加强高校廉政风险防控机制建设的思考与对策

□ 中共天津市委教育工作委员会 张金刚 天津科技大学 孙 郁

党的十七届四中全会《决定》提出，要健全权力运行制约和监督机制，以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上强调，要推进廉政风险防控机制建设，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极防范为中心、以强化管理为手段的科学防控机制。廉政风险防控机制建设有利于把党风廉政建设置于制度规范的轨道之内，最大限度地减少廉政风险对党员领导干部行使权力的影响，有效提升了预防腐败的科学化水平。在“惩防并举、注重预防”的方针指导下，部分高校开展了以制约和监督权力运行为核心、以廉政风险排查为手段、以加强制度建设为重点、以预防腐败为目的的廉政风险防控机制的探索与实践，并取得了初步的成效。笔者结合工作实践，对如何更有效做好此项工作进行了研究和思考。

一、高校反腐倡廉建设总体情况

随着高等教育的迅速发展，高校办学主体多元化、经费渠道多样化、竞争日趋激烈化、经济活动频繁化趋势更为凸显。与此同时，高校管理水平跟不上、监督机制相对滞后、权力运行不够规范等问题就随之而来，这些都成为阻碍高校高质量发展的重要因素。高校腐败现象的增多，与大规模扩招、校园大规模扩建的大背景有关。2008年9月，中央纪委、教育部、监察部专门下发《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，对进一步加强高校反腐倡廉建设作出具体部署，并采取切实措施狠抓落实。

在中央、地方、学校的不懈努力下，高校反腐倡廉建设取得了积极进展。一是落实党风廉政建设责任制，构建反腐倡廉责任体系。各高校认真贯彻落实中央《建立健全教育制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，学校党政领导班子成员按照党风廉政建设责任制的要求，认真履行一岗双责，在工作中坚持两手抓、两手硬、两促进、两提高的原则，强化工作程序，加强管理监督，保证各项政策规定全面落实。学校的纪委监察部门按照党章规定的三大任务和五项工作要求认真开展工作。二是深化改革，完善制度，加强监督管理。学校进一步落实民主集中制的原则，完善民主科学决策机制；形成了党风廉政建设责任体系；加强了对领导干部的管理和监督；深化了干部人事制度改革；规范了内部的财务、基建（修缮）项目、物资（设备）采购、科研经费管理；深入推进高校招生“阳光工程”，不断推进民主监督进程。三是突出思想教育，加强领导干部拒腐防变的能力。各高校把反腐倡廉教育纳入学校党委宣传教育总体部署，结合开展学习实践科学发展观、保持党的纯洁性教育等活动，深入开展理想信念、廉洁从政、党的作风和政治纪律教育，把经常性教育与集中开展主题教育结合起来。把中层以上干部作为重点，系统的开展教育培训，把党性、党风、党纪作为重要内容纳入培训过程，针对关键岗位和重点部门工作人员开展预防职务犯罪教育培训和财务管理、科研经费管理及法规制度的教育，努力提高他们廉洁自律意识，政策法规意识和职业道德意识。抓好预防，关口前移，全面推进学校党风廉政建设和反腐败的教育工作。四是坚持惩防并举，保持惩治腐败的强劲势头。各学校党委和行政高度重视并旗帜鲜明地支持纪委积极开展查办案件和做好信访举报核查工作。按照查清问题是成绩，澄清问题也是成绩的精神，综合考虑政治、经济和社会效果，综合运用纪律、行政和经济处罚、组织处理等方式和手段，妥善查处案件。五是深化校务公开，加强民主管理。把实行校务公开同教代会实现民主管理、民主监督有机的结合起来，不断健全校务公开制度，营造浓厚宽松的民主氛围，使广大教职工主人翁意识不断增强，参政议政的积极性不断提高。

总的看来，通过综合治理，高校腐败现象在一定程度上得到了遏制。但综合分析各地查处的高校腐败案件看，高校反腐倡廉建设还存在着一些薄弱环节，腐败现象出现了一些新的苗头和动向，须进一步引起重视。

二、高校腐败现象的主要表现及产生原因

高校腐败不仅会阻碍高校的改革和事业发展，腐蚀高校的肌体和各级管理人员的灵魂，还会毒化高校人文社会环境。高校腐败，比起其他领域来，危害更巨大，影响更深远，后果更严重。

1.高校腐败现象的主要表现

当前，高校所处的经济环境更加复杂，学术活动和商业活动交织，培养人才和经营建设并进，加之缺乏管理，腐败现象呈现出较为明显的行业特点，主要表现在以下几个方面：一是腐败案件发案多，尤其是经济类案件呈上升趋势。据资料介绍，党的十七大以来，各地查办的高校腐败案件普遍在20—50件左右，高的超过100件。经济类案件普遍占60%左右，有的超过80%。据教育部统计，近年来高校发生的经济案件平均涉案金额达42万元，是教育行政管理部门的2.8倍，是中小学的11倍。二是重要领域和关键环节发案率高，窝案串案较多。（1）在基本建设中索贿受贿。高校在发展建设过程中，基本建设的规划、资金的筹集、项目的实施等，学校要投入大量的精力和财力。在我们缺少经验、管理跟不上的客观条件下，基建领域就成为违法犯罪的主攻方向。（2）招生、教学管理中权钱交易。（3）大宗物资采购、招标中收取回扣。（4）后勤服务领域“利益分沾”。（5）科研管理经费管理方面问题突出。三是学术不端问题日趋严重。

2.高校腐败案件频发的主要原因

腐败案件的发生，除了高校领导、干部个人主观因素外，还有很多的客观因素是不容我们忽视的。一是高校投资力度加大，为重点领域滋生腐败提供空间。随着招生规模的扩大，校园环境、住宿条件及教学、科研条件需要进一步的改善。学校基础建设摊子大、资金多、周期长，在当前市场交易规则尚未统一，监管体制还不健全的情况下，高校管理经验、管理制度缺失、监管乏力尤显突出。二是内部管理机制制度不健全，专业管理人员缺乏，导致监督失控。高校很多部门领导权力过于集中，重大事项缺乏足够的集体决策；一些业务岗位人员的业务能力不强、缺乏钻研业务的精神、缺乏全局、通盘考虑问题的意识等。三是高校管理社会化进程加快，客观上为权利寻租提供了可乘之机。随着高校改革步伐的加快，高校在招生、基建、采购和资金使用等方面自主权逐步扩大，为权利寻租提供了可乘之机。四是高校监督力量有待整合，反腐机制有待完善。当前，高校党委、行政支持纪检监察部门独立自主查办案件已形成共识。但高校在发展过程中，涉及方方面面，单靠纪检监察部门是无法胜任的。高校要整合监督资源，以自我监督为主，纪检监察部门要熟悉重点部门的业务流程，加强自身的业务、理论学习，培养全局意识和大局观念，加强反腐机制建设的谋划。

三、加强高校廉政风险防控机制建设的思考与对策

进一步加强高校反腐倡廉建设，不断提高反腐倡廉科学化水平，任重道远，还有许多的预防性的、前瞻性的工作需要做。应该按照《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》的各项要求，以建立健全适应现代大学要求、符合高校管理特点的高校惩治和预防腐败体系为重点，着力形成防治腐败的体制、机制和制度。其中，加强廉政风险防控、规范权力运行，既是一项重要而紧迫的机制建设，也是一项长期而艰巨的任务。

1.高校潜在廉政风险的主要内容及防控措施

反腐倡廉需要重拳除恶，但更需要开展广泛、持久的预防腐败工作。高校掌握着人、财、物的重要岗位，关系到高校的发展和稳定。预防腐败的目的是为干事创业的同志保驾护航，多做提醒工作，多做防范的工作，使同志们个人更好地发展，学校的事业更好地发展。

（1）干部选任的风险

高校在干部的培养、提拔、使用方面具有一定的自由权，在此过程中容易发生失误失察、违反程序、暗箱操作、以权谋私等风险。有效防范干部选任工作的风险，要从以下几方面加以规范。一是要营造干部选拔的氛围。要加强对党的干部工作的宣传，树立以人为本、任人唯贤的用人理念，加大竞争上岗和公选的力度，充分调动教职工参与监督干部工作的积极性。二是加强制度建设。制定符合学校实际的干部工作细则，不断完善干部培养、干部管理、干部考核和干部选拔任用责任追究制度。三是严格程序把关。要严格按照干部选拔任用程序进行，要避免程序流于形式，要避免用正确的程序去体现某些人或某个人的意愿，要体现群众公认原则。

（2）招标、采购的风险

高校的招标、采购主要涉及基建、维修、设备、图书、教材、后勤服务等方面，具有资金量大、采购的周期性和经常性、采购市场不规范和以买方市场为主的特点。因此容易在项目的预算编制与审批、标书制定、过程掌控、合同执行、物资验收等方面，尤其是可能发生关键岗位人员泄露标底、在物资采购过程中拿回扣或收好处等风险。我们要重点防范商业贿赂行为。一是要做好基础工作。了解市场价格、进行可行性论证、科学地编制预算，要求我们的老师和管理人员要精通业务。二是规范招标环节的管理。招标的目的是为了引入市场机制，降低采购成本，提高采购质量，减少权力寻租的可能性。在过程中要严格程序、规范办法、严肃纪律。三是加强合同审签的管理。四是严格验收环节。

（3）基本建设的风险

高校扩招和发展带来了改造、扩建、新建工程的上马。由于高校目前的管理体制，经常会造成前期准备不充分，建设过程管理粗放，后期监管不力等现象发生。在项目建设过程中出现职务犯罪问题。案件以窝案、串案为主，且涉及金额较大。在工程设计、标底制作、材料选用、施工安装、工程监理、工程付款、工程验收等方面可能发生利用职务便利违法违纪操作现象。这一领域涉及专业知识多、风险大，要对各环节进行分析，明确防控的重点，加以防控。一是严格投标人资格预审环节，这是保证工程质量的关键。二是工程量清单和标底的制作及竣工结算，这是控制工程造价的关键。三是招标和合同签订环节，这是维护学校利益的关键。四是加强施工环节的管理，保证工程质量，控制资金的追加。五是开展全过程跟踪审计。

（4）财务和审计风险

由于经费管理种类多、业务量大、资金流转快等工作压力，容易使财务人员在指标划拨、票据审核、会计核算、资金资产管理等方面出现把关不严、公款挪用等风险。审计人员可能在财务审计、工程审计、经济责任审计、审计业务外包、经济合同审签、科研项目审签等环节出现随意或舞弊等风险。对于这些风险的防范要加强以下几方面的工作：一是加强专业人员的政治和业务培训。二是建立严格的内部牵制制度。三是建立专业人员岗位轮换制度。

（5）招生录取风险

教育部在2005年下发了招生工作要实施阳光工程的通知，并强调招生工作要坚持“六公开”。但实际工作中在自主招生、特长生考试、研究生面试、分数线设定及专业调配等方面还是存有违规操作等情况，索取或接受好处等，由此造成招生录取不公平、不公正等现象。真正做到招生领域的“阳光工程”，就必须打破这些“潜规则”。一是用“阳光工程”代替“暗箱操作”。二是遏制被滥用的“自主招生”权利。三是打破“钱学交易”的潜规则。

此外，人事管理、教学管理、科研经费、学术管理、后勤服务及相关的管理和服务领域内，都存在着不同的岗位廉政风险。要开展好高校廉政风险防控机制建设，就要紧紧围绕工作实际组织相关人员从自身的思想道德、岗位责任、工作流程、外部环境等不同角度，认真排查履职中可能存在的廉政风险，研究制度的缺失，防控的措施，做出预警、防控、处置的办法，做到责任到人、任务明确、机制健全。

2.以我校专项资金管理为例，制定廉政风险的防控措施

近年来，我校在加强反腐机制建设方面进行了有益的探索与实践，深入推进 “以制约和监督权力运行为核心、以廉政风险排查为手段、以加强制度建设为重要、以预防腐败为目的”的廉政风险防控机制建设，不断巩固重点创新成果。对涉及到招标、招聘、招生、干部考察任免、财务、物资设备采购、基本建设等重点环节的部门，认真查找在权力行使、制度机制、思想道德等方面存在的廉政风险。属于权力行使方面的，通过建立健全权力制衡机制，优化职权配置，确保权力正确行使；属于制度机制方面的，通过查漏补缺、建章立制，进一步完善相关制度；属于思想道德方面的，通过加强党性党风党纪教育、警示教育、岗位廉政教育等，不断增强风险意识和廉洁从政的自觉性。以专项资金管理为例，介绍我校在有效防控廉政风险方面的做法和经验。

高校专项资金主要是指学校基本人员开支和维持正常行政、教学运行开支所需经费以外的专门项目所用资金。例如大型设备仪器的购置、基本建设项目、修缮项目、图书采购、中外合作办学、科研经费等资金。近年来，随着高等教育的快速发展，学校的资金量越来越多，专项资金在运作过程中存在的廉政风险也就越来越大。针对这种情况，我们加强对专项资金管理制度，特别是程序性制度建设。在查找廉政风险、加强制度建设、完善工作程序，加强监督管理方面进行了有益的探索和尝试，形成了比较完善的专项资金管理程序性制度体系，并在此基础上积极探索建立《专项资金管理信息化系统》。

（1）系统的任务

为了实现高校专项资金的数字化管理，通过与数字校园平台以及其他系统的结合，对专项资金进行管理和控制，规范专项资金的立项和使用，实现真正意义上的全过程监督，达到全过程留有痕迹、减少人为因素干扰、降低廉政风险的目的。

（2）系统的主要功能

基础设置：我们按照学校现行的审批权限对审批金额范围进行了设置，将主管校领导、校长、校长办公会、党委常委会等的审批金额进行限制。立项管理：包括项目申请、立项审批、增项审批、查询与统计等功能。在立项申请中，注重事前加强项目资金的立项管理。在各级审批过程中，我们将“三重一大”项目必须经校长办公会或党委常委会、党委会讨论决定，集体决策和审批等要求体现在项目立项申请工作中。招标管理：包括招标定标、招标定标审批、查询与统计等。项目完成立项后，5万元及5万元以上的大额资金项目要进入招投标程序。我校成立了招投标管理中心，制定《招投标实施办法》。招投标管理部门要严格按照学校的招投标管理办法进行招标。合同管理：包括合同申请、合同审批、查询与统计等功能。我校建立《经济合同（协议）管理办法》，成立经济合同管理机构，集中、统一、规范地管理经济合同审签工作。项目招标后，要签订经济合同（协议），学校各相关部门需按照各自的职责审查合同。支付管理：包括付款管理、付款审核、查询与统计等功能。大额经费要经过审签之后才能付款，这一模块能重点检查专项资金的立项和招投标制度的执行情况。系统管理：系统管理主要提供一些支撑专项资金系统运行的基础数据的管理与维护，按照系统使用部门的职责进行权限设置，比如：实验室管理处、基建处等只有项目申报的权限，而监察处可以拥有查看整个系统流程的权限。

（3）系统的作用

首先，突出了对权力的分割和制约，将专项资金使用的权力分解给不同的部门，更好地发挥使用部门、承办部门、监督部门的作用，形成既相互制约又协调配合的监管机制；其次，突出了专项资金使用的全程留痕、全程可控、全程监督，一方面增强了相关部门和相关人员的责任，另一方面为及时发现问题、迅速弥补失误、客观追究责任提供了可靠依据；最后，突出了用制度管权、按制度办事、靠制度管人的作用，由于专项资金管理系统在设置时，必须依流程顺序进行相关工作，对领导和部门都起到了制约和监督作用。

3.积极探索，注重实效，不断提高反腐倡廉科学化水平

加强廉政风险防控、规范权力运行，有利于从源头上预防腐败。排查廉政风险，制定防控措施，逐步消除滋生腐败的土壤和条件，有利于从源头上预防腐败。关口前移，防范在先，有效防止权力滥用、以权谋私，有利于减少腐败现象的发生。制度建设有针对性、完备性、严密性，提高制度的执行力，有利于用制度管权、按制度办事、靠制度管人。把反腐倡廉的要求融入岗位、融入工作，有利于发挥惩治和预防腐败的综合效应。

加强廉政风险防控、规范权力运行，既是一项重要而紧迫的机制建设，也是一项长期而艰巨的工作任务。我们要按照《关于加强廉政风险防控的指导意见》的要求，结合单位实际，周密部署，精心组织，确保工作有效推进。作为机制建设，要把这项工作纳入反腐倡廉建设总体规划来考虑，制定出明确的工作目标，做到任务分解。突出重点、抓住关键，以重点工作的成效和关键环节的突破来带动整体工作的推进。一是找准权力运行风险点，有针对性地分类制定风险防控措施。二是在全面防控的基础上，加强重点防控。对党员领导干部、重点领域、关键环节、专项治理等方面要重点防控。三是把科技手段融入制度设计和管理流程之中，不断提高有效预防腐败的能力。四是建立健全长效机制。既要深化理论研究，加强顶层设计；又要增强工作的针对性和有效性，进行有益的尝试和探索。

[1]贺国强.在全国加强廉政风险防控规范权力运行现场会上的讲话[J].党风廉政建设，2011（9）.

[2]本专题调研组.关于高校反腐倡廉建设情况的综合分析[J].党风廉政建设，2012（5）.

[3]张士良.关于高校有效构建廉政风险防控机制的思考[J].长春理工大学学报，2011（2）

[4]教育部政策法规司.最新高校领导干部职务犯罪防范监督查处与学校基建物资财务规范化管理指导手册[M].北京：方正出版社，2010.