当前制约社区矫正的因素分析和对策研究

罗一龙，张 敏

(四川警察学院 法学系，四川 泸州 646000)

社区矫正是相对于在监狱内执行刑罚而言的刑罚执行方式，是将那些罪行轻微者经过教育确有悔改表现、不致于再危害社会的罪犯放在社区，在司法行政机关的指导下，充分利用社会资源和社会力量对他们进行教育矫正。既维系了他们的亲情关系、友情关系和社会关系的稳定，也可以引导、帮助他们解决许多新的社会问题，促使他们成功回归社会的一种非监禁刑罚执行的活动。按照两高两部的《通知》要求，社区矫正的对象主要是被人民法院判处管制、宣告缓刑、裁定假释或由人民法院和监狱管理机关批准暂予监外执行的罪犯以及被单处剥夺政治权利或附加剥夺政治权利且正在社会上服刑的罪犯。通过实践证明，社区矫正不仅有利于提高对罪犯的教育改造质量，促进社会治安秩序的良性循环，而且有利于合理配置行刑资源，减轻国家的行刑成本。它是刑罚理念由监禁化向非监禁化发展的要求，体现了对罪犯人权的保护，是一种人道的处罚机制。

2011年《刑法修正案 (八)》将“社区矫正”写入刑法，从立法上全面肯定了社区矫正的刑法性质，必将推动我国社区矫正工作的发展。笔者以此为契机，通过一定的调研活动，对当前制约社区矫正工作发展的因素进行分析并提出相应的解决对策。

一、当前制约社区矫正工作的因素分析

(一)非监禁刑的适用率低，社区矫正人数偏少

我国目前来说，从2003年社区矫正试点至今，非监禁刑的适用率仍然极低，社区矫正人数偏少。缓刑和假释是两种最基本的社区矫正中的措施。但近年来我国缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17%。［1］以四川为例，每年假释的比例约占在押犯人数的1%左右，缓刑的比例近几年有所增长，但仍不到刑事处罚人数的10%。究其原因主要有:1)受重刑主义思想的影响，法院在刑罚裁量时不能适用非监禁刑。我们总认为罪犯就应该在高墙和电网的限制下得到惩罚，大量适用非监禁刑，有放纵罪犯的嫌疑，老百姓对此也有意见。于是法院对罪犯苛处刑罚时仍以监禁刑为主体;2)社会治安形势严峻，社区矫正措施缺乏，使法院在刑罚裁量时不敢适用非监禁刑;3)非监禁刑适用条件苛刻，使法院无法适用非监禁刑。我国目前的非监禁刑种类主要是管制、缓刑、假释、暂予监外执行以及单处剥夺政治权利或附加剥夺政治权利 (主刑执行完毕)。这些刑种都有严格的适用条件，司法实践中，真正能够符合条件的很少，导致法院无法适用非监禁刑。我们调研中得知，很多过失犯罪，法院认为可以适用缓刑，但其法定刑已经超过缓刑的适用条件，而无法适用缓刑;4)地方的一些限制性条件，也约束了矫正人员的范围。在社区矫正的具体工作中，很多地方对纳入社区矫正的罪犯作了一些限制性条件规定，如要具有当地正式户口、长期居住在试点区 (县)的被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、刑满释放后继续剥夺政治权利的非监禁刑的罪犯等。很多符合非监禁刑条件，但不符合当地社区矫正条件的罪犯，法院无法适用非监禁刑。

(二)社区矫正的执行主体不明，职责不清

根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》的相关规定:“在假释考验期限内，由公安机关予以监督”，“在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”， “被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”，“监外执行……由居住地公安机关执行”，“缓刑罪犯，由公安机关交所在单位或基层组织予以考察”， “管制、剥夺政治权力……由公安机关执行”，若罪犯在假释中违反规定，由“公安机关提请法院审核裁定”。可见，除执行缓刑时公安机关将罪犯交所在单位或基层组织考察尚有法律依据外，公安机关是非监禁刑的执行机关，尽管刑法修正案 (八)删除了公安机关作为管制执行以及缓刑考察、假释监督主体的规定，却没有对社区矫正的执行主体作出明确规定，使社区矫正的执行主体处于“空白”状态，实践中仍然把公安机关作为执行主体。而依照中央、“两院”“两部”的相关规定，司法行政机关负责罪犯监外执行的社区矫正工作，是社区矫正的工作主体。这种“双主体”模式在社区矫正实践中带来的诸多弊端。最主要的是，造成执法主体与工作主体相分离，执法主体并不负责社区矫正工作，工作主体没有执法权的局面。社区矫正工作已经成为我国刑事法制改革的一个必然选择，从长远看，这种模式必将成为制约其发展的瓶颈。其次，执行主体和工作主体之间的职责划分不明，界定不清。没有明确的职责划分，就难以实施目标管理和考核，就无法调动相关人员的积极性以提高工作效率和矫正效果。

(三)从业人员流动性大，不能形成职业化和专业化的社区矫正队伍

社区矫正对工作者的要求都比较高，要求有一定的文化水平和工作经验，在录用时还要在文化、心理、身体、个性方面进行严格的测试，成为社区矫正工作者后还要接受技能训练，以保证能胜任工作。在我国社区矫正工作队伍主要由专业矫正力量 (司法所干部、公安派出所民警和抽调的监狱民警组成)与社区矫正力量 (社区矫正协管人员、社会志愿者)相结合。而目前的现状是司法所人手不够，公安机关警力不足，大部分区县无监狱无法抽调监狱民警等力量开展社区矫正管理工作。就是现有的在岗人员中，法律、心理等相关专业人员不足30%，尤其是缺乏基本的刑事执法经验，很难适应开展社区矫正工作的要求。同时，由于编制、工资待遇等原因，一些高学历、高能力的社会工作者纷纷跳槽，造成了矫正队伍的不稳定和人才流失，专职队伍的流动性大，不能形成职业化、专业化。而社区矫正协管员和社会志愿者作用发挥不够明显，特别是在广大农村，社区承载功能不强，志愿者资源和志愿服务意识缺乏，社区矫正志愿者主要由村组干部担任，志愿服务带有较强的行政色彩，教育矫正工作往往停留在“登记薄”、“志愿册”上。再者，志愿者大多是经过辖区司法行政部门简单的培训(很多甚至没有培训)，就参与到社区矫正工作中。很难保证对罪犯心理、行为的矫治效果。

(四)缺乏有效的监督、管理措施和考察评价、奖惩兑现机制，矫正形式化较重

从笔者调研情况看，很多地方社区矫正存在监督管理措施缺、考评奖惩机制缺乏或单一，矫正形式化味浓，没有真正达到矫正的目的。如很多矫正机构对矫正人员只是做个登记、宣读文件、听听汇报等形式工作，真正从思想上、心理上、情感上去教育、感化、帮扶的很少，在农村地区这种情况更为突出。就其原因主要有:1)工作人员少，任务繁重。从四川的情况看，基层司法所工作人员平均在1—3人，很多农村地区还存在1人所甚至无人所 (无专职人员由他人兼职)情况。而且司法所要承担普法教育、法制宣传、矛盾纠纷调解、社区矫正、帮教安置等多项职能，由于人少事多，无法按规定逐一落实教育矫正措施，其结果导致教育矫正质量和效果的下降;2)矫正人员分布面广，居住分散，这对严格落实刑罚执行工作规定，加强对社区矫正人员的走访、调查、考核、奖惩工作增加了难度;3)部分社区矫正人员无视矫正工作制度，认为司法所解决的临时救助根本解决不了长期的生活中存在的问题。对矫正工作观念淡漠，不感兴趣。一些矫正人员名为罪犯，实则如刑满释放一样，无任何约束，以至于给社会和社区矫正人员本人一种错觉;社区矫正组织就是为社区矫正人员解决困难的慈善机构;4)对监护人、具保人不履行监护责任，致使社区矫正人员罪犯脱离监管，如何对监护人、具保人追究法律责任，法律规定不明确;5)监外执行的亲属配合帮教不力。他们中的多数人存在片面认识，错把参加社区矫正当作刑满释放，认为对监外执行罪犯无需帮教。

(五)上位法缺失，社区矫正工作缺乏必要的法律支持

目前，我国没有一部适用于全国的社区矫正法律。实施依据是两院、两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》，使得社区矫正制度缺乏必要的上位法支持。各地实施社区矫正的具体依据往往是地方性规定。

实施社区矫正必将涉及如何实现行刑社会化、经济化、开放化的问题，更是一个长久的、极富挑战性的命题。没有统一的上位法作为支撑，社区矫正就无法可依，很多制度显得苍白无力;没有统一的上位法作为规范，各地关于社区矫正规定就不一致，存在矛盾和冲突。

二、社区矫正工作的对策研究

(一)改革刑罚制度，提高非监禁刑在刑罚体系中的地位

随着人类社会刑罚观念的进化，刑罚方法更趋人道，刑罚由重到轻的发展趋势将极大地推动以监禁矫正为主体的现行矫正模式逐步向以社区矫正为主的矫正模式的变革。联合国的一些刑事司法规则，例如《囚犯待遇最低限度标准规则》(1955)，《监禁替代措施》(1980)，《减少监狱人口、监禁替代措施和犯罪人社会整合》(1985)，《联合国非监禁措施最低限度标准规则》即“东京规则” (1990)等，都明确倡导尽可能避免监禁，将监禁作为最后一种迫不得已的手段使用，大大促进了国际社会刑罚制度中对社区矫正的适用。［3］社区矫正这种国际化趋势决定了我国刑罚制度必须随着社区矫正工作的推进而作相应的改革。就刑罚制度改革来讲，笔者认为可以考虑以下措施:

1.将管制改造成为社区服务刑。管制作为一种刑罚手段见诸于法律，是我国的独创。但随着我国政治、经济形势的发展变化，其赖以存在的条件也逐渐消失。调研得知，四川省法院近年来管制刑的适用比例一直很低，平均不到1%。2010年前后，适用管制刑在全国也仅有数千起。把一种并不常用的刑种，作为我国刑罚结构的主刑措施，这有损刑罚体系的科学性。因此，为了管制不致名存实亡，可以在借鉴国际刑罚改革经验的基础上对其进行改造，增加公益劳动的内容，改造为社区服务刑。

2.放宽缓刑的适用条件。1)提高有期徒刑适用缓刑的年限。刑法第72条的规定可以适用缓刑的徒刑年限以3年为界不合适。从刑事司法实践来看，实践中被判3－5年有期徒刑的罪犯占了相当大比例，可以看出我国的轻刑犯标准与其他国家的标准有很大不同。在我国5年以下有期徒刑都应属轻刑范围，而在外国，特别是发达国家，2年以上就算重刑犯了。因此，可将刑法第七十二条中“被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子”改为“被判处拘役、五年以下有期徒刑的犯罪分子。”2)增加应当宣告缓刑的对象范围。《刑法修正案八》中增加了对不满18周岁的人、怀孕的妇女和已满75周岁的人，符合条件，应当宣告缓刑的规定。这是我国刑法的一个进步。但还不够，应当把那些符合缓刑条件的老病残犯、初犯、过失犯等作为应当宣告缓刑的对象规定。

3.建立缓刑犯、假释犯的审前人格调查制度。社区矫正的根据是犯罪人的人身危险性。刑法在缓刑、假释的适用条件中均规定了犯罪人“有悔罪表现，确实不致再危害社会”，才可以适用缓刑、假释。但这些条件过于抽象，实践中难以把握，把这些条件具体化的行之有效的办法，便是建立缓刑犯、假释犯的审前人格调查制度。审前人格调查制度，是源于美国的缓刑资格调查制度，指在法院判刑前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、一贯表现等进行专门调查，并对其人身危险性，即再犯可能性进行系统的评估，然后将调查与评估报告提交法院，供法院判刑时参考的一种制度。这一制度于1950年在海牙召开的第12届国际刑法及监狱会议上被积极倡导，目前已有不少国家和地区采用了此制度。刑法中建立缓刑犯、假释犯的审前人格调查制度，可以弥补放宽缓刑的适用条件、缩短假释的实际执行的期限、取消不得假释的限制性规定等带来的不足。法院是根据罪犯人身危险性的程度进行重新犯罪的风险预测，决定是否缓刑、假释。而不是简单地从刑期年限上决定是否缓刑、假释。这种刑罚适用方法具有一定的准确性、科学性，也符合社区矫正的目的。

(二)统一矫正执行主体，明确主体职责

从国外的情况看，刑事裁判的执行大都由一个部门统一管理和负责，一般由司法行政部门负责。从长远看，将行刑权集中由司法行政部门行使，应是我国行刑法制发展的方向。社区矫正从本质上讲，也是一种刑罚执行活动，属行刑权之列。因此，笔者认为应该将社区矫正的执行权统一归于司法行政机关。理由是:首先，从理论研究来看，由司法行政机关执行社区矫正符合理论研究的结论。长期以来，在对刑事司法职能分配方面，大家已经达成这样的理论共识:侦查权、起诉权、审判权和执行权应当分别由公安、检察、审判和司法行政机关行使。由司法行政机关执行社区矫正，符合理论共识。其次，从实务状况来看，由司法行政机关执行社区矫正也符合中国现实情况。从我国司法行政机关职能职责的现状来看，我国司法行政机关本身具备刑罚执行职能，具有管理、矫正罪犯的资源和经验，可以满足矫正的“技术性”、“专业性”的要求，无需从零做起、另起炉灶。另外，对于缓刑犯、假释犯而言，社区矫正面临着与监禁矫正链接的问题，两大矫正系统的统一有利于对服刑人员不间断的可持续的教育改造，能取得较好的矫正效益，体现系统的整体功效。我们应通过司法体制改革和修改完善相关法律，将执行权归属于司法行政机关统一行使，改变我国目前社区矫正执行部门的分散和不统一现状，从根本上解决当前我国社区矫正工作中存在的“执法主体”与“工作主体”不一致的尴尬局面;避免实践中因“多重主体”、“多重负责”导致的“互相推诿”、“都不负责”。

(三)加强上位法的制定，以统一的制度规范社区矫正工作

我国早在2003年就有人大代表提出了关于制定《中华人民共和国社区矫正法》的议案，表明了用完善的法律来保障社区矫正工作开展的强烈愿望。因此，笔者认为，制定一部全国性的《社区矫正法》，对社区矫正的基本原则、基本制度等基本问题作出规定，从总体上规范社区矫正工作是非常必要的。同时，我国的社区矫正还处于试点阶段，从我国立法的实践来看，由于城市、农村、沿海发达地区与内地落后地区的政治、经济、文化以及社区的发展状况有很大的差异，全国统一的《社区矫正法》，很难适应这种差异，因此不宜规定过细。《社区矫正法》中可以授权各地根据实际情况，总结实践经验制定地方性的社区矫正法规，对社区矫正工作作出更为详细的规定。这样，既保证了全国社区矫正工作的统一性，又保证了各地社区矫正工作的差异性。

(四)强化监督管理，采取多种形式和手段，追求矫正效果

强化法律、社会、本人 (亲属)和内部的监督，显现社区矫正工作的公平与公正。主要从人民检察院的检查监督、社会力量的监督、矫正人员本人、亲属的监督、矫正机构内部的监督等方面入手。完善措施和方法，使矫正工作落到实处，追求矫正效果。可以运用科技手段，参考美国社区矫正的转向方案、假释和缓刑、家中监禁、中途之家、间歇监禁、劳动释放和学习释放、归假制度、社区扶助制度等，［4］澳大利亚的行为令、社会服务令、家庭禁锢、分阶段禁锢等措施。［4］设计出严厉程度不同的矫正措施，并互相衔接，形成一个完整的矫正体系。因人而异，对每一矫正人员都选择最适合的某一种或若干社区矫正方法。而且在社区矫正中矫正的手段不仅要有思想教育、法律教育、社会道德教育、亲情感化等，还包括就业培训、心理辅导甚至为其提供咨询、帮助其解决困难等。

(五)加强矫正队伍建设，提高人员素质，使社区矫正工作向职业化、专业化道路发展

社区矫正是一种非监禁的刑罚执行活动，需要有一支素质高、业务精的专门工作队伍来保证其有效执行。我国法律意义上的社区矫正制度是参考西方国家建立起来的。但在大多数国家中，并没有以“社区矫正”命名的、统一的社区矫正执行人员。在一些国家和地区中，执行社区矫正的专业人员主要是缓刑官;在另一些国家和地区中，执行社区矫正的专业人员主要是假释官;在其他一些国家和地区，社区矫正则由缓刑官和假释官共同执行［5］105－341。我国社区矫正虽然是在研究借鉴外国经验的基础上建立的，但由于历史文化传统、经济社会状况和法律理念等的差异，我国不可能完全照搬西方现成的经验。笔者认为，鉴于我国社区矫正兼具有刑罚执行和社会工作两种属性，矫正队伍应当走“专门工作与群众路线相结合”的一贯政策，建立职业化、专业化的矫正队伍。对矫正队伍可以按以下体系配置，设社区矫正官 (由具有执法主体资格的国家工作人员担任，作为社区矫正工作的核心力量，领导、指导其他矫正工作者的工作)、教育矫正工作者 (司法行政系统取得教育矫正资质公务员担任)、辅助矫正工作者 (由社区矫正机构聘用、邀请的社会人员担任)。社区矫正官、教育矫正工作者应当职业化，纳入国家公务员范畴，专门从事社区矫正工作。对辅助矫正工作者，应加大志愿服务理念的宣传，完善志愿者招募发展机制。除原有招募发展渠道外，可以面向高校、研究机构，吸收更多的专业人员和高校学生参与社区矫正活动。应逐步完善志愿者激励奖励机制，可以考虑逐步建立政府为主导的激励机制，全面客观地评估考核志愿者服务成效。遵循市场经济规律，在倡导弘扬志愿精神的前提下，安排适当的补助或奖励。

［1］谢庆.中国社区矫正进入试验期［J］.法律服务实报，2003:(7).

［2］郭建安，郑霞.略论改革和完善我国社区矫正制度［J］.法治论丛，2003，(3):5.

［3］刘强.各国 (各地区)社区矫正法规选编及评价［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2004.

［4］李冰.澳大利亚的社区矫正制度 ［J］.中国司法，2005，(1).

［5］郭建安，郑霞泽.社区矫正通论 ［M］.北京:法律出版社，2004.