集体谈判模式的选择与谈判主体制度的构建

● 刘焱白

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一、问题的提出

集体谈判从欧美发端以来，已在许多国家成为协调劳动关系最重要的机制。在我国，集体谈判制度早已建立但未得广泛开展，亦未能良性运行，除了体制等方面外，制度缺陷是其主因。这不仅表现在制度设计的粗糙和不具可操作性，还表现在制度的设计没有很好体察我国国情，无法有效调整我国的集体劳动关系。笔者认为，在我国的集体谈判制度设计中存在两个矛盾：一是集体谈判模式与主体制度的矛盾，即一方面确立了以劳资协约自治为基础的谈判模式，而在现有体制下所构建的主体制度与该类型谈判模式并不匹配；二是谈判模式与政府干预的矛盾，即一方面所设立的谈判模式要求劳资双方能够协约自治，而基于体制的原因，政府又对集体谈判进行全面介入和干预。

实践中，我国各地近来明显增多的集体性停工怠工现象表明，现实虽有集体谈判的需求，但由于诸多矛盾尚未解决，导致集体谈判中主体要么不存在，要么不愿谈、不敢谈、不能谈，以致谈判根本无法开展。而且，政府作为集体谈判的实际主导者，其角色定位始终不明晰，无所作为或强力干预的情形同时并存，有些地方政府甚至替代了劳资谈判主体，直接与企业或劳方进行谈判。由此可见，谈判主体制度已成为集体谈判制度构建中最重要且须首先解决的问题。而要健全谈判主体制度，又要触及政治体制。毋庸讳言，体制事关国家大局，并不会仅仅因为集体谈判而做出改变。如何化解现实对谈判主体制度重构的强烈需求与现有体制一时难有突破的矛盾？实际上，并非仅有一种集体谈判模式可供选择，我们完全可以从集体谈判模式上入手，在现有体制下对集体谈判模式进行阶段性重构，进而确立符合我国国情的谈判主体制度，以便集体谈判可以在体制内顺利而有效开展。

二、政府主导的分层集体谈判模式

经典意义上的集体谈判基于劳资双方的协约自治，要求劳资双方当事人的地位平等且力量对等，可以在公平的博弈规则下自行协商。但在我国，公权力强行介入了劳动关系的各个层面，对劳动关系作出全方位的调整，当事人协约自治的空间并不大。我国集体谈判实践中，政府的身影是无处不在的。而且，以集体谈判为目的的劳资主体组织机构尚不成熟，谈判能力还很羸弱。可以说，我国尚不具备开展经典意义上的集体谈判的基础条件。因此，现阶段我国的集体谈判既不适宜完全依靠政府的强制干预，也不适宜完全放手由劳资双方协约自治。

因此，作为阶段性的制度设计，笔者认为，可以建立政府主导下的分层集体谈判模式：一方面，在地区、国家层面或产业、行业层面以及在国有企业中开展的集体谈判，应以三方谈判模式或多方谈判模式来替代劳资双方谈判模式，明确规定集体谈判为三方机制的主要功能；另一方面，在企业层面，应在政府主导下由劳资双方作为谈判主体，政府给予劳资双方足够的自治空间。

（一）宏观层面：政府主导下的多方谈判模式

1.宏观层面劳资谈判主体缺少谈判动力和谈判能力

我国产业、行业层面或地区、国家层面的集体谈判举步维艰，个中原因虽然众多，但关键在于，囿于历史传统和政治制度等因素的影响，在这些层面上的所谓劳资谈判主体，无论是上级工会组织还是雇主组织，无不具有准行政机构属性，均不是可独立代表劳资利益的组织。实践中这些组织即便接受上级政府指派开展集体谈判，也大都是为了完成任务而走走过场，很少产生实效性结果，更不可能为了自己所代表集团的利益而抗争。

2.政府应成为多方集体谈判中的重要主体

在我国，政府对集体劳动关系的全面介入是毋庸质疑的事实。而在地区、国家层面或产业、行业层面所进行的集体谈判，一般都会对整个社会的和谐稳定和国民经济的发展有重大影响，为了避免国家陷入社会不稳和经济困难，政府对于这种集体谈判不会放任自流。在现有政治、社会管理体制和主体组织制度不变的情况下，推动产业、行业层面或地区、国家层面的集体谈判，不能没有政府的参与。只有让政府牵头，由其全面主持并全程参与谈判，才可以充分调动各种社会资源来促成集体谈判，也才有可能通过行政手段建立起与集体谈判较为适应的劳资主体制度。因此，在这些较为宏观的层面，以三方或多方谈判模式来替代劳资双方谈判模式可能更合乎国情，也更容易实现。在此，“政”、“企”、“劳”三方都作为集体谈判的主体。

3.利益相关者也应成为多方集体谈判主体

在一些对国计民生有重大影响的国有企业中开展的集体谈判，不仅需要政府参与其中，还应包括一些重要的利益相关者，例如医疗、电力、供水、电信、交通控制、石油、银行、教育、邮政等。这些部门内所进行的有关劳动者工资福利的集体谈判，不仅关乎该企业内部的劳资双方了，同样也与政府的既定政策以及包括广大消费者在内的所有利益相关者有关。特别是一些垄断企业劳动者工资福利的大幅提升，意味着垄断产品的价格上升，对国民经济、相关产业、消费者有较大影响。因此，这种集体谈判就不仅是劳动者权益问题，也是所有利益相关者的权益问题。既然属于利益分配问题，当事人和利益相关者都应有参加谈判的权利。

4.三方协商机制应具备集体谈判的功能

作为国际劳工组织和许多国家政府大力推行的协调劳动关系的三方协商机制，是一种由“政”、“企”、“劳”三方共同研究解决劳动关系方面的重大问题，进行平等协商对话的一个平台。在这种机制中，“政”、“企”、“劳”三方均保持自己的独立身份，相互没有隶属关系，代表各自基层组织和成员的利益。在宏观层面上由政府主导下的多方谈判模式可以充分利用现有的三方协商机制。其中主要问题就是三方协商机制是否应具有集体谈判的功能。笔者认为，通过三方协商机制来处理和协调劳动关系是三方机制的主要功能，而集体谈判是劳动关系的重要事项，也是协调劳动关系中所不可回避的重要问题，理应纳入到三方协商机制的协商范畴中。

（二）企业层面：政府主导下的劳资双方谈判模式

除了国有企业，在其他性质的企业中，劳资双方的集体谈判在一定程度上具备协约自治的基础条件。一方面，从企业内部的主体来看，作为可能的集体谈判主体的企业和劳动者团体，一般并不依附于政府，也不是准权力机构，而基本上只是作为一个市场主体而存在。虽然企业工会也具有一定政治属性，是党领导下的社会政治团体，但企业工会有与职工相同的利益诉求，只要给予制度上的保障和支持，也有代表职工争取权益的可能性。而企业（雇主）更是独立的利益主体，只要受到相关制度的约束，企业也具备与劳动者及其组织进行集体谈判的基础条件。因此，企业内部的谈判主体基本具备谈判资格和能力。

另一方面，从企业外部的制度来看，协约自治型的集体谈判需要劳资双方拥有团结权和集体行动权。在团结权方面，笔者认为，作为产业民主的实验，政府可以对劳动者的团结权作出一定程度的许可，赋予劳动者一定的结社自由，允许全体职工通过民主选举方式选出企业工会干部成员，或者允许职工自发组织的团体在一定条件下可以转化成企业工会，在既有的企业工会与职工自发组织团体在集体谈判代表方面发生冲突时，允许企业内部多数职工自己作出选择。在集体行动方面，笔者认为，如果政府不愿放开，不赋予劳资双方集体行动的自由，则可以通过构建以政府公权力为主的压力机制，来替代劳资双方在集体谈判中惯常使用的压力手段——集体行动，这样也可以给谈判双方施加谈判压力，以便集体谈判可以顺利开展。例如，可以采取由劳动部门进行罚款等行政处罚的方式，对拒绝谈判的一方施加经济上压力。而这种来自政府公权力的压力是一经申请即可实施的。

三、集体谈判主体制度的构建

（一）作为谈判主体的政府的角色定位

政府是决定我国集体谈判能否有效开展的一个关键因素。然而在实践中，政府对集体谈判的全面干预却是无章可循的。因此，应在立法中明确政府在集体谈判的角色，规定政府的地位、权责以及参与的方式和程序等，对政府在集体谈判中职责和行为进行必要的规范和约束，使政府在谈判中“不缺位”也“不越位”。

1.政府在多方谈判模式中的角色定位

政府作为集体谈判主体，需要解决其与产业、行业层面或地区、国家层面的工会、雇主组织三者间关系的问题。一方面，作为具有管理职责的政府具备一定权威，有权对作为相对人的工会和雇主组织进行行政管理。在集体谈判中，政府拥有巨大的资源，可以为多方谈判的开展提供各种基础条件，甚至可以通过行政命令的方式督促其他各方参加集体谈判。另一方面，由于政府与工会和雇主组织在行政体制上并不相互隶属，在集体谈判中也不存在上下级的管理关系，而各自都是相对独立的，政府可以成为集体谈判的独立参与者，在集体谈判中作为平衡劳资双方的一支重要力量。

那么，政府作为集体谈判的参与者，如何才能保证其在集体谈判中不因为某些特别的利益关系而有所偏颇，或者如何确保不是政府单决而是三方协商共决。笔者认为，这个问题并不是根本性立法问题，而是技术性立法问题，完全可以通过设计一些具体的制度予以解决，将对政府在集体谈判的具体要求制度化，有效约束政府的集体谈判行为。另外，在跨地区的集体谈判中，还牵涉到劳动力输出地政府和输入地政府的各种利益关系，需要协调各地政府在集体谈判中不同的利益诉求。

2.政府在企业集体谈判中的角色定位

政府在劳资双方谈判机制中的角色，是作为主导者还是协助者，这也是一个重要的问题。笔者认为，政府无须也无法参加所有的企业内部的集体谈判，不可能对所有的企业集体谈判进行全程跟踪、指导、督促、协调甚至直接参与协商，就如同政府不可能对所有市场交易都关注并加以干预一样。因此，在企业层面的集体谈判中，政府只应作为谈判的平台提供者、督促者、指导者、调停者、争议解决者，或者其角色职能应当更少些，政府只应作为集体谈判争议的调停者和争议解决者，只充当集体谈判救火员的角色。也就是说，政府对企业内部集体谈判的干预应尽可能减少，赋予劳资谈判主体较大的自治空间。

（二）构建以集体谈判为导向的劳方主体

劳方谈判主体一般以工会为其代表。工会作为工人的社团组织，其主要功能应是集体谈判，但我国工会的谈判功能却有逐渐丧失之虞。因此，应建立以集体谈判为导向的工会体制。

1.上级工会和企业工会的分层运作

对于工会，许多人一般都笼统地认为工会的行政化以及独立性不强，没有区别上级工会和企业工会在现实中的差异。其实，受多种因素影响，我国上级工会与基层（企业）工会间早已出现“断裂”情形：不同层面工会的属性、地位、结构、主要职能、利益代表、力量来源、运作模式等都有所不同。例如，上级工会的行政化属性较强，而企业工会行政化属性明显不强；上级工会对于党政的独立性不强，而企业工会对于党政的独立性较强；上级工会其主要职能政治化，而企业工会其主要职能政治色彩不浓；上级工会其运作模式主要依靠行政指令，而企业工会其运作模式主要依靠企业和职工，等等。所以，应当对企业工会和上级工会作不同的对待，确立“政府主导、分层改革”的阶段性工会改革思路：在上级工会或产业、行业工会以及国有企业工会层面，可以确立以三方集体谈判为目的并按照政治模式运作的工会体制；而在企业工会层面，可以确立以劳资集体谈判为目的并按照自治模式运作的工会体制。

2.增强工会的独立性和代表性

在我国，上级工会运作受到政府指令的制约，无法完全代表职工利益，还要兼顾国家和企业的利益。所以，应当通过立法确定上级工会更多的谈判职权，使得上级工会独立参与集体谈判能够制度化，并规定相应的义务和责任，对拒不履行相应职责的工会及其领导予以惩戒。通过上级工会参与集体谈判这种制度建设，进而确保上级工会能真正代表该地区广大职工的利益。

在我国，企业工会是企业的隶属，其成员和运作的物质条件为企业所控制，相对于企业而言，企业工会的独立性不强，经常不敢或不能与企业开展集体谈判。因此，应规定强化企业工会独立性的举措，禁止企业对工会的运作进行支配，禁止企业给予工会经济资助，建立工会经费来源的会员缴纳与政府拨款相结合的机制，建立与企业脱离经济依附关系的职业化工会干部队伍。同时，企业工会应当赋予职工更多的自主选择权，在上级工会的主导下，由全体职工民主选举企业工会的主席及其委员，增强企业工会的代表性。在一定条件下，上级工会应允许将职工自发组织转变为可以参与集体谈判的企业工会组织。

3.构建必要的工会谈判的激励和约束机制

任何制度如果没有设计相应的激励和约束机制，都将流于形式。为了有效激发工会开展集体谈判的内在动力和要求，同时也有效约束工会的行为，应当区分不同层面的工会分别进行规定。对于上级工会，应当按照政治模式来进行制度设计，预先规定一些必要的启动条件，条件具备时上级工会必须按照法律规定或政府指令开展集体谈判。对于切实履行者，应当由政府进行行政奖励。而对于没有很好履行者，则由政府进行行政处分。对于企业工会，应当按照市场模式来进行制度设计，在一定比例职工提出要求后，企业工会必须开展集体谈判。如果企业工会没有启动集体谈判，则职工可以另行选举工会领导成员。当然，对于集体谈判中的不正当行为，也应当建立相应的责任体系来予以规范。

（三）构建以集体谈判为导向的资方主体

企业（雇主）和雇主组织虽然都是集体谈判的主体，但两者相去甚远。企业（雇主）作为一个经济性组织，有着自己独立的利益代表机制和表达机制。因此，作为一个具备独立性和代表性的谈判主体参与集体谈判是没有什么问题的。然而，在我国，作为企业（雇主）为维护自身利益和协同发展而自主建立的自律性中介性组织，由企业自发自主建立的雇主组织尚不多见，而大多数雇主组织是属于政府机构主管的职能部门，行政色彩非常浓厚。由于这些雇主组织行政官僚化倾向严重，是典型的功能性组织而非利益性组织，并不是广大企业（雇主）推举出来的，在代表性方面大打折扣，相对于企业（雇主），雇主组织其利益代表性、独立性都不强，其谈判主体意识薄弱。在这一点上，雇主组织与上级工会类似。

由此可见，要构建以集体谈判为导向的雇主组织，必须增强雇主组织的独立性和代表性，并提高其集体谈判的能力。首先，针对我国各级企业联合会、企业家协会、行业协会及各类商会等组织具有较强的行政属性问题，应尽快去除这些雇主组织的官方色彩，使其回归自律性民间组织的本色上。当然，雇主组织的发育成长除市场培育外，政府的扶持也是不可或缺的。政府应加大政策引导，适当给予财政资金支持。其次，针对我国存在企联、工商联、企业家协会等多重雇主组织问题，可以通过组织雇主进行内部投票甄选、决策程序等民主机制，选择最能也愿意代表雇主利益的组织。这种多个雇主组织的统合方式同时也是一种有效的激励约束机制，即得到多数雇主认同并在集体谈判中代表雇主和维护雇主权益的组织，有权吸纳和保有更多成员，也有权为其成员提供更多其他的服务。而无法得到雇主认可的组织，将不得不退出市场。再次，需要提高雇主组织的谈判能力。这就需要政府开展雇主组织的谈判能力培训，使其有能力寻找和分析各方面的社会经济数据的能力，有能力处理集体谈判的可能出现的各种问题，确保雇主组织有能力代表自身利益。最后，不管雇主还是雇主组织，都可能因所有制、对社会经济的影响力、跨区域的范围、内部结构、组织方式等方面的差异而致其在集体谈判中的立场和利益诉求不一样。因此，有必要对不同层面的雇主或雇主组织的谈判权利义务分别予以规范和保障。

1.黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社，2003年版。

2.常凯：《劳权论》，中国劳动社会保障出版社，2004年版。

3.程延园：《集体谈判制度研究》，中国人民大学出版社，2004年版。

4.陈步雷：《劳权与发展：权利论与功能论的多维度分析》，法律出版社，2009年版。

5.[美]约翰·P·温德姆勒，何平等译：《工业化市场经济国家的集体谈判》，中国劳动出版社，1994年版。

6.[美]哈里·C·卡茨等，李丽林等译：《集体谈判与产业关系概论》，东北财经大学出版社，2010年版。

7.游正林：《60年来中国工会的三次大改革》，载《社会学研究》,2010年第4期。

8.程延园：《集体谈判制度在我国面临的问题及其解决》，载《中国人民大学学报》，2004年第2期。