社会保险法对社会保障权实现的影响:对“剖腹自医”事件的反思

2012-01-28章惠琴

中国人力资源开发 2012年1期

● 章惠琴

近年来，“为妻锯腿”、“自助透析”一类的悲壮之举时有发生，而最震撼国人的要数吴远碧的“剖腹自医”。重庆农妇吴远碧患“布查氏综合症”，八年前花掉了家里大部分积蓄才得以在医院手术抽出50多斤腹水。当她面对再次腹胀如鼓，因无力负担五万元的手术费，用菜刀剖开自己的肚子，放出腹部积水自医。吴远碧的事情经媒体披露后，重庆市委、市政府领导高度关注，要求全力救治。但最终还是没有留住吴远碧病弱的身躯，2011年6月2日她在作出挥刀自剖这一惊世举动的第26天走到了生命的尽头。有句古老的法谚说“迟来的正义不是正义”，对吴远碧来说，事前的保障远比事后的救助重要得多。

此事发生在《社会保险法》即将实施之际，让人唏嘘。宪法明文规定公民在疾病的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。那么吴远碧有病难医的制度根源何在？剖腹自医又带给我们怎样的法律思考？

一、“剖腹自医”事件的原因分析

吴远碧剖腹自医事件见报后媒体纷纷评论，有指责救助制度缺位，更多指责农民工医保制度的缺失。农民工吴远碧是否真的被排除在了医疗保障制度之外？

吴远碧所在的重庆市已建立了较完整的医疗保险体系，包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡居民合作医疗保险（2007年在九龙坡区等五区试点）三类，参保范围是具有重庆市城乡户籍的农村居民和不属于城镇职工医疗保险覆盖范围的城镇居民。对于像吴远碧这样的农民工来说，可以选择回家乡参加新型农村合作医疗保险或者在城市参加城乡居民合作医疗保险。

吴远碧一家1989年在重庆市区打工，2007年开始就可参加城乡居民合作医疗保险，但是他们并没有选择参加。其原因主要有三方面：一是吴远碧不愿办理暂住证。重庆市规定办理暂住证每人每月需缴5元“暂住人口治安管理费”，吴远碧一家办理暂住证一年要缴240元，比他们两个月的房租还多，无疑是一笔巨款。二是吴远碧无力缴纳保险费。城乡居民合作医疗保险的缴费标准是每人每年120元，须以家庭为单位参保。吴远碧一家每年需缴纳480元的保险费，他们无力承担。三是吴远碧不信任医保制度。缴了这不菲的医保钱，能否获得有效救助，仍然是不尽如人意。不管是吴远碧第一次手术的重庆西南医院还是剖腹后被送进的重庆中医院，都是三级甲等医院，门诊报销比例为15%，住院报销比例也只有40%。即便缴纳了医疗保险，5万元的手续费报销了40%，其余60%又如何承担？

吴远碧可以参加医疗保险却没有参加，折射的是制度的合理性。

重庆为填补非就业居民没有基本保险的制度空白，实现社会保险的全覆盖，2007年实施了城乡居民医疗保险制度，2009年实施了城乡居民社会养老保险制度。2011年7月我国实施的社会保险法新增居民保险制度，将吴远碧所在的重庆的城乡居保制度修改为城镇居保制度后向全国推广。

作为居民自愿参加的社会保险制度，不具有强制性，需要依靠制度本身的合理性来吸引社会成员参加。社会保险权权利与义务高度关联的属性决定了社会成员要想获得 “福利”，必须先履行缴费义务，多投多得。因此，这样的制度设计既无法吸引低收入群体参保，也无法满足中高收入群体的社会保障需求。无固定职业、无稳定收入的居民往往没有足够的缴费能力，不愿缴费。这就造成了全国各地象吴远碧这样的普通劳动者难以享受保险待遇。而对于经济富裕的居民如全职太太，可以选择参加商业保险以取得较高的保障待遇。

同时，居保制度的缴费补贴安排也会造成潜在的不公。政府对于参保居民通过财政转移支付的方式给予缴费补贴，但是像吴远碧这样无力参保却更需要获得补助、保障的居民，因为不投保而无法享受中央、地方政府的财政补贴，长期以往形成的“马太效应”将造成更大的不公平。

二、社会保险立法之争：全国一统还是因地制宜

对于如何保障社会成员的社会保险权利，实现“全覆盖”战略目标，在实践中一直存在争议，焦点主要集中在两种覆盖方式的选择上：“统派”主张全国一统，“分派”主张因地制宜。“统派”主张重构当前的社会保险制度，打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的樊篱，建立基于国民身份的单一基本保险制度，即全国一个制度、一种规则。“分派”主张保留各地因地制宜的社会保险制度，待将来条件成熟时再加以整合形成统一的保险制度。

（一）社会保险法立法初期：“因地制宜”占上风

由于没有法律的统一规定，给了地方创新模式以空间。就综合保险制度而言，对于外来从业人员，要么完全将其排除在城镇职工社会保险之外，实行无社会保障的超低成本用工；要么完全对外来从业人员实行市民待遇，享受与本地职工相同的社会保险标准，同时其负担与本地职工相同的缴费义务。实践中发现前者有害外来从业人员社会保障权的实现，后者普遍存在社会保险收缴率低的问题。

上海在这方面采取折中模式，对外来从业人员实行与本地职工有差别的社会保险制度，缴费水平、保障水平低于本地职工，虽然从社会公平角度看有妨碍公平之嫌，但是在权利义务对等原则下，充分平衡外来从业人员的就业能力与社会保险待遇。在当前利益与长远利益相结合基础上设计的低缴费低待遇模式，实践证明实现了低标准广覆盖，长期以来并没有遭致外来从业人员群体的集体反对，相反参保率节节攀升。通过为不同类型劳动者设计有针对性的社保制度，先将他们覆盖于制度下，时机成熟后提升待遇的做法，为实践所肯定。

地方的成功实践给了理论界和实务界信心，“分派”主张在社会保险法草案的一审稿中明显占据上风，“在首次提交全国人大审议的社会保险法草案中，延续以往“碎片化”的社会保险制度，保留不同社会群体的多种社保框架。”

（二）社会保险法颁布：“全国一统”奏凯旋

上海社保赤字日益严重，广东社保盈余逐年累增，两地模式形成鲜明对比。上海模式成为“统派”学者靶心，认为上海是养老保险制度“碎片化”程度最为严重的城市之一，主张统一的制度可以解决赤字困境。“统派”同时认为，如果保持各地模式，将会产生社会动荡，“碎片化社保制度是导致法国和欧洲许多国家经常出现动荡的一个制度根源。”法国会出现动荡是因为部分人福利过高，需要从高福利人身上剥离部分利益，“特殊制度”的缴费水平较低，待遇水平较高，这就需要降低“特殊制度”的待遇水平，提高他们的缴费标准。这当然就触犯这部分群体的切身利益。但事实上，中国并不存在这样的问题，铁道、煤炭、电力、银行等基本养老保险行业统筹已逐步移交地方省级统筹管理，现在唯一的特殊制度就是机关、事业单位人员的社会保险制度。如果要去碎片化，应该将这部分人纳入城镇职工社会保险中。这不存在技术难题或者理论上的障碍，关键在于中央政府的决心。恰恰相反，法国的罢工游行、由希腊引爆的欧洲主权债务危机启示我们，福利一旦给了很难收回，待遇标准上去了，也将很难下降。

随着草案的审议和向社会公开，“统派”主张逐渐成为草案修改主导思想。2008年社保法二审确立养老保险逐步全国统筹；2009年《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》同时公开征求意见，后者于2010年起施行，而前者不了了之；社保法三审增加了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的相关规定。在社会保险法立法过程中，“统派”声音占据了主导地位，社保法最终以整合“碎片”，大一统为目标，试图通过针对城镇职工、城镇居民和农村居民的三种制度设计来解决社会成员社会保险的全覆盖问题；而“分派”观点在立法转向、法律公布后于公开材料中销声匿迹，“分派”学者集体沉默，颇耐人寻味。

（三）社会保险法实施：冰火两重天

社会保险法颁布反响热烈，媒体好评如潮，但社保法的实施情况却不尽如人意。各地纷纷取消各类保险制度，按社保法规定重构地方社保体系。以上海为例，综保、镇保采取过渡政策，三到五年内过渡为城保。这样做的结果使企业社会保险成本上升，参保意愿降低，用工需求减少。据报道，上海郊区用人单位，企业承担部分为每个月300至800元左右，个人承担为每月100至200元左右。相对于之前每个月200元的综合保险，企业用工成本提高，用工压力增大。一些中小企业不堪重负，辞退现象集中。农民工群体收入低，社保法把他们纳入了高缴费高待遇的城镇职工社会保险制度体系内，劳动者由个人不缴费到缴纳保险费，当期收入下降，对本已艰难的生活来说无疑是雪上加霜，而远期利益却也因社保基金赤字、个人账户空账运行充满了不确定因素。广东的农民工的高缴费高待遇，但“对社会保障制度心存疑虑，担心缴纳的养老保险金日后收不回来”，“退保潮”已持续多年。

无论是企业还是劳动者，社保法使他们压力徒增，试想这样的法律能得到他们的严格遵守吗？当我国的一些制度设计与现实生活相背离时，最终现实生活会对其加以改变。在劳动领域，我国许多法律制度都是以修正自己的方式向现实生活的客观规律妥协。当社保法选择了高标准，最终的结果必然就是宽执法，窄覆盖。这从最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）中已经可以窥见一斑，法院将因欠缴拒缴等引发的社保纠纷拒之门外。现代法治的一个基本命题是，司法是权利的最终救济方式和法律争议的最终解决方式，但是社会保险费欠缴拒缴纠纷将无法得到司法救济，社会保险法的实施前景堪忧。

三、“剖腹自医”事件的法律启示

（一）社会保险法立法不能脱离国情

中国仍是发展中国家，立法必须立足现实，不能脱离实际去是追求大一统，盲目移植西方法律。2010年我国人均GDP4382美元，全球排名94位；至2009年，城镇化率为46.4%；有1.5亿人未达到联合国一天一美元收入的标准。所以，我们现在脱离中国国情与发达国家接轨，应当认真反思当下建立全国一统的社会保险制度条件是否成熟，时机是否恰当。实际上，国外很多国家如美国，其社会保障的发展也是循序渐进的。

美国1935年颁布《社会保障法》，按当时的美元价格，美国的人均GDP是6000美元。城乡人口的比例约为56%和44%。不论经济指标还是城镇化率都高于我国，但是1935年立法也只将所有商业和工业系统65岁以下工人纳入社会保障的范围，并非全部劳动者。1940年参加老年社会保障计划的人数占劳动力总数的43.5%，直到1990年才确立了覆盖城乡的统一的社会基本养老保险制度，前后经历了55年。反观我国，以养老保险为代表的社会保险制度建立仅有20年，其间又充满坎坷与教训，社会保险制度的改革必须慎之又慎。

（二）社会保险法立法应重视公民利益

作为社会保险中核心险种的养老保险，筹资模式为部分积累制，以支定收，略有结余。国家没有承担社保改革的转制成本，“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金在资金来源上并没有按照理论上所阐明的“由国家全额承担”，因此一直以来都是通过不断提高养老保险缴费比例来筹集资金。上海养老保险缴费比例已达30%，远远超出基本养老保险缴费20%的国际警戒线，依然无法缓解社保基金赤字问题，历史欠账已导致社保基金问题相当严重。因此，社保法首次明确了政府责任，规定国有企业、事业单位职工视同缴费年限期间基本养老保险费由政府承担；养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。这种做法值得赞赏，但也意味着政府面临难以承受的财政压力。以辽宁2001年改革为例，辽宁“做实”个人账户三年后，出现资金不足，为弥补当期支付形成的支出缺口，国家和地方财政分别承担缺口部分的75%和25%。自2001年至2003年中央财政每年定额补助辽宁14.4亿元。但是此后这部分资金一直没有到位。为了抗压，辽宁各地只得继续挪用个人账户资金，并进行大面积的“扩面征缴”。10年后，辽宁为了纾解社保资金压力亦使进行的改革回归原点。

政府在制定社保法时恐对此压力早有预料，所以社保法并没有规定政府需采取财政投入的方式弥补历史欠账，而是通过千方百计追求收支平衡来履行所承担的社会保险债务的法定义务。主要表现为：在社会保险缴费方面，着力扩大社会保险范围，将全民纳入调整范围，提高筹资能力。社保法扩面虽可以缓解当前社保基金的支付危机，保障当下城镇退休职工的养老保险权利，但比城镇退休职工生活更困难的农民工群体却面临着当期收入下降、远期收益无保障，可能产生穷人补贴富人的效果，有“劫贫济富”之嫌；在社会保险待遇方面，控制待遇水平，适当提高小概率事件的保险待遇，比如丧葬补助金、供养直系亲属救济金，原来规定只有退休人员由基金支付，社保法规定在职人员、退休人员均由基金支付等；在社会保险监管方面加强监管，加大对违法的处罚力度。

“中国改革中的一个基本模式，如同医疗体制的改革一样，一些领域的改革事实上不是以建立一种新体制为目标，而是以减轻财政包袱为目标。”社会保障权是宪法规定的公民权利，政府部门利益不能取代公民利益，应被立法重视，反之，社会效果令人担忧。

总之，统一的社保制度有着不可否认的重要意义，但制度设计必须讲究科学性与可持续性。我国地区发展、城乡发展不平衡，贫富差距悬殊，试图用统一的制度去覆盖全体社会成员，公平将仅仅停留在纸面上，将使更多弱势社会成员游离于社会保险制度之外。地方因地制宜的社会保险制度是在不同历史时期，为解决特定人群的社会保险问题而设立的，这符合分阶段、分步骤将所有人群纳入社会保障体系的初衷，借助时间可以消化制度设计带来的不公平。我国当前最大的任务应该是提升统筹层级，在省级统筹运行成熟时再考虑去碎片化问题，过早追求大一统将会危害社会成员社会保障权利的实现。

1.《关于开展城乡居民合作医疗保险试点的指导意见》。

2.王珊、李丹：《怪病磨人用命赌一次！她举起菜刀划开自己的肚子》，载《重庆晨报》，2011年5月16日。

3.《关〈于调整重庆市九龙坡区城乡居民合作医疗保险实施细则（试行）〉的通知》。

4.郑秉文、齐传君“《社保制度走到十字路口：“大一统”还是 “ 碎片化 ”》，http://finance.ifeng.com/roll/20090122/336626.shtml.

5.王珏磊：《社保法出台意在全国统筹》，《时代周报》，2010年11月4日。

6.孙国玉、耿树艳、陈雷：《养老金制度变迁及碎片化探缘》，载《保险研究》，2010 年第 9 期。

7.郑秉文：《从法国大罢工和解谈中国碎片化社保》，载《百度文库》，2011年9月1日登录访问。

8.《珠三角遭遇农民工“退保之困”》，http://finance.sina.com.cn/money/insurance/bxsb/20050623/10001715846.shtml，2011年10月29日登录访问。

9.董保华主编：《劳动合同研究》，中国劳动社会保障出版社，2005年版。

10.吴俊：《论司法最终解决原则——民事诉讼的视角》，载《法治论坛》，2008 年第 1 期。

11.胡务：《美国城乡社会养老保险接续模式的演变》，载《中国社会保障》，2011年第4期。

12.李超民：《美国社会保障制度》，上海人民出版社。