利用政府采购支持我国中小企业快速发展的政策研究——基于美国政府的经验分析

李希义，邓天佐

(1.中国科学技术发展战略研究院科技投资研究所，北京 100038;2.科学技术部条件财务司，北京 100862)

利用政府采购支持我国中小企业快速发展的政策研究
——基于美国政府的经验分析

李希义1，邓天佐2

(1.中国科学技术发展战略研究院科技投资研究所，北京 100038;2.科学技术部条件财务司，北京 100862)

政府采购是世界各国促进中小企业快速成长的有效方式，美国政府在支持小企业获得政府采购方面取得了显著成效。本文深入研究了美国政府利用政府采购支持小企业发展方面的做法和经验，发现:制定完备的法律和法规制度、明确规定小企业获取政府采购份额和设立专门服务机构进行监督和评估是确保美国小企业获得大量政府采购的根本原因。本文同时指出了当前中国政府在支持中小企业政府采购上的措施缺失和不足，并就如何进一步利用政府采购支持国内中小企业发展提出了相关建议。

政府采购;中小企业;预留份额;小企业管理局

在当前我国政府采取货币紧缩政策抑制通货膨胀的形势下，国内大量中小企业发展面临资金短缺、市场萎缩的问题，很多地方的中小企业发展陷入了窘境，有些地方甚至出现了中小企业批量倒闭的现象，因此，采取措施支持国内中小企业发展，缓解中小企业尤其是科技型中小企业的融资困难［1］，成为当前政府最关注的焦点之一。而政府采购作为世界各国支持中小企业快速发展的有效措施之一，通过优先购买中小企业的产品和服务，有利于中小企业在市场上站稳脚跟，实现企业成长。当前政府已经意识到了政府采购对促进国内中小企业发展的重要性，2012年财政部和工信部联合出台了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，强调要为国内中小企业预留政府采购份额等措施来支持中小企业发展。不过，与美国支持小企业获取政府采购的做法和取得的成效比较［2－4］，当前国内在支持中小企业获取政府采购上还存在明显的政策缺失和不足，如美国智库信息技术与创新基金会就认为:中国的政府采购政策属于差的一类。本文在深入分析美国政府支持小企业获得政府采购的经验基础上发现，美国小企业之所以获得了大量政府采购的份额，根本原因在于美国政府为小企业提供了一个政府采购全过程中的法律、法规和机构等全方位的支持。同时，通过与美国进行比较，本文也指出了当前国内在支持中小企业获得政府采购上的措施不足，并就我国政府如何支持国内中小企业获得政府采购、促进其快速发展提出了相关政策建议。

1 美国政府支持小企业政府采购的措施和经验

美国小企业在促进美国经济增长、技术创新和保障就业上起着重要作用。根据美国商务部的调查统计，美国小企业的人均专利产出是大型企业的16.5倍，雇佣全美43%的高技术工人，创造了过去17年中新就业机会的65%，在2008年中创造了31%的出口。但是，小企业的发展环境与大企业相比，在资金、市场等方面还有很大的竞争劣势，因此，美国政府通过出台法律法规等多项政策，为小企业营造公平的竞争环境，支持小企业优先获得政府采购合同。在政府的支持下，美国小企业获得了大量的联邦政府采购合同，2010年小企业获得联邦采购合同达979.5亿美元 (数据来自:美国小企业管理局网站www.sba.gov。以下若没有特别说明，数据都来于此网站)，占联邦政府采购总额的22.7%，基本接近美国《小企业法》规定的最低份额23%的目标。

美国政府支持小企业获得政府采购合同的主要做法有四方面内容。

1.1 制定专门法律，提供制度保障

为了给小企业参与政府采购提供公平的竞争环境，确保小企业在美国联邦政府采购中获得一定的份额，美国政府制定了多项法律，为支持小企业获得政府采购提供法律保障。

1953年美国国会通过了《小企业法》，主要目标是增强小企业的出口能力，促进技术转移，提高小企业获取长期资本购买新设备和厂房的机会，充分保护小企业在双边和多边贸易谈判中的利益;其中最重要的一个功能是确保小企业能获得一个公正的政府采购份额，帮助小企业产品进入市场。《小企业法》要求:“为了维护自由竞争，政府合同或者转包合同要尽可能地资助和保护小企业的利益”。因此《小企业法》专门规定:政府的整体目标是小企业每年获取的政府采购主合同金额不少于总合同金额的23%。

从《小企业法》开始，美国政府不断出台相关的法律，并修订现行法律，为支持小企业政府采购提供便利条件。1976年美国国会通过了《小企业法》的修订案，规定在小企业局内创建一个宣传办公室，作为一个跨部门的独立机构，在公共政策制定过程中代表小企业的声音，并要求宣传办公室评估联邦机构帮助小企业获取政府采购的落实情况。1978年美国国会通过了《小企业法》的修正案，为小企业提供最大可能的机会，要求超过1万美元竞标合同的承包商要提交一个转包计划，还要求联邦机构的主管“设立小企业参与本部门联邦采购合同的目标”，并要求在每一个联邦机构中设立一个小企业和劣势企业办公室。

为了监督各联邦机构实施政府采购支持小企业的情况，1988年美国国会通过了《小企业竞争力示范计划法》 (Small Business Competitiveness Demonstration Program Act of 1988)，要求按照季度汇报每个联邦机构支持小企业落实政府采购目标的实现情况，为监督各个联邦机构落实小企业政府采购目标提供了法律依据。

为了简化小企业申请联邦政府采购的手续和降低成本，1994年美国总统克林顿签署颁布了《联邦采购简化法1994》(Federal Acquisition Streamlining Act of 1994，简称“FASA”)。FASA对小企业的帮助主要有两点:一是提高简化采购上限，将政府可使用简化采购程序的上限由2.5万美元提高到10万美元。由于每年超过90%的联邦采购交易是在10万美元以下，因此将简化采购上限提高到10万美元，就简化了大部分政府采购的手续，减少了管理开销，节省了政府支出。二是FASA规定将2500美元至10万美元之间的采购合同只留给小企业，除非合同办公室不能以市场价格从两个或两个以上的小企业竞争购买此产品或者服务。

2010年出台的《小企业工作法》 (the Small Business Jobs Act of 2010)，出台了一项重要措施来提高小企业获得政府采购的机会，即开展人力培训，来提高政府采购人员对小企业的认知程度。

1.2 制定详细的联邦采购实施操作规则

除了对小企业获取联邦政府采购采取立法保障外，美国政府还制定了详细的联邦采购条例(Federal Acquisition Regulation，简称“FAR”)，对采购联邦政府产品和服务提供操作实施层面的具体指导。

FAR最早开始于1947年出台的“陆军服务采购条例”(Armed Services Procurement Regulation)，之后经过多年不断的修改补充，已经成为一个规范联邦政府采购过程的规则集合，确保政府采购过程是标准的、一致的和公平的。

FAR总共有53个部分，每个部分处理采购流程的一个独立方面。前6个部分涉及政府采购的总体事务;后面6个部分涉及采购计划方面;剩余部分涉及其他主题，包括简化采购上限、大宗购买、劳动法律、合同管理，适用条款和格式等。

在FAR中，第19部分和第52部分是专门针对小企业参与政府采购的规定。第19部分专门为联邦机构实施国会通过的相关法律提供专门指导，主要内容是如何与小企业局SBA合作、为小企业预留份额、小企业转包计划、小企业竞争力示范计划、劣势小企业参与计划、历史不发达地区计划等。第52部分则罗列了在一个政府合同中包含的标准术语和条件。

FAR是适用于所有政府机构的规章制度，各个联邦政府部门也可以制定补充规定，但是不能与美国法律和FAR相冲突，比如:美国国防部就制定了针对军品采购的国防部联邦采购补充条例(Defense Federal Acquisition Regulations Supplement，简称“DFARS”)。

1.3 设立专门的独立机构协助小企业获得联邦政府采购

虽然联邦政府采购是由不同的联邦机构来实施，但是有SBA专门与各个部门协调和监督，保证了各个联邦机构预留给小企业政府采购份额的完成。

根据1953年的《小企业法》，美国政府设立了小企业管理局SBA，作为专门服务和支持小企业发展的独立执行机构。SBA最初隶属联邦商务部，后又上升为直属的联邦政府机构，局长由总统任免。地方各州设立小企业办公室作为地方政府职能机构，执行和实施小企业局以及州政府的小企业政策。

SBA很重要的一项功能是帮助小企业获得法律规定的联邦政府采购合同的规定份额。依据《小企业法》第十五条 (g)款的授权，确保实现《小企业法》规定的小企业获得联邦政府采购合同占总量23%的目标。在每一财年的开始，所有联邦机构都向SBA提交一个本机构针对小企业的采购合同建议目标，SBA的政府合同办公室与每一个联邦机构协商设定每个机构的目标，确保所有机构的目标之和达到或者超过法律规定的23%的目标。SBA的政府合同办公室还向小企业提供分包采购的机会、拓展计划和培训。

1.4 建立年度汇报和评估制度，促进联邦机构落实采购份额

美国政府建立联邦政府各机构支持小企业政府采购的年度汇报和监督制度，有效提高了各联邦机构的主动性，促进各联邦机构完成各自采购目标。

根据1988年制定的《小企业竞争力示范计划法》，每一个联邦政府的机构要汇报本部门的政府采购情况，SBA则负责向总统汇报小企业参与联邦政府采购目标的实现情况。

联邦政府开发的联邦采购数据系统 (FPDS)，是政府专门收集、开发和传播采购数据的系统。每个联邦政府机构要汇报每一个超过2.5万美元的采购，汇报内容包括:行业、供承包商的类型、承包人是否符合SBA规定的企业规模标准，数量和地点;对于金额在2.5万美元以下的政府采购，需要简要汇报。如果机构的主承包商获得了超过50万美元 (建筑业100万美元)的政府采购金额，他们必须也汇报转包给政府规定支持的小企业的转包合同。在财政年度的末期，每一个联邦机构的领导要检查其在FPDS生成的报告，如果没有实现本年度支持小企业的目标，他们还必须给SBA提交一个没有实现原因的报告，并附带一个明年达到这个目标的计划。

SBA利用FPDS系统来监督联邦机构全年目标的实现。在每一财政年度SBA都要准备一个给总统的报告，汇报每一个机构制定的针对小企业的政府采购目标进展情况;同时对每个年度联邦机构完成支持小企业政府采购的目标情况进行打分，显示其完成支持小企业政府采购目标的程度。其中:A+表示实现或者超过了其设定目标的120%，A表示完成了100%～119%，B表示完成了90%～99%，C表示80%～89%，D表示70%～79%，E表示小于70%。

2 当前我国支持中小企业的政府采购的政策措施及其局限性

我国政府已经意识到了政府采购在其中的作用，从1999年开始，制定颁布了多项与政府采购相关的法律法规。2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购制度进入全国推行阶段。除了制定了《中华人民共和国政府采购法》之外，我国还制定了多项规范中央政府采购的规章制度，最早的是1999年4月17日财政部制定并发布我国第一部政府采购法规—— 《中华人民共和国财政部政府采购管理暂行办法》 (财预字［1999］139号)，之后又相继制定了多个法规，如2001年4月9日出台了《中央单位政府采购管理实施办法》(财库［2001］30号)，2004年7月23日财政部制定了《中央单位政府采购管理实施办法》 (财库 ［2004］104号)等。2012年，为了进一步支持国内中小企业的发展，2012年1月1日财政部和工信部联合出台了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，强调要为国内中小企业预留政府采购份额。

不过，与美国相比，国内在支持中小企业政府采购的政策和措施上还存在一些缺失。

2.1 对中小企业预留政府采购份额缺乏明确法律规定

从专门支持中小企业法律上讲，我国的《中华人民共和国中小企业促进法》是与美国《小企业法》对等的，但是目前的《中华人民共和国中小企业促进法》中，并没有关于国内中小企业应该获取的政府采购份额的明确规定。虽然2012年制定的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》规定:负有编制部门预算职责的各部门，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上。但是从法律约束力来讲，显然没有美国《小企业法》规定的23%的法律约束大。而且，《中华人民共和国政府采购法》中则完全没有关于中小企业的相关说明。更重要的是，没有对在科技成果产业化过程中起着重要作用的科技型中小企业予以明确的政府采购份额支持。

2.2 缺乏对中小企业获取政府采购进行监督管理的法律规定

《中华人民共和国中小企业促进法》并没有对政府部门落实中小企业政府采购监督提供法律层面的说明。《中华人民共和国政府采购法》在第六章规定了要对政府采购进行监督检查，但是受到当时条件的限制，并没有明确说明对中小企业的政府采购进行监督。

2.3 对中小企业获得政府采购的组织落实缺乏实施细则

2012年出台的专门针对中小企业政府采购的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》主要是从预留份额、采用信息化手段等方式来鼓励和促进政府部门支持国内中小企业发展做了规定，但是对于如何组织实施并没有详细的操作办法。

2.4 支持中小企业政府采购的政府机构的职能有待加强

《中华人民共和国中小企业促进法》并没有关于设立独立的支持机构的法律描述，只是要求国务院负责企业工作的部门组织实施国家中小企业政策和规划，对全国中小企业工作进行综合协调、指导和服务。与美国政府类似，我国的政府采购也是由各个政府部门独立实施的，但是与美国依法设立独立于联邦政府部门之外的SBA相比，我国支持中小企业政府采购的部门并不是一个独立的政府机构，从职能上看显然没有SBA强大，在协调落实政府各个部门预留给中小企业的政府采购份额上难度比较大。

3 政策建议

基于国内政府采购支持中小企业的现状，并参考美国政府的经验，现提出以下建议:

3.1 完善相关法律，明确中央政府支持中小企业的份额

鉴于当前国内针对中小企业政府采购的法律制度缺失的现状，建议修订完善现行的《中华人民共和国中小企业促进法》和《中华人民共和国政府采购法》。

一是在《中华人民共和国政府采购法》中添加“明确中央政府采购预留给中小企业的份额”的条款，将2012年出台的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中确定的“中央政府采购预留给中小企业的份额30%”以法律形式予以明确;基于科技型中小企业在提高国家自主创新能力上的重要性，建议增加“为科技型中小企业预留15%的份额”的条款。

二是修订《中华人民共和国中小企业促进法》第四条，“设立独立的、专门服务中小企业的国务院政府机构”，为设立独立的、专门服务中小企业的政府机构提供法律依据。

三是修订《中华人民共和国政府采购法》，在第六章中添加“关于加强对政府部门落实中小企业政府采购的监督和评价”的法律规定。

3.2 制定政府采购支持中小企业实施细则，确保实现中央政府采购预留给中小企业份额的目标

美国作为世界上市场经济最发达的国家之一，仍然利用政府采购来鼓励本国小企业发展，制定了小企业获取政府采购金额占总数比例不低于23%的目标。针对当前国内政府采购支持中小企业缺乏可操作实施细则指导的情况，建议制定中央政府采购支持中小企业的操作实施细则，确保实现中小企业在政府采购份额中达到30%的目标。

3.3 建立专门负责中小企业的管理部门，协调、落实和监督中央政府各部门执行对小企业的政府采购情况

根据《中华人民共和国中小企业促进法》的规定，国内中小企业是由工信部的中小企业司来管理和指导。由于我国中央政府采购是由不同的政府部门来执行，由工信部的中小企业司来协调和指导中小企业获取政府采购上显然力度不够。鉴于国内还没有独立的专门为中小企业服务的部门，建议参考美国设立SBA的做法，尽快着手设立独立的、专门的服务于中小企业的政府机构，该部门由国务院直接管理，并赋予为国内中小企业获取中央政府采购、获取政府资金等相关职责，协调和监督中小企业政府采购目标的落实。

3.4 建立政府采购支持中小企业的监督和年度汇报制度

鉴于目前中央政府采购由不同的政府部门实施，为了监督和管理中央政府各部门为中小企业提供政府采购情况的实施，建议设立政府采购支持中小企业的年度汇报制度。中央政府各个部门在年初要制定本部门预留给中小企业的政府采购份额，保证所有部门的指标汇总后达到占中央政府采购总额30%的目标，由新设立的专门服务中小企业的政府机构来协调和监督落实，向国务院和全国人民代表大会提交年度报告，汇报所有部门的实施情况，并就出现的问题提出下一年度的修改措施。

［1］李希义.中小企业科技成果产业化过程中的融资瓶颈和对策［J］.中国科技论坛，2008，(4):70－74.

［2］陈江.美国联邦政府采购对中小企业的扶持政策与措施［J］.北方经济，2008，(9):49－51.

［3］李成钢.基于美国政府采购制度的比较与借鉴［J］.中国发展观察，2010，(9):50－52.

［4］赵谦.美国政府采购制度的启示与思考［J］.财政研究，2011，(3):72－75.

The Policy Research to Support Rapidly Development of China's SME by Government Procurement——Based on the U.S.Government's Experience

Li Xiyi1，Deng Tianzuo2
(1.Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China; 2.Department of Facilities and Financial Support，Ministry of Science and Technology，Beijing 100862，China)

Government procurement is an effective way to promote SEMs with rapid growth in the World，and the U.S.government has achieved remarkable success in supporting small businesses access to government procurement.This paper makes an in-depth study on the practices and experiences of the U.S.government to use government procurement to support small enterprise development，and finds that:the development of a comprehensive legal and regulatory system，and clearly defined small businesses to obtain the share of government procurement and the establishment of specialized services be monitored and assessed to ensure that the United States Small enterprises to obtain a large number of government procurement.This article also pointed out that the current lack of current measures to support SMEs on government procurement in China，and provides relevant recommendations on how to further use government procurement to promote rapid development of domestic small and medium enterprises finally.

Government procurement;Small-medium enterprise;Procurement share;Small business administration

国家软科学项目 (2009GXS1K135)。

2012－06－11

李希义 (1971－)，男，山东新泰人，管理学博士，副研究员;研究方向:科技金融、创业投资、竞争力比较。

F276.3

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(责任编辑 迟凤玲)