食品生产监管中的风险探讨

文/高 斌

（作者：上海市普陀区质量技术监督局副局长）

随着社会上食品安全问题的频频出现，相关政府部门对食品安全的监管越来越重视，并开始寻求一种既治标又治本的监管方法，在保持加大监管力度的同时，逐渐把履职的触角延伸到食品安全风险的分析、预判和防范之上。

何谓风险？即可能发生的危险。通俗地来说，就是潜在危害。它的本质是危害，它的特征是潜伏性和不确定性。层出不穷的食品安全问题和事故则告诉我们，食品安全监管中的风险，就像一枚不知道什么时候会“爆炸”的“定时炸弹”，如果不能对食品安全监管中的风险作比较深入的研究和卓有成效的防范，就不可能把更多的食品安全隐患消除在萌芽之中。五花八门的食品安全问题和事故也必然会让政府监管人员一直处于防不胜防和疲于应付的状态。

“食品安全风险监测和评估”是《中华人民共和国食品安全法》的重要章节，它规定了农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门在“获知有关食品安全风险信息后”，应立即向卫生行政部门通报，提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料等职责。因此，作为负有食品安全监管职责的农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门都必须在各自的分管领域，加强对食品安全监管中的风险研究、预判和防范。

由于食品安全是分段监管，其整个风险也是一个庞大的体系，笔者无力将所有食品安全监管的风险作全面的阐述，在此结合基层工作实际，只对食品生产安全监管中的风险作一些肤浅的探讨。

监管特征：把握食品安全“命脉”

笔者认为，在食品安全分段监管中，食品生产监管相比较于上游监管农业初级产品的农业行政，相比较于下游监管食品流通和餐饮服务的工商、食品药品监督管理部门，地位更加突出，作用更加重要。

首先，老百姓食用的食品，绝大部分都是经过了食品生产企业的加工后进入流通市场。因此，管好了经过生产加工的食品，就是把住了老百姓大部分食品安全的第一关。其次，用于采购食品生产加工的原辅料点来路分散，而食品生产企业的产品投放又是渠道繁多，食品生产企业这个中间环节已经成为社会食品市场的“集结地”，这就决定了政府部门对食品生产企业监管的重要性。第三，食品安全风险更多地集中在“被添加”的问题。现代食品加工成分复杂，集中地存在着不同形式、不同程度、技术性和隐蔽性强的“被添加”的风险。“被添加”中有一个很值得风险防范研究的问题，就是当年的“被添加”有可能是作为一种新技术的科技成果被加以运用，而到了若干年后方发现会给人体健康带来危害，因此，对食品生产企业中特别是作为新资源的运用，其安全性评估不但是一个长期的过程，且需要检验研究机构具备强大的技术鉴定作支撑。

从以上分析可以看出，把住了食品生产安全的风险防范，虽然不能说就完全把住了食品安全的“命脉”，但可以说是把住了食品安全风险的“狭窄地带”，具有事半功倍的效果。

内因：道德因素风险系数最高

食品生产安全的风险因素，贯穿在食品生产企业的方方面面和各个环节，就其风险系数的高低而言，主要表现在四个方面：

一是企业规模和生产设备、设施，俗称硬件。一般来说，小型食品生产企业的风险系数要高于大型企业。小型企业规模小，机器化程度低，工艺落后，设备功能性差，手工操作为主，是食品生产过程中容易造成诸如清洁和消毒难于达到持续卫生效果等问题的主要因素。

二是保障食品生产安全的制度体系，俗称软件。一个食品生产企业的质量安全保证，根本在于制度和落实。食品企业应当依照食品安全法律、法规和标准从事生产经营活动，建立涵盖从原辅料采购验收、生产过程控制、出厂检验到销售等各环节的食品安全管理制度和操作规程，这是保证产品质量，减少安全隐患，杜绝安全事故的根本之路。作为质量监管部门，必须把督促企业建立和落实各项规章制度作为履行职责最重要的方面。

三是食品生产企业的产品本身。食品生产企业生产的不同食品，有着不一样的风险系数。相比较而言，肉制品、乳制品、饮料、冷加工糕点、特殊膳食食品等属于高风险产品，而焙炒咖啡、茶叶、蛋制品、干果分包装等产品则风险要低一些。另外，使用添加剂的食品其风险系数也应该高于不使用添加剂的食品。监管部门应结合不同产品风险程度的高低对相应企业采取不同的监管方法和监管措施。

四是企业负责人的道德素养。食品生产企业负责人的职业道德因素，是监管部门履职中的最大风险。面对企业负责人隐蔽性、技术性很强的故意违法行为，政府部门的监管力度、技术部门的检验能力，往往难所作为，由此带来的风险也是政府部门履职中最难于防范的风险。中国台湾最大食品添加剂供应商在食品添加剂“起云剂”中非法添加成本更低的可致癌的塑化剂DEHP，时间长达30年没有被及时发现，就是一个很好的明证。

外因：行业潜规则危害最大

食品生产监管的风险不但存在于食品生产企业内部，同时，也存在于外部。

我国的食品安全监管的特点一直是多部门、分段监管，这样的监管体制存在着产业链上容易产生监管的缝隙和空当。沈阳“毒豆芽”事件被媒体拷问多个政府部门管不好一根豆芽就是一个明证。分段监管本身并不必然导致各部门的相互推卸责任，关键在于必须有一个综合的协调机制，并能及时采集到监管缝隙和空当的信息，进行综合协调和职责明确，这才是杜绝此类风险的最佳对策。

尽管我国已经颁布实施《食品安全法》，但在配套法规体系建设方面仍然任重道远，特别是在部门职责细化、行业准入标准、诚信体系建设、违法责任追究等方面，缺乏更具有操作性的配套法规，为食品安全监管留下不少“盲区”。另外，由于标准不完善而导致监管存在漏洞的现象也是层出不穷。

行业的潜规则也存在于食品生产行业之中。从最近几年食品生产企业暴露出的食品安全事故看，很多是因为行业潜规则酿成的“悲剧”，从使用加入了三聚氰胺的原牛奶，到硫磺熏制食品等等，在一个时期里，都是企业的普遍行为，这些潜规则带来的结果，几乎让相关食品生产企业遭受灭顶之灾。另外，个别大企业垄断绑架产品标准，也是一个不容忽视的行业“潜规则”，乳业新国标倒退25年，就是一个最好的例子。因此，政府应当把加强对食品生产企业的潜规则研究作为一项经常性的工作，才是消除安全隐患、规避安全风险的重要举措。

风险控制：面临机遇和挑战

食品生产安全监管中客观上存在风险，就有必要对其风险予以控制。

监管部门按照《食品安全法》、《食品安全法实施条例》及《关于食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定的公告》（质检总局119号公告）等相关法律法规要求，通过生产许可和证后监管，要求和督促食品生产加工企业健全和完善质量管理体系，在很大程度上保证了企业能持续生产出安全合格的食品。

如果说，食品生产安全的风险有一部分是不可控制的，很多人不会予以赞同，但实际情况确实存在。道理很简单，政府不可能把全社会的食品安全风险全部承载起来。

对于监管部门来说，最大的风险是来自那些难于控制的风险。比如：食品生产行业的潜规则，企业生产者职业道德的缺失，以及个别企业垄断标准等等带来的风险危害，这些往往是区域性的，普遍性的，这类风险的控制既是现在政府监管部门的弱点和软肋，也是监管部门转变职能、创新管理的机遇和挑战。

责任追究：企业承担第一责任

食品生产经营者依照食品安全法律、法规和标准从事生产经营活动，对所生产销售食品的质量安全承担第一责任。企业产品存在质量安全问题，造成消费者人身健康和财产损害的，企业毫无疑问应依法承担相应责任。

政府部门在食品安全事故发生后，应不应该承担责任，这里有一个明显的区别方法：如果事故的性质和类型具有区域性、系统性和普遍性，那么政府部门应当有不可推卸的责任。

媒体对食品生产安全的舆论监督，有助于监管部门履行职责，有助于食品生产企业提高自律意识。但是，近几年媒体在食品安全的报道中，确有夸大危害，甚至造假虚构的过度炒作。笔者在此提出这一话题，并非要追究媒体的导向责任，而是提醒监管部门必须把正确应对媒体，作为风险防范的内容之一。

此外，建立和完善食品生产企业退出机制，也是监管部门化解风险的又一途径。在目前依法吊销生产许可证的“门槛”很高的情况下，监管部门可以通过严厉的执法监管、定期延续换证、新闻媒体曝光和客户倒“逼”等手段，推动不良企业退出行业。