类型分别设立监管机构。在这种监管体制下，不同监管机构分别管理各自的金融机构，某一类金融机构的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动，如银行机构、证券公司和保险公司各自归属不同监管机构。分业经营、分业管理是特定历史背景下的产物，并以美国为代表。美国于1933年通过了《银行法》，其中第16、20、21和32条款构成《格拉斯·斯蒂格尔法》(Glass-Steagall Act)。该法将商业银行与投资银行业严格分离开来，禁止商业银行从事投资银行业务。由此，美国金融业建立了分业经营、分业监管的体制。美国在证券监管和期货监管方面由不同的机构负责。在证券业监管方面，根据美国1934年通过的《证券交易法》，设立了美国证券交易委员会(SEC)，对全国证券市场进行统一监管。根据美国1974年颁布的《商品期货交易委员会》，设立美国商品期货交易委员会(CFTC)，负责美国期货市场的统一监管。这两个机构主要是从“交易商”和“经纪商”的角度对金融商品交易进行监管。此外，美联储(Fed)、货币监理署(OCC)、储蓄机构监管局(OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)和州保险监理署等也是监管主体。但这些监管机构的职能主要是对金融机构作为“最终用户”时的监管。主要监管手段包括控制可从事交易的类型、内部控制要求、风险管理要求以及为应对场外金融衍生产品头寸相应的资本要求等。其目的是防止金融机构不当使用金融商品导致系统性风险。从上述分析可知，金融商品交易市场监管可以分为两个维度，即对“交易商”(dealer)与“最终用户”(end-users)的监管，这也被称为“双峰监管”。

机构监管关注某一类型金融机构的经营状况，职责明确，可以避免不必要的交叉监管。但随着金融业的混业经营，机构监管的不足之处也非常明显：(1)机构监管无法解决各金融机构的公平竞争问题。不同的监管部门对提供类似金融服务和金融产品的金融机构进行监管的话，可能会使某些特定的金融机构享有特殊的竞争优势。(2)金融集团可能会利用其业务分散化、多样化的特点进行“监管套利”活动，即将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性监管最少的部门或子公司。(3)由于每一个机构监管者都要对其监管对象从事众多的业务监管，它就必须针对银行、保险、证券等金融业务分别制定并实施监管规则，这样就会导致重复监管，监管标准也不统一。(4)机构监管不能适应金融机构业务交叉的形势，容易因领域界限不清和责任不明而出现“监管真空”的情况。学者指出，多功能公司由多个机构监管的结果就是造成监管漏洞和监管重复。场外衍生性金融商品交易成为金融监管的盲点。由于金融机构业务的横向发展，金融体系的功能性逐渐明显，传统以机构为监管对象的方式便不再适应，以功能为基础进行监管已成为必然的发展趋势。二十世纪中后期，为了维持美国金融机构在国际市场上的竞争力，金融监管立法开始变革，金融集团和混业经营逐步得到发展，金融分业的藩篱得以打破。1999年11月颁布的《金融服务现代化法案》采取了机构分立、相互协调的“功能监管”体系。功能监管(functional regulation)与机构监管的理念、目标和出发点均不同。功能监管更侧重于金融业务的功能分类或者业务类型的性质。同一类型的金融业务由同一个金融监管机构进行监管，而无论这项活动或业务由哪个金融机构来从事。功能监管机制适应了金融综合经营的需要。

在综合经营趋势下，功能性监管已成为金融监管体制变革中新的发展趋势。英国、韩国、日本、法国、德国、澳大利亚等国均通过立法的形式确立了功能监管体制。在2009年以前，韩国资本市场相关的法规体制也采取以金融机构为中心的行业管理体制，对于证券公司、期货公司、信托公司及综合金融公司等机构及其业务内容分别制定法律。不同金融机构的业务执行分别由不同的法律加以调整和规定。即使金融机构在性质上从事同一种金融业务，也由不同的立法加以规范。这种机构监管的状况以2009年实施的《金融投资服务及资本市场法》为转折。该法案根据金融机构的功能类别或业务性质实行功能监管。该法将金融投资分为六个行业，即投资买卖业(Investment trading business)、投资中介业(Investment brokerage business) 、集合投资业(Collective investment business)、投资顾问业 (Investment advisory business)、全权委托投资事业 (Discretionary investment business) 及信托业(Trust business)。投资者也被区分为专业投资者和一般投资者。金融机构所应遵守的营业行为准则(Conduct of Business Regulation)也分为所有金融投资业共同适用的一般规范和依各行业特性的特别规范。在此情况下，对于具同一经济功能的金融商品或金融机构的行为，不论任何行业，皆适用同一法律的统一调整。如此，不仅金融投资业者之间具有公平竞争的基础，而且投资者对于同一种金融交易也可以获得同样水平的保护措施，可提高投资者对资本市场的信任感。

值得指出的是，美国式的功能监管是以分散化的监管机构为前提的。美国于1999年颁布的《金融服务现代化法案》基本上没有触动美国金融监管体系的整体，亦即没有从根本上改变分业监管的格局，立法只是强调了监管机构之间的协调配合。在这种情况下，监管功能的发挥依赖于法律的完善和协调机制。例如，对于金融商品交易的监管需要建立无缝对接的机制：一是在信息共享方面，监管机构有相互提供信息的义务，并尽可能利用对方既有的信息；二是在监管协调方面，监管机构在对自己管辖范围内的机构业务实施监管时，如已涉及其他监管机构职责范围，应事先进行协商；三是在规则制定方面，各监管机构应针对同类型的业务制定协调一致的监管标准，以减少不必要的冲突。另外，为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还需建立冲突解决机制。但是，在没有有效的业务协调机制和冲突解决机制的情况下，众多分散的监管机构的存在导致了这种功能监管难以发挥应有的监管效果。不足之处主要是：(1)分散型的功能监管不能防止监管真空的出现，难以解决创新型金融产品或金融业务在监管过程中的归属问题。(2)分散型监管不能适应金融创新的发展。金融创新产品不断涌现，金融创新业务不断开发。金融创新与监管权的矛盾较为突出。(3)分散型功能监管不能有效地防范金融风险。在综合经营的情况下，监管真空仍然存在，监管套利的现象依然突出。(4)分散型的功能监管难以按照同一程度和标准对经营同样业务的金融机构进行监管，这样就导致同样的市场行为受到不同程度的监管。对投资者而言，公平和效率均无法体现。美国次贷危机中所暴露出的监管真空问题无疑是最好的说明。

二、多头监管向统一监管的发展

多头监管(multiple regulation)是一个与统一监管相对应的概念。多头监管主要是指针对不同的金融机构成立不同的监管机构分别加以监督和管理。统一监管是指政府根据国家法律规定成立一个监管机构对金融商品交易实施统一监督和管理。需要指出的是，统一监管并不是绝对的，主要是针对证券、期货市场而言的，即证券市场和期货市场存在一个监管机构。对于许多衍生性金融商品交易的监管在不同的国家也可能分别由相应的部门监管，如场外衍生产品交易。20世纪80年代以前，多数发达国家都采用多头监管体制，通过各个独立的监管机构的互相配合和互相制衡来实施监管。这种多头监管是基于机构类别而不是业务类别的机构性监管。多头监管以美国监管体制为代表。多头监管体制与金融业和整个经济发展阶段密切联系在一起。从根本上而言，美国多头监管体制的形成是美国多元的政治文化在金融领域的自然延伸。此外一个最直接的因素就是始于1929年的美国大萧条(Great Depression)的影响。20世纪80年代以来，西方国家金融业发展的一个重要特点是银行与非银行金融机构之间的业务界线逐渐模糊，金融机构业务交叉并走向一体化、多元化、综合化。随着传统的经营模式被打破，分业经营和分业监管已名存实亡。在这种情况下，一些分业经营的国家纷纷转向混业经营。如英国、日本分别于1986年和1988年通过相关法律，打破分业经营界限，实行混业经营体制。美国在1999年通过的《金融服务现代化法》也为混业经营消除了障碍。

在混业经营趋势的影响下，原来的监管体制已不再适应金融市场的变化。为此，各国监管当局开始调整监管模式。主要可以区分为两种情况：一是一些国家在分业经营的模式下实行了微调，主要引入功能监管理念，加强混业监管；二是一些国家作出了较大的调整，即对本国金融监管机构进行整合，建立起了单一的综合行使金融监管权的机构对从事银行、保险和证券等不同类型业务的金融机构实施统一监管。统一监管的原因在于：其一，统一监管可以使监管范围最大化，从而减少多头监管带来的运行成本，强化监管功能；其二，统一监管可以避免监管真空和重复监管，多头监管往往因职责界定不清削弱了监管效果；其三，统一监管可以克服多头监管体制下的信息沟通和合作的缺陷。统一监管以英国为典型。英国在20世纪后期经历了一个由分立式的机构性金融监管向统一型金融监管的转变过程。20世纪80年代以前，英国金融业实行分业监管，即英格兰银行、证券投资委员会和一些自律组织对与分业经营相对应的银行、证券和保险等行业分别实施监管。20世纪80年代以后，分业监管在综合经营不断发展的冲击下，已经难以满足对逐步发展的综合经营实施监管的要求，于是将英格兰银行监管部门、证券投资委员会和其他金融自律组织合并统一，成立了新的综合性金融监管机构，即金融监管局(FSA)，全面负责对英国金融业的监管。此外，韩国的金融监管委员会(FSC)、日本的“金融监督厅”(FSA)、德国的联邦金融监督管理局(BAFin)、法国的金融监管委员会(AMF)等都是经过合并组建或职能调整而形成的统一监管机构。这些统一监管机构也被称之为“巨型监管者”(Megaregulators)。

2007年爆发的由美国次级房贷问题所引发的信用危机及金融市场动荡使美国的多头监管面临严峻的考验，多数人认为当时美国的金融监管工作政出多门，难以有效监管运作日益复杂的金融业。为强化资本市场的竞争力，美国财政部于2008年3月31日提出了金融监管改革蓝图(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)，主要为制定新规范、精简旧架构、创设新机构等。其中，监管机构的全面整合分为中期和远期规划。例如，设立新的商业行为监管机构(Business Conduct Regulator)，负责商业行为监管，保护消费者和投资者的利益。整合货币监理署(OCC)、储蓄机构监管局(OTS)和国家信用社管理局(NCUA)等机构的职能，设立新的审慎金融监管机构，负责金融风险。建议改变证券市场和期货市场分别由不同监管机构监管的局面，将证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)合并。但是该蓝图并没有提到建立单一的监管机构，这主要是可能会遭到监管当局的反对。2010年7月美国国会通过了金融改革法案《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)。其主要内容包括成立金融稳定监管委员会，负责检测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，储蓄监管局并入货币监理署，设立消费者保护局，扩大美联储和美国证监会的职权等。需要指出的是，基于美国的分权制衡体制，统一监管机构并不现实，而主要是一种监管职能的微调。

除了各国建立统一的监管机构以外，各国还为顺应混业经营和功能监管的需要开始大规模的对立法进行修改，以统一监管依据。例如，英国在1986年和2000年先后颁布了《金融服务法》和《金融服务及市场法》，从法律上确认了这种金融监管体制的改变。澳大利亚于2001年颁布了《金融服务改革法》，日本于2006年颁布了《金融商品交易法》，韩国于2007年颁布了《金融投资服务及资本市场法》，等等。澳大利亚《金融服务改革法》为澳大利亚金融市场建立了统一的金融服务许可证制度，不再区分证券交易所与期货交易所，并协调有关证券及期货合约立法。金融市场可以交易任何一种金融商品，如各类证券和衍生性金融商品，并由澳大利亚证券与投资委员会进行统一监管。无论是建立统一监管机构还是统一监管依据或标准，都极大地提高了监管力度和监管水平。比较而言，美国虽然实行功能性监管，但由于监管机构分散，欠缺一个有效的协调机制，增加了监管的难度。而且，美国立法也较为分散，不仅立法标准不统一，而且美国证监会和商品期货交易委员会对于衍生性金融商品的监管缺乏无缝对接，导致监管真空的存在。英国、韩国、澳大利亚等不仅统一了监管机构，而且也确立了统一的监管依据，避免了信息沟通及业务协调的问题，从而更有利于投资者的保护。由一个统一的监管机构对所有金融产品、金融机构和金融市场实施监管是国际金融发展的客观需要和必然趋势。值得指出的是，虽然我国对证券、期货由中国证监会集中统一监管，但在立法上是一种分别立法模式，即分别颁布了《证券法》和《期货交易管理条例》。虽然也有学者主张我国应借鉴日韩等国的立法经验统一立法，但目前统一立法的条件并不成熟。

三、监管合作与协调的发展

20世纪80年代以来，金融国际化和全球化趋势的不断扩展和深化。放松管制、自由化以及快速发展的技术革新使得金融中介机构提供各种各样的金融商品或金融服务，而传统的银行业、证券业和保险业的边界日趋模糊。而且，为了保持全球市场的竞争力，金融机构要求合并国内外的金融中介机构，从而形成了大量的国际性金融集团。随着跨国金融机构的不断涌现，金融业务不断拓展，资本流动日趋频繁，各国在金融业务、金融市场、金融政策和金融监管立法等方面相互依赖、相互影响和相互融合。金融市场国际化的迅速发展给世界各国的监管体制提出了严峻挑战。一方面，越来越多的投资者通过直接或间接的方式投资于全球市场，大量金融产品在不同国家或地区的各种市场上交易。不同金融市场上不同金融商品交易更为便利和迅捷。在金融商品交易全球化或者投资者国际化的背景下，任何单一监管机构都难以完成跨国交易过程的监管。而且，在现代通讯技术和互联网迅速发展的今天，交易欺诈、市场操纵、内幕交易等违法违规行为在国际金融市场上更为频繁。金融全球化产生了金融危机跨境传递和蔓延的可能性，催生了金融监管国际化和国际合作这一现实需求。各国独自监管已无法有效抵御全球性金融风险乃至金融危机，各国的合作与协调监管势在必行。另一方面，各国的监管制度表现出很大的差异，一些国家或地区的立法甚至明显落后于金融市场的发展。交易规则和监管制度的国别差异必然阻碍金融市场的国际化进程。日益国际化的金融市场必然要求规则的一致性，特别是在投资者保护、减少系统风险、市场的公开透明等方面进行合作与协调，才能维护整个交易市场的稳定。总之，在各国金融体系和金融机构发展程度差异很大的情况下，金融监管需要解决如何协调统一监管标准与各国金融多样性之间的矛盾。

金融监管合作与协调的形式可以从几个角度进行分析：其一，在范围上可以分为全球性和区域性的合作与协调，前者如G20峰会，后者如欧盟组织；其二，在方式上可以分为政府之间和民间组织之间的合作与协调，前者如国家之间签署条约，成立政府间组织，包括国际货币基金组织、国际清算银行、世界银行等，后者如成立国际自律组织，包括国际证监会组织、巴塞尔银行监管委员会等；其三，在效力上可以分为制定强制性的规则和建议性的规则，前者如政府间组织的规则，后者如国际自律组织的规则。这里仅就主要国际自律组织及其自律规则进行分析。成立于1983年的国际证监会组织(IOSCO)是国际证券监管领域最重要的国际组织。该组织制定的《证券监管目标和原则》确立其目标是保护投资者的利益，保障市场公平、有效和透明，减少系统风险。该组织先后通过了一系列报告、签订了一系列协议。这些报告和协议不仅有利于促进有关证券的国际统一法律制度的形成，而且还为各国证券监督机构统一监管标准，为国家之间的合作和协调监管跨国证券活动提供了依据和途径。1990年7月9日国际证监会技术委员会发布了《国际商业行为准则》，包括7条原则。具体是：(1)诚实与公平；(2)勤勉；(3)能力；(4)有关客户的信息；(5)向客户披露的信息；(6)利益冲突；(7)合规。国际证监会技术委员会于1996年8月发布了《顾客资产保护》报告。该报告指出，无论是公司的故意行为还是公司破产导致客户资产风险，被授权公司保护客户资产是任何投资者保护制度的核心目标。另外就如何保护证券公司的客户问题，报告向世界上不同国家和地区的证券监管机关提出了二十条建议。

20世纪90年代以来，衍生性金融商品市场国际化的趋势日益加强，而监管机构对国际衍生产品市场的监管合作却相对滞后，这使跨境衍生性金融商品交易出现了监管真空。各个国家和地区及有关国际组织开始探讨、研究国际合作的途径，在一定程度上推动了对衍生产品市场监管国际合作水平的发展。1995年5月，16个国家和地区的监管当局代表以及负责监督全球主要期货及期权市场的负责人由美国商品期货交易委员会和英国证券投资局邀请到英国温莎，召开会议讨论关于巴林银行倒闭中存在的关键问题。温莎会议发表了联合声明即《温莎宣言》，要求各国监管机构在四个方面采取纠正措施：(1)市场管理机构之间的合作；(2)客户的地位，资金和资产的保护；(3)违约处理；(4)在紧急情况下的监管合作。1998年9月国际证监会技术委员会与巴塞尔银行监督委员会就1995年5月联合发布的《关于衍生工具及交易活动的监管信息框架》报告，讨论了整体监管信息框架背后的一系列基本原则，对衍生产品的信用风险、流动性风险、市场风险以及收益的会计标准和估值方法等进行了分析。成立于1985年的国际互换与衍生产品协会(ISDA)是全球衍生性金融商品国际自律组织。该组织颁布了系列协议，包括主协议、交易定义文件和信用支持文件等。针对美国次贷危机中所暴露出的场外衍生性金融商品交易风险问题，该组织于2009年发布了相应的补充文件。此外，中国银行间市场交易商协会也先后发布了《中国银行间市场金融衍生品交易主协议》2007年版和2009年版及相关配套文件，对于场外衍生性金融商品交易进行了规范。

金融监管的合作与协调还表现在一个国家的监管机制的法律调整方面。例如，虽然英国于1997年10月成立了金融监管局(Financial Services Authority,FSA) 统一行使银行业、证券业和保险业等金融服务业的监管职能，但此时金融监管局仍隶属于财政部，且另有中央银行负责货币政策的拟定与执行，三者之间业务仍有所重叠或互补，因此极需分工合作。于是，英国于1997年10月发布了财政部、英格兰银行和金融监管局之间的《谅解备忘录》(Memorandum of Understanding)，确立了三者之间协调机制的框架。其中包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空。而该备忘录最主要用于厘清职权，定位各个机关所应扮演的角色。另外在搜寻业务所需资料方面，金融监管局与中央银行应分工合作，避免重复搜集，耗费不必要的成本，承诺彼此负责所有监管纪录的保管，中央银行于法令允许的范围内，可调阅相关文件。而各单位于其职权范围内，遇有重大政策调整，应事先咨询对方意见。2009年6月17日美国奥巴马政府提出了金融监管改革建议。该建议承认美国证监会的“规则监管”和商品期货交易委员会“原则监管”方面存在差异，并要求这些机构调和它们在场外衍生产品的监管差异，实现一致的监管。2010年颁布的《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》要求美国证监会和商品期货交易委员会进行协调，共同对衍生性金融商品实施监管。由于我国也属于分业管理体制，因此2004年6月中国银监会、证监会、保监会正式公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》。其目的在于，在金融监管方面的职责，三家机构协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，以达到所有金融机构及其从事的金融业务都能得到持续有效的监管，保障金融业稳健运行和健康发展。但是，这种协调机制缺乏法律上的约束力，并且不能从根本上克服分散监管的不足。

四、自律与他律的功能互补

我国学术界一般对金融商品市场的监管体制划分为三种，即他律型、自律型和中间型。他律型主要强调政府监管，如美国；自律型主要强调行业自律，如英国；中间型是指他律和自律的兼顾。值得指出的是，上述分类并不具有客观性。这主要是现代金融商品市场中的自律监管职能在进一步强化，内容更为丰富。例如，在美国，大量的行为规则均由自律组织制定。为规范交易市场，美国最大的交易所纽约证券交易所颁布了一系列交易行为规则。全美证券商协会(NASD)制定了《公平行为规则》，要求会员在其业务行为中应遵守较高的商业信誉标准和公平、公正的交易原则。具体的规则如2310规则即适合性规则、2320规则即最佳执行规则。2110规则要求成员在业务行为中遵守商业荣誉以及高标准的公正和公平贸易原则。2440规则要求会员公司根据特定交易的事实和情况确定佣金和加价是否公平合理。①此外，全美证券商协会还设立了证券仲裁机构，并制定了证券仲裁规则。美国期货协会(National Futures Association,NFA)于1986年制定了被称为“了解你的客户”规则(“kow your customer” rule)的2～30规则。②根据该规则，每一会员的行为都应符合规则要求，都应获得所有客户的有关信息，包括《期货交易法》第1(a)(12)条所界定的非合格期货参与者，并向客户揭示期货交易的风险。特别是开立交易账户之前尽力(due diligence)获取客户信息，包括家庭情况、投资目的、投资经验、经济状况、就业状况等。各成员应建立和实施适当的程序，以审查所有所作的纪录是否符合规则要求，并对获得客户信息和风险披露的行为进行监督。

美国证券业自律组织还承担了纠纷解决等职能。2007年7月30日，由全国证券交易商协会及纽约证交所的会员监管、执法及仲裁职能合并成金融业监管局(Financial Industry Regulatory Authority,FINRA)。金融业监管局负责营运全美国规模最大的纠纷调解机制，处理几乎所有涉及须以调解或仲裁解决的纠纷。主要包括：(1)投资者与经纪商、交易商之间的纠纷；(2)经纪商、交易商之间的纠纷；(3)经纪商和交易商与其雇员之间的纠纷，如有关雇用、薪酬、歧视、不合理解雇的纠纷。投资者与经纪商、交易商之间的纠纷主要包括不适合的推介、违反信义义务、欺诈、过度交易和监管失职等。其适用的规则是“客户争议仲裁程序准则”(Code of Arbitration Procedures for Customer Disputes)。金融业监管局还成立一个全资附属机构，即金融业监管局纠纷解决中心(FINRA Dispute Resolution)，提供调解和仲裁服务，以解决投资者、证券公司以及注册代表之间的金融纠纷。另外，根据美国《商品交易法》(CEA)第17节(b)(10)规定，期货业协会(NFA)的一个重要职能便是为客户投诉提供公平、公正、有效的解决程序。美国期货业协会早在1983年就制订了仲裁规则包括仲裁范围、仲裁协议、仲裁程序、客户仲裁、会员仲裁、费用收取、仲裁委员会和仲裁员、听证制度以及调解制度等。③根据我国立法规定，我国的交易所和行业协会对于争议的解决仅限于调解，对于争议没有仲裁的权力。

值得指出的是，英国的金融商品交易监管也经历了一个不断调整的过程。受传统上的习惯法以及自由主义经济思想的影响，长期以来，英国政府对证券市场直接管理、干预较少，不设专门的证券管理机构，形成了完备的证券市场自我管理体系。这主要是证券交易所有严格的交易规则，并且拥有较高水平的专业证券商和采取严格的注册制度和公开制度进行自律。证券交易所、公司收购与兼并委员会、证券业理事会等自律组织是英国证券市场重要的监管力量。这些组织维持着与政府部门的联系，其代表经常向政府机构如英格兰银行、贸工部等征询意见。由伦敦证券交易所和其他地方性证券交易所的经纪商和交易商组成的证券交易所协会，对全国范围内的证券市场活动进行监管，是事实上的最重要的自律监管机构。其实际作用和功能甚至超越了贸工部的立法授权。为进一步加强对金融商品市场的监管，英国对过去分散的监管机构进行了整合，于1997年成立了英国金融服务管理局( FSA)，但其性质属于政府依法律授权执行金融监管任务的自律组织，本身并非政府机关。经费也完全来自于会员公司资助。纵观英国金融商品市场监管体制的演变历程，可以看出其明显特点，即在1986年金融大爆炸(Big Bang)之前，以自律管理为主，主要依靠证交所和证券商进行自我监管，而在立法和政府机构的组织管理上则相对弱化和分散。贸工部和英格兰银行所发挥的实际作用十分有限。而此后，英国逐步统一监管立法、统一监管机构。但这没有改变英国投资业自律的特点，只是通过立法和政府监管的补充，使自律体制更加成熟、有效。总体而言，英国在保留传统自律监管的同时，针对单纯自律体制的弊端，引入统一监管体制和功能监管机制，形成了以自律管理为基础，他律监管为指导的体制。

国际证监会组织在《证券监管的原则与目标》中指出，自律组织是政府监管机构实现证券法规目标的有益补充。因此，自律监管与政府监管是一种相互依存、功能互补的关系。自律主体作为社会中介组织，是政府和市场之间的纽带。市场自律主体既接受政府的监督和管理，又同时可以对交易市场进行监管。但是，政府监管与自律监管的侧重点不同，政府机构和自律组织的管理各有优势和不足。因此，一方面，自律组织是市场的监管主体，负有一线监管的职责，需要加强对会员的监管，并对市场存在的问题作出灵活、快捷的反应；另一方面，自律组织又应置于政府集中监管之下，从而有效地消除由于自利和不良竞争所导致的市场混乱和不公正。美国证监会前主席道格拉斯(William O Douglas)在形容政府监管和自律组织的关系时曾说，“政府手里拿着枪，站在门后，上好膛，装好油，擦拭干净，随时准备射击，但希望永远不要使用。”尽管如此，自律监管还是起到政府监管所无法替代的作用，始终是监管体系中不可或缺的重要组成部分。自律组织的合理性基础在于，可以发挥业界参与者的专业优势，并可以因良好的声誉而实现自我利益。自律组织有自发维护市场秩序的内在动力。例如，1792年24个股票经纪人聚集在华尔街68号前的一棵梧桐树下，签订了著名的《梧桐树协议》(Buttonwood Agreement)，以进行行业自律。因此，只有将二者有机结合起来，相互促进，相辅相成，才能建立起层次分明、功能完善的市场监管体系，更好地发挥市场监管作用。自律组织和政府监管机构之间通过加强交流和沟通，相互配合，相辅相成，建立良好的协作关系，这有利于提高市场监管水平，提升监管效率。我国也开始注重加强自律组织的社会功能。例如，国务院办公厅于2007年5月发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发[2007]36号)就指出，各级人民政府及其部门要进一步转变职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会。

五、结 语

制度或规则的竞争已经成为国际金融市场的重要一环。完善的制度和健全的规则意味着金融话语权。谁掌握了金融话语权，谁就在国际金融竞争中处于主导地位。在经济全球化进程中，我国金融业将进一步融入国际金融体系，直接面对国际金融市场的挑战。如果不能与国际上通行的制度和规则接轨，那么我国金融市场的发展无疑会处于不利地位。为了维护整个金融体系的安全与稳定，我国应进一步加强金融商品交易监管。我国目前虽然建立了证券、期货市场的统一监管，但这种统一监管也具有局限性，而且功能监管和自律监管以及监管的合作与协调均存在不足，因此应进一步加以完善。具体包括：第一，建立真正的金融商品交易统一监管体制，将大量的场外标准化的金融商品纳入中国证监会的监管范围。第二，深化监管合作与协调。一方面是借鉴国外立法的先进经验和国际组织的相关规则；另一方面是中国证监会、银监会、保监会、人民银行等各个监管机构在制定监管规则方面进行合作与协调。第三，深化功能监管。我国应该加强金融商品交易的实质性监管，发挥功能监管的积极作用，对各类金融机构的同类型业务进行统一范围的监管和统一标准的监管，以减少监管的真空和盲区。第四，积极发挥自律组织的监管作用。我国现有的自律监管带有较多的行政干预色彩。我国应当重新定位政府在市场监管中的角色，扩大金融商品交易市场自律监管主体的监管权力。行业协会、交易所等自律组织应改变过分依赖政府监管的现状，为交易市场的风险预警和防范发挥重要作用。只有正确处理好政府监管和自律监管的关系，才能促进金融商品交易市场的健康发展。

注释：

①NASD “Conduct Rules”[EB/OL].http://www.finra.org/Industry/Regulation/Guidance/InterpretiveLetters/ConductRules.

②NFA compliance rule 2～30：“customer information and risk disclosure”[EB/OL].http://www.nfa.futures.org/nfamanual/NFAManual.aspx RuleID=RULE%202-30&Section=4.

③NFA rule “Code of Arbitration”[EB/OL].http://www.nfa.futures.org/nfamanual/NFAManual.aspx Section=5.

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