义务教育阶段教师流动政策的价值选择及逻辑分析

李向辉(河南师范大学 教育科学学院，河南 新乡 453007)

2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》指出：“健全城乡教师交流机制，推动校长和教师在城乡之间、校际之间的合理流动，鼓励优秀校长和骨干教师到农村学校和薄弱学校任职、任教，发挥示范、辐射和带动作用。”教师流动可以缓解义务教育发展不均衡现象，实现教育公平。

—、义务教育阶段教师流动政策的价值选择

政策的选择是一个在各利益集团的价值冲突与博弈过程中解决社会各方利益、资源、权利等冲突，并在各方利益之间进行调整制衡的过程，最终的体现形式是决策主体对政策问题的价值判断。教育政策是针对教育领域内的教育公平问题所采取的行政措施，其选择和实施是国家对教育权力、受教育机会、受教育权利、教育资源进行配置的过程。在这一过程中，行政措施本身蕴涵着政府或教育行政部门对教育及其有关问题的一种价值选择和行为取向，即教育政策所产生的行政措施是价值选择的结果。

义务教育阶段教师流动政策所蕴涵的政策价值选择有两个层次。

一是义务教育公共服务均等化价值取向，通过建立教师流动机制实现教师资源均衡配置，最终实现教育公平。

1977年，联合国教科文组织认为“义务教育是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验”的教育。“它的目的是使每一个人能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和获得幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量。”①2008年12月29日出台的《教育部工作规则》第十二条规定：“强化教育公共服务。完善有关政策措施，健全教育服务体系，健全教育服务的监管和绩效评估机制，增强教育服务能力，合理配置教育资源，促进教育公平，推进教育基本公共服务均等化。”基于此，逐步统筹教育的均衡发展，逐步实现教育公共服务均等化，彰显公平正义已成为社会发展的重要诉求。义务教育公共服务均等化旨在通过在义务教育领域的制度安排，使全体公民的义务教育机会均等，通过资源调配等措施，将义务教育的差距控制在社会各利益集团可承受的范围之内，使全体公民能享受到有制度保障的最低标准的义务教育。义务教育公共服务均等化内涵丰富，不仅指受教育权利均等，更指每个人都应该拥有均等的受教育机会，即教育机会均等化。教育的机会均等主要指教育起点均等、教育过程均等、教育结果均等，从就学机会与求学条件、教学内容与师生互动、学业成就、最终所获学历及教育对日后生活影响等方面进行界定。其中，师生比率、教师经验、教师学历在城乡或不同地区的差异是衡量义务教育均衡的代表性指标。教师流动政策就是要统筹教育的师资力量，使公民所享有的义务教育服务在质量和数量上大致均等，同时也保证了教育机会的均等。

二是基于现象性的教育政策价值选择，消除现实中义务教育阶段区域之间、区域内部学校之间、群体之间的不均衡发展现象。

由于各种复杂因素，在义务教育的发展过程中出现了一些问题，其中，义务教育阶段教师流动问题主要表现为单向流动、向上流动，即教师流动大多是从落后地区流向发达地区，从薄弱学校转向重点学校，从低一级的学校流向高一级的学校，导致落后地区和薄弱学校教师质量出现下滑现象，严重影响教育质量。为了实现城乡之间、区域之间义务教育的均等化，要求政府在制定政策时由“城市偏好”向“农村偏好”、“弱校偏好”转变，实现义务教育资源的公平与合理配置，进而缩小各地义务教育发展的差距。2001年教育部《关于印发<中小学教师队伍建设“十五”计划的>通知》指出：“建立教师交流制度。鼓励和组织城镇教师到农村学校或薄弱学校任教……逐步实现教师交流定期化、制度化。城镇中小学教师原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教的经历，方可聘任高级教师职务。”2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求：“加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。实行县(区)域内教师、校长交流制度。”通过教师交流制度，加强农村学校和薄弱学校的建设与发展，改善薄弱学校合格师资及高水平师资缺乏的状况，促进教育系统内部人力资源合理配置，提高教师资源的使用效益。师资流动政策的构建意味着对资源进行合理调整与配置，有利于解决城市学校教师资源过剩、农村教师资源短缺、薄弱学校质量不高、学科教师分布不均、学历与职称结构不均、性别比例不均等问题，对促进义务教育均衡发展具有十分重大的意义。

二、义务教育阶段教师流动政策的逻辑起点分析

1.教育公共性的利益表达

公共利益是指不特定的社会成员所享有的利益，教育具有天然的公共利益性质，即教育具有公益性，对于国家和个人发展具有普遍意义，保证教育的公共利益性是教育体制改革和相关政策制定的基本价值取向。所以“公共性”是教育政策实践和研究的逻辑起点，教育政策自开始就立足于公共生活，立足于公共利益基础上。“随着市场经济不断向纵深领域的拓展，教育不仅成为了利益矛盾与冲突较为集中的领域，不同社会主体对教育有不同的利益诉求，而且它还是一个涉及社会公平的敏感领域，因为不同社会主体关注着教育的公平与效率、教育的公益性以及教育的普及化和大众化问题。”②义务教育阶段教师流动政策的制定亦符合教育公共性的利益诉求，从公共主体利益的需要出发，正视社会不同利益主体存在的教育需求，利用教师流动政策平衡教师素质问题带来的教育不均衡现象。教师流动政策实际上是通过调整有限的可利用的师资资源，促进学校之间、地区之间的均衡发展，缩短公众对高质量教育的需求与教育实际供给能力之间的落差，促进教育公共性的实现。

2.教育公平性的终极追求

胡锦涛总书记在“十七大”报告中明确提出：教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。教育公平是指公民的受教育权能够通过制度性的保障而公平地得以实现的一种社会权利分配状态，它是社会公平在受教育权方面的具体表现。③教育公平意味着国家能够公正平等地使社会成员享有社会提供的教育服务，使每一个人都能够在适宜的年龄接受适合的教育。对目前而言，义务教育阶段的公平问题是要解决的首要问题。要实现教育公平必须消除城乡差距和地区差距扩大、公共教育资源分布不均、配置不公平、矛盾凸显等问题，其中资源配置方面有经费投入、教师资源的合理配置等问题。薄弱学校和地区的教育问题的形成除了投资方面的原因之外，另一个重要的原因是师资力量不足，骨干教师数量少，教师整体素质不高。这主要是受教师流动的单向流动、向上趋势的影响，导致普通学校、边远学校、不发达地区的师资水平逐渐下降乃至匮乏。这种频繁的不合理流动现象需要教育政策的引导和制度上的调整，引导教师合理流动，为教育公平创造条件，提供制度保障，通过政策的扶持、支撑、倾斜等杠杆作用，促进教师流动趋向合理，实现教育公平性的终极追求。

3.教育民主化的政策彰显

我国宪法规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”体现在教育领域中就是任何公民享有平等的受教育的权利和义务，不分民族、种族、性别、年龄、财产状况、社会地位、宗教信仰等，所有公民享有受教育的机会均等，反对任何形式的特权、歧视和排斥。教育的民主化是把政治的民主思想扩展到教育领域，其核心内容是使受教育成为公民的基本权利和义务。教育的民主化首先立足于教育机会均等，即政府要为所有的社会成员提供平等的受教育权利，包括入学机会的均等。教育过程中享有教育资源机会的均等和教育结果的均等，当然也包括师生关系的民主化，教育方式、教育内容的民主化等。其次，从教育资源配置和利用的角度来说，教育民主化也应考虑教育条件的均等。教育条件包括物源性条件和师源性条件。物源性条件包括校舍、教学设备等；师源性条件主要指师资力量，包括教师的素质、教师的整体结构等。而教师流动政策的制定正是通过政策渠道对师资进行充分调整，促进师资力量的均衡发展，实现公民在义务教育阶段的受教育机会均等和受教育条件的均等。总而言之，教育的民主化程度的提高促使全体社会成员享有越来越多的教育机会，接受越来越充分的平等教育。

三、义务教育阶段教师流动政策价值目标的实现条件

以政策的形式引导教师流动从而改变教师流动的无序状态，体现着现时代民众对教育这一公共利益的公平性的主流价值诉求，使这一政策有了自身的价值合理性与合法性。但是，义务教育阶段教师流动政策要真正成为善政，仅仅有价值合理性的支撑是远远不够的，只有使制度的价值合理性转换为现实实施的可行性，民众的价值诉求和政策价值目标的实现才能获得夯实的基础。因此，必须认真思考这一政策所体现的价值诉求、价值目标和赖以实现的政策条件，以及制度自身的完善问题。制度对社会成员的权利和义务的规范，通过法律规章或组织章程等正式文本的形式表现出来，是一种强制性的规则。关于义务教育阶段教师流动现象的调控，我国往往以指导性意见等形式表现出来，并没有建立正式制度。从1999年到2011年，国务院及教育部也通过《决定》或《实施意见》或《规划纲要》等形式规定要开展城乡中小学教师流动及任教服务期制度，但关于教师流动工作还仅限于原则性指导意见，对于教师流动的权利和义务的法理性规定、流动的程序性操作、流动者待遇的制度保障等缺少规范性要求，这种教师流动制度保障的缺乏不利于教师流动失范问题的解决，当然也难以实现教师流动政策的价值目标。因此，要达到义务教育阶段教师流动政策的价值目标必须清醒地认识到该政策实现的条件。

1.制定完善的法规，推动教师流动的制度化、法制化

教师流动趋向合理，完备的法律体系和完善的制度安排是必不可少的。因此，教师流动政策建立的前提是相关立法的制定和完善，从法理上规定教师流动的义务性、定期性、待遇、实施程序等。教师流动过程应该由政府机构组织和主导，以法规的形式确定并促使其规范化、制度化，构建一套完善的教师定期轮换流动制度，保障教师流动的规范性、公平性、有效性。

2.改革教师人事制度，完善教师聘任制

教师流动政策必须建立在学校人事制度的改革和创新上，建立在新的教师人事制度上。应该逐步建立以优化结构和提高质量为导向的教师资源配置机制，进一步完善教师聘任制，通过改革教师的编制管理制度、职称评聘制度、岗位管理制度等，深化教师人事制度改革，实行“大系统”人事制度管理，由县(区)教育行政部门统一管理人事，配置师资，优化组合，科学管理，为学校间、区域内教师流动提供条件，促进师资的均衡发展。

3.创新教师激励机制，建立科学的教师流动补偿制度

义务教育阶段的教师流动的内在动因和外在动因很大程度上来自于激励制度的建立。激励制度包括了表彰机制和奖励机制，通过对教师的精神奖励和收入分配的调整，调动广大教师的积极性。教师是生活于社会的复杂人，不可避免地带有“经济人”的一部分特性，因此，建立科学的教师流动补偿机制，实行对薄弱地区、薄弱学校的奖金、福利、职称评定的倾斜，有利于提高和保证教师队伍在流动过程中的积极性。

注释：

①陈书全．论义务教育公共服务均等化政策取向[J]．山东社会科学，2011，(5)：170．

②祁型雨．利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M]．北京：人民出版社，2006．

③周翠彬．教育公平的多元法律价值分析[J]．法学杂志，2010，(4)：18．