国外先进食品监管模式给我们的启示

2012-01-28刘少伟

质量与标准化 2012年3期

文/刘少伟

以前是担心不够吃，然后是担心不够营养，而如今，人们最担心的是食品安全问题。近年来，各种食品安全问题陆续出现——三聚氰胺“毒奶粉”、“毒饺子”、漂白开心果、地沟油事件等等。

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济的健康发展和社会稳定，它已成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。如何降低食品安全风险？为了让人们吃上放心安全的食品，除了相关企业的诚信，食品监管部门的责任也很重大。为此，我们对发达国家和地区的食品监管模式与我国的进行了比对研究，从中得到了一些启示。

一、国外主要先进食品监管模式

1.美国——健全法律体系加强政府责任

美国的食品监管由多部门共同负责，主要有3个，一是食品和药品管理局（FDA），其主要负责除肉类和家禽产品以外的美国国内和进口的食品安全；二是农业部（USDA），其主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产品的监管；三是国家环境保护署（EPA），它主要监管饮用水和杀虫剂。此外，美国商业部、财政部和联邦贸易委员会等也不同程度地承担了对食品安全的监管职能。为了加强各机构之间的协调与配合，美国还先后成立了“食品传染疾病发生反应协调组”和总统食品安全委员会。

美国食品质量安全体系的特征是：总统（政府）、国会及法院3个部门权力相互分离与制约，制订决议透明度高、科学严谨及高公众参与度。这个体系遵循以下原则：

①只有安全卫生的食品才可以在市场上销售；

②食品质量安全方面的协调决策建立在科学基础上；

③政府负有强制责任，要求厂商、销售商、进口商及其他人遵守；

④协调过程对公众是透明且可以参与的。

在美国，法规在一切领域处于至高无上的地位，具有基础性和本源性的特点。标准必须严格遵守有关法律法规，在内容上绝不能与法律法规相冲突。科学的食品安全风险分析是制定美国食品安全政策的基础。在美国食品质量安全法令、法律和政策制定过程中应用了预防方法；对于标准的研究与制定工作也非常重视，不断制定与完善食品安全标准。把基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域。这些标准既包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制，既包括对产品本身的标准规定，也包括对加工操作规程标准的规定，具有很强的可操作性和检验性。

2.欧盟——基本原则制定与严格评审相结合

尽管欧共体自成立起就一直关注食品安全，但近年来食品危害事件仍不时发生，特别是疯牛病事件严重影响了消费者的信心。20世纪90年代的欧洲食品质量安全制度已不再能满足社会的安全需要。

为恢复消费者对食品安全的信心，欧盟正试图建立新的、有效的食品质量安全体系。欧盟于2000年公布了《欧盟食物安全白皮书》，并于2002年年初正式成立了欧洲食品质量安全管理局（EFSA），颁布了第178/2002/EC号指令，其规定了食品安全法规的基本原则、要求以及与食品安全有关的事项和程序。FSA由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专门科学小组构成。依据独立性、科学性和透明性原则，该权威机构以最先进的科学为指导，独立于工业和政治利益，向社会公开严格评审的全过程。目前，欧盟食品质量安全监控政策的制定主要依据有：《欧盟食品法》、欧盟食品安全权威机构的工作及新的官方监控方法。在这里，协调标准、白皮书、指令和法律都是欧盟颁布的，白皮书只代表欧盟的立场，不需要强制执行，而纳入指令的协调标准、指令和法律在欧盟范围内都是强制执行的。

食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养方法、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任以及各种农田措施。

3.日本——资金高投入与先进科技支撑

日本食品质量安全立法主要有5个方面：食品质量卫生、农产品质量、投入品（农药、兽药、饲料添加剂等）质量、动物防疫和植物保护。

日本食品质量安全标准分两大类：一是食品质量标准；二是安全卫生标准，其包括动植物疫病和有毒有害物质残留等。食品产品认证是国际上通行的对食品进行评价的方法，同时它也成为许多国家的政府和机构用来对食品产品质量和安全进行调控和管理的重要手段。在日本，食品质量安全认证和危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证已成为对食品质量安全管理的重要手段，并普遍为消费者所接受。日本对进口食品实行进口食品企业注册和检验检疫制度。

日本的食品质量安全管理所需要的费用均列入政府财政预算中，尤其是检验检疫经费一律根据当年计划由财政部门足额予以解决。因此，日本食品质量安全检测机构仪器设备精度高、门类全、配备齐，适合大批量、多项目、高精度和高速度检验的需要。其检验技术人员专业素质高，他们的开支也统一纳入政府财政预算。2001年，日本政府仅拨给农林水产消费技术中心的经费就达49亿日元（动植物防疫、植物病防治费用另有拨款）。

二、我国食品安全监管

1.明确食品安全监管体制

明确食品监管体制有利于各司其职，将对改善食品安全状况发挥积极作用。为此2009年出台的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）从3个方面进一步明确了食品安全监管体制：对实行分段监管各部门明确具体的职责；在分段监管基础上，国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作；进一步加强地方政府及其有关部门的监管职责。

2.确立安全风险评估制度

将食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准和政策的科学依据，已成为许多国家的普遍做法。食品安全风险监测获得的信息，则是食品安全风险评估的重要依据之一。

《食品安全法》明确规定国家应建立食品安全风险监测制度，由国务院卫生部门会同其他有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划；明确规定国家应建立食品安全风险评估制度等。

3.强化经营者的社会责任

据统计，我国有食品生产加工企业、食品经营企业近80万家，这还不包括200多万家个体工商户。为了从制度上保证食品生产经营者成为食品安全的第一责任人，《食品安全法》除规定了食品生产经营许可、食品生产经营者安全信用档案等制度外，还确立了不安全食品召回和停止经营等一系列法律制度；对可能具有较高程度安全风险的食品，应及时提出食品安全风险警示，并予以公布等。

4.有效处置食品安全事故

食品安全事故危害人民群众生命健康，若不能及时有效处置，会导致危害结果扩大。为此，《食品安全法》对食品安全事故处置机制做了具体明确的规定，主要包括3个方面的制度：针对如何应对日常监管中发现食品安全事故，或接到有关食品安全事故举报的报告制度；如何在食品安全事故的报告后，会同有关监管部门进行调查处理，采取措施，防止和减轻事故危害的事故处置制度；发生重大食品安全事故的责任追究制度。

5.确立了惩罚性赔偿制度

《食品安全法》对用非食品原料生产食品，或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质，或者用回收食品做原料生产食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品等严重的违法行为，用了超过10个条款详细规定了相关的刑事、行政和民事责任。

在民事责任方面，该法突破目前我国民事损害赔偿的理念，确立了惩罚性赔偿制度。生产不符合食品安全标准的食品，或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金等。

三、欧美国家食品安全监管对我们的启示

我国虽然有保障食品安全的《食品安全法》、《产品质量法》和《农产品质量安全法》等，但这些法律对食品质量与安全的有些方面仅做了一些概要性规定，部分法律和法规条文过于笼统，覆盖面窄，没能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求。借鉴发达国家的食品监管模式，将有助于我国食品安全整体水平的提升。

1.健全食品安全信息与检测系统

我国食品相关的数据信息、监测评价资料较为缺乏，且零星散乱，不够系统。在微生物造成的食源性危害方面，美国疾病预防控制中心（CDC）通过主动监测网络对其进行监测和评价。目前我国尚缺乏定点主动监测网络，没有对引起中毒事件中常见的重要致病菌的危险性进行评价。

因此，有必要建立食品安全信息与监测体系，系统、全面地收集、整理有关食品安全方面的信息资料，并建立完善的国家食品安全信息与监测网络体系。

2.加大食品安全检测经费的投入

我国的食品监管体系在检测方面，尤其是中西部地区存在着检测能力弱、检验设备落后和专业化程度低等问题。因此，应加强食品安全检测能力建设，提高检测机构的实验室条件和人员水平、标准物质的质量和参照标准水平。检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享发展；要跟踪国际食品检测技术发展，加强研究，建立检测信息管理网络，形成多部门有机配合和共享的检测网络体系；改变食品安全检测以政府机构为主的做法，在加强企业自检和以行业监测为代表的中介组织监测的同时，总体还应加大检测经费的投资力度。

3.建立食品安全风险分析与预警机制

食品安全风险监测、风险评估与预警工作基础薄弱，对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素的风险监测与评估尚处于起步阶段，各地工作开展不平衡，与《食品安全法》确定的实施风险监测与评估制度还有较大差距。例如：我国目前所掌握的科学数据尚不充分；真正落实HACCP体系的食品企业不多，缺少覆盖全行业的HACCP指导原则和评价标准。因此，必须建立健全我国的食品安全风险分析与预警机制，主动、有计划和全方位地防范食品安全事故的发生，保障食品安全。

4.健全食品标准与法律法规体系

虽然颁布了《食品安全法》，但目前配套法规、规章滞后的问题仍然比较突出，不能满足监管工作的需要。例如关于保健食品监管方面的法规至今没有出台；我国食品安全标准数量少，有些指标粗，标龄过长，缺乏科学性与可操作性，与国际标准存在较大差距；有些指标缺少风险评估依据，标准之间存在交叉、重复甚至矛盾；食品安全标准制定和整合工作涉及部门众多、领域广泛，工作难度较大。

因此，有必要整合法律法规中有关食品安全与监管的内容，减少和避免立法和执法上的冲突，清理和规范与时代发展不适应的法律法规、安全标准等，增强制定法律法规的科学性与透明度。在制定具体的食品安全法规与政策时，我国也应提倡公众广泛参与，听取并采纳食品企业、消费者的合理建议，加强国际交流，参照国际法律法规及标准，加紧与国际接轨的步伐。

5.建立统一高效的食品安全监管体制

我国现阶段实行的是分段监管为主，品种监管为辅的监管模式。这种监管模式虽然较之前的模式有一定的改进，但是现阶段的这种机构设置仍旧有很大的弊端。首先，各监管部门责任不清，直接导致监管空白地带的存在，并且一旦有食品安全恶性事件的发生，各部门仍是相互推诿；其次，各部门之间职能交叉；再次，中央与地方并未形成真正的监管合力。

为此，我们要借鉴美国的以类别为主划分的分散监管模式，应建立有关食品安全的部门信息共享机制和工作磋商机制，对于部门职责交叉之处要进行重新分工，对无人监管的真空地带明确责任主体，加强各部门之间的协调，强化中央与地方的政令畅通，实现从“农田到餐桌”的全程监管。这样的改革，既能够整合各个部门食品监管资源，又不会大动干戈进行机构的重组，能在节约行政资源的基础上，完成监管机构职责的科学分配，最终达到对食品安全的有效监管，增加消费者对政府的信任。