河南省粮食生产核心区建设的战略思考

张衍毓，王 静，陈美景

（中国土地勘测规划院，国土资源部土地利用重点实验室，北京100035）

1 引言

河南省是国家确定的粮食生产核心区，在中国粮食安全格局中具有举足轻重的战略地位。作为中原经济区及中原城市群建设的主体、中部崛起的战略要地，将在支撑中部发展和服务全国大局中发挥更大作用。当前，该省恰逢“三化”协调发展的重大历史机遇期，既要保障粮食增产，又要加快经济增长，工业化、城镇化和农业现代化全面加速，土地供需矛盾日益突出，土地利用冲突全面加剧，耕地保护形势日益严峻，“双保”工作更具挑战性。鉴于此，本文围绕河南省粮食生产核心区建设面临的突出问题，重点从土地利用角度提出解决途径，旨在为顺利推进核心区建设提供决策参考。

2 河南省粮食生产核心区建设面临的突出问题

2.1 耕地占补平衡压力增大

目前，河南省土地利用率已近90%[1]，耕地后备资源日趋减少。随着中原经济区和中原城市群战略顺利推进，工业化、城镇化和农业现代化建设还将占用一定数量的耕地，尤其是在粮食生产核心区和中原城市群规划建设区的交错地带，耕地保护形势将更加严峻。后备资源减少、补充成本增加、占优补劣风险加大等问题直接威胁耕地生产能力和区域粮食安全，影响粮食生产核心区建设。

2.2 耕地保护缺乏长效机制

地方政府和农民是耕地保护的主体，但二者的积极性尚不能满足核心区建设的要求。对地方政府而言，耕地保护缺乏必要的激励和约束机制：一是耕地保护未全面纳入绩效考核体系，地方政府缺乏足够热情；二是建设占用耕地的经济和行政成本较低而收益可观。现有征地制度下[2]，占用耕地可低成本获得新增建设用地，用以吸引投资、支撑地方土地财政，推动工业化、城镇化进程并维持传统经济发展方式[3]。相比而言，存量土地挖潜成本较高，地方政府更倾向于占用耕地增加建设用地供给。对农民而言，种地比较效益长期低下，耕地保有的经济效益不显著，部分农民倾向于撂荒或者在价格合理时支持政府征地。农民无力或不愿对地方政府违法征地进行制衡，某种程度上加剧了城镇盲目扩张。

2.3 粮食生产致贫影响种粮积极性

农民种地收入低，种粮收入更低，粮食生产致贫已成为制约核心区长远发展的普遍性问题，严重威胁着国家粮食安全。一是粮食生产致贫引起种粮从业者减少。当前，种粮相对于外出打工、自主创业等其他就业方式收入要低很多，农村精壮劳动力大量向非农产业转移。农业人口适度非农化是城镇化发展的必然，但是粮食生产致贫引起的被动、快速、过度非农化反而不利于农村经济社会健康发展。农村留守人口的性别、年龄和知识结构严重失衡，人才严重匮乏，核心区建设后续乏力。二是粮食生产致贫加剧了非粮化趋势。在种粮补贴不足以抵消粮食和经济作物收益差距的情况下，农民更倾向于种植经济作物。三是耕地撂荒问题突出。

2.4 提升耕地综合产能的投入不足

粮食增产依赖于全面提升耕地综合产能，河南省的农业综合开发投入力度明显不足。一是涉农资金多头分散，难以形成合力。目前，河南省有40余项涉农资金，来自国家和地方的10多个部门，缺乏统筹整合，利用效率不高。二是农业综合开发总量投入明显不足。据不完全统计[4]，2003—2009年，河南省累计获得农业综合开发资金152.74亿元。其中，中央财政累计补助32.77亿元，地方财政筹措落实19亿元，农民群众筹资投劳15.1亿元，社会资金投入78.17亿元，依托农业综合开发规划项目区统筹整合涉农资金7.7亿元。假设上述投资全部用于中低产田改造，按照该省中低产田面积7775.55万亩[1]计算，只有32.74元/亩·年（其中，国家和地方财政投入仅为11.1元/亩·年）。

2.5 资源环境约束增强

在现有农业管理模式、生产方式和技术水平下，河南省实现粮食生产规划目标的资源环境压力较大。一是要实现规划目标，必须充分挖掘耕地生产潜力，开发利用强度成倍增加，耕地保育难度加大；二是水资源难以为继，大规模持续开发已造成地下水连年下降，严重威胁区域可持续发展，水资源利用方式亟需由粗放向精准转变；三是不合理的生产方式引起局域性土壤和水污染，威胁农田生态系统和食物安全，不利于核心区长远发展。

3 河南省粮食生产核心区建设的战略重点

3.1 转变耕地保护思路，丰富粮食安全内涵

把转变耕地保护思路作为土地管理和利用方式转变的战略重点，实现两大战略转变。（1）实现耕地由数量保护向数量—产能一体化保护的战略转变。耕地保护目的是实现粮食产量稳步提升，数量是基础，产能是关键，要积极探索通过提升耕地质量、加大替代要素投入提高粮食综合产能的有效途径，实现由数量保护向数量—产能一体化保护的战略转变。（2）实现耕地产能保护向产能—生态—品质一体化保护的战略转变。未来中国粮食安全的重心将由保障数量安全向保障数量—生态—品质安全转变，除了保障粮食产量，还要保障粮食生产过程中生态系统的安全，更要保障粮食品质，维护国民健康。因此，粮食生产核心区应在农业现代化建设的初期，将生态友好和品质优良的理念渗透到生产的各个环节，为核心区长远发展奠定坚实基础。

3.2 完善耕地保护机制，增强耕地保护积极性

3.2.1 重塑粮食生产核心区的发展价值观，增强政府保护耕地的主动性 核心区的战略任务就是保障粮食生产。一要完善耕地保护责任和激励机制，切实扭转盲目追求GDP的绩效考核标准，将耕地保护和粮食生产目标纳入政府绩效考评体系，并赋予合理权重。让地方政府逐步意识到保护耕地、生产粮食和增加GDP同样都是政绩，地方政府可以从耕地保护中受益。二要从根本上消除地方政府以地生财的不良动机和利益机制，通过改革财税制度，使地方政府获得稳定的、与其事权相匹配的地税体系，取代“卖地财政”。启动集体土地入市和征地制度改革，建立开放、竞争、城乡统一而有序的城乡土地市场，实行土地市场配置[5]，推进同地同价，凸显农村土地价值，增加建设占用耕地成本，遏制地方政府占地冲动。

3.2.2 创新耕地保护补偿机制，增强农民保护耕地的积极性 区域系统是一个整体，其协调发展依赖于地域功能适宜性分区基础上的区际分工与合作。耕作空间承载了粮食生产功能，凸显社会价值，建设空间承载了工业化、城镇化等功能，凸显经济价值，二者缺一不可。耕地支出了发展工业化、城镇化的机会成本，实现了粮食生产目标，确保了国家粮食安全。建设用地收益含有耕地转为建设用地的机会成本。因此，应从建设用地收益中支付耕地保护补偿资金。可尝试对建设用地征收耕地保护税或在现有相关税种（如城镇土地使用税）上征收附加税，在县、省和国家层面建立资金来源稳定的耕地保护基金。按照不同地区在国家粮食生产中的战略地位差异采用差异化税收分配方案。初步思路如下：（1）以县为基本单位，对建设用地征收耕地保护税，纳入耕地保护基金。（2）国家确定的680个粮食生产核心县的税收直接划拨到国土资源管理部门，用作本县耕地保护基金。非核心县的税收按适当比例纳入省级耕地保护基金，剩余部分用作本县耕地保护基金。（3）国家确定的13个粮食主产省（区），省级耕保基金在本省内直接分配，用于粮食生产核心县的耕地保护基金补贴。非粮食主产省按适当比例上缴省级耕保基金，纳入国家耕保基金。（4）国家耕保基金用于13个粮食主产省（区）的耕地保护基金补贴。（5）耕地保护基金由县级国土资源管理部门按耕地等级和面积直接补贴到农户，并定期公示。（6）耕地保护基金要与种粮补贴配套发放，提升农民的种粮积极性，鼓励耕地用于粮食生产，增强耕地产粮效率。

3.2.3 完善存量土地挖潜机制，增强用地主体节约集约利用土地的能动性 盘活存量是保障建设用地需求，减少建设占用耕地的基本途径。当前，河南省城镇建设用地低效粗放、乡村建设用地严重超标、独立工矿用地产出效益较差，土地节约、集约利用水平总体偏低，存量土地潜力较大[1]。重点在于完善存量土地挖潜机制。一是进一步完善建设用地税收体系，增加建设用地保有成本；二是创新盘活存量建设用地的投资收益机制，拓展融资渠道，降低挖潜成本；三是稳步推进农村土地综合整治，统筹城乡建设用地；四是加大力度调整利用工矿废弃地。逐步引导地方政府和用地单位将存量挖潜作为扩大供给的主要来源。

3.3 全面改善耕地质量，提高粮食综合生产能力

一是加大公共财政对粮食生产核心区的扶持力度，创新融资机制，拓展融资渠道，整合资金，大规模建设高标准基本农田，全面推进粮食生产基地建设[6]，提升农地的要素投入和集约利用水平；二是继续推进以提高土地质量为核心的中低产田改造工程；三是加强水土资源优化配置，大力发展节水农业，提高水土资源对现代农业的保障能力；四是加强耕地保护科技创新，建立耕地质量调查与评价制度，强化耕地质量管理。

3.4 加快农业现代化进程，提升农业比较效益

转变农地经营模式，改造传统农业，提升农业比较效益，摆脱粮食主产区贫困化趋势。一是在确保农村土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，规范土地承包经营权流转，按照依法、自愿、有偿原则，发展多种形式的适度规模经营[7]；二是把科技进步作为农业现代化建设的重要着力点，引进优良品种，发展农业机械化，引导农业科技人员更加积极地服务于现代农业建设[8]，加快农业、农村信息化进程，增加替代要素投入；三是优化农业结构，构建现代农业产业体系，提升农产品附加值。

3.5 实施生态友好型土地利用模式，打造绿色粮食生产基地

立足长远，打造绿色粮食生产基地。一是创新生态友好型农业土地利用模式，全面防治土地污染，提高耕地健康水平。实行土地污染源头控制，推广科学的施肥方法和栽培技术，降低农药和化肥污染，改善农区生态环境。积极探索生态旅游、绿色农产品生产和加工、特色畜牧业等特色生态农业发展模式，凸显农地复合功能。二是探索低碳化的建设用地模式，进一步完善生态园区循环经济模式，提升资源利用效率，减少污染物排放。三是研究退化土地的生态综合治理模式，恢复土地功能。

4 结论

河南省粮食生产核心区建设的土地利用战略重点是实现耕地保护由数量管控向质量管理和生态管护三位一体的重大转变。为此，应深化完善耕地保护责任和激励机制，推动耕地保护全面纳入政府绩效考核；创新耕地保护补偿机制，实施耕地保护基金制度，加大耕地保护和粮食生产补贴，切实提高相关主体积极性；完善土地集约利用机制，降低建设占用耕地冲动；围绕综合产能提升，加大投入力度，改善耕地质量；推进农业现代化，依托管理和科技创新提升农业比较效益，增加农民收入；打造绿色农产品基地，由注重粮食数量安全向数量、质量、生态安全演进。总之，要把耕地保护问题纳入国家战略和区域发展框架内统筹考虑，系统剖析制约耕地保护的深层次障碍，加快体制机制创新，为推动土地管理和利用方式转变，促进“三化”协调发展，实现中原经济区和粮食生产核心区建设目标提供支撑。

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［1］ 河南省土地利用总体规划（2006—2020年）［EB/OL］.http://www.hnblr.gov.cn，2010-12-24.

［2］ 黄小虎.征地制度改革的历史回顾与思考［J］.上海国土资源，2011，32（2）：7-13.

［3］ 蒋省三，刘守英，李青.中国土地制度改革：政策演进与地方实施［M］.上海：上海三联书店，2010：3-13.

［4］ 盛昌琴.对河南省涉农资金使用的若干思考［J］.会计之友，2010，（7）：59-60.

［5］ 郑振源.建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场［J］.中国土地科学，2012，26（2）：10-13.

［6］ 刘彦随.各地都种粮不如依靠基地产粮［N］.科学时报，2008-09-23.

［7］ 国务院发展研究中心课题组.十二五发展十二题［M］.北京：中国发展出版社，2010：61-81.

［8］ 国务院新闻办公室.新闻办介绍建设中原经济区有关情况［EB/OL］.http://www.xinhuanet.com/zhibo,2011-11-11.