析公证质量管理与执业风险防范

宁夏公证协会课题组 (宁夏银川 750004) ■文

析公证质量管理与执业风险防范

Analyzing Public Notary Quality Administration and Risk Prevention

宁夏公证协会课题组 (宁夏银川 750004) ■文

随着经济发展及人们生活水平的不断提高，人们对公证的需求越来越大，公证证量越来越高，公证质量问题突显。如何有效加强公证质量管理，防范执业风险，是公证人员需要重视的现实问题。本文从公证执业风险的特点、造成公证执业风险的因素及加强公证质量管理从而有效防范公证执业风险三个方面进行阐述。

一、公证执业风险的主要特点

(一)普遍性、易发性、潜伏期长

目前我国法律体系还不够完善，各利益主体诉求多元化，社会诚信度较低。而公证书具有适用范围的广泛性，公证活动已融入民事活动的方方面面，这使得公证活动处于各种民事活动的焦点位置。民事活动的复杂性及矛盾多发性导致公证执业风险具有普遍性及易发性的特点。由于公证书使用期限长，经过公证的合同、委托书、遗嘱等公证事项都有一个履行使用的过程，甚至有的公证法律文书为公证申请人死亡后才生效，生效使用时才发现公证质量问题。因此，公证的执业风险潜伏期较长，往往是公证做完后几年甚至十几年才暴露出公证质量问题。

(二)社会影响较大

由于对公众关注的社会活动及大型经济活动进行公证，所以一旦出现问题，公证质量问题就暴露于公众面前，甚至成为整个活动失败的众矢之的，给公证行业带来负面影响，如2004年的西安宝马彩票案，导致公众对公证公信力产生质疑，引发较大的社会反响。

二、导致公证执业风险的主要因素

(一)公证员队伍素质有待提高

一是近几年出现的一些公证质量问题，暴露出公证队伍的整体素质、执业水平亟待提高。首先表现在公证人员法律专业知识掌握不足，导致公证执业风险。在国家司法考试制度设立以前，由于公证员入门的门槛很低，有相当一部分公证员不具备相关法律专业知识，办证时往往是依葫芦画瓢，合法不合法自己都不知道。就在“郑州撬门扭锁”案之后，依然有公证处在办理类似的公证，公证员依然不明白撬门扭锁案的违法之处，出现公证风险则再所难免。随着《公证法》、《公证程序规则》的施行，告知的内容和范围越来越广泛，对公证员也提出了更高的要求，公证员不仅要对相关的民事法律知识熟悉掌握而且要运用到所承办的公证事项中。但在有些地方，仍然存在个别公证员忙于拉关系、跑证源，忽视政治业务学习的现象;有的公证员不认真履行岗位职责，将应当亲自办理的公证事项交给公证辅助人员或其他人员“代办”、“包办”;有的公证人员岗位技能不熟，带来许多公证质量隐患。

二是公证员对新颁布的法律、法规不及时学习掌握或被动学习导致执业风险发生。作为一名优秀的公证员要掌握方方面面的法律知识才能称职。每年都有新颁布的法律同时也有不少废止的法律，要想成为一名优秀的公证员必须及时学习，成为“多面手”才不会被时代淘汰，才能有效防止公证执业风险。如《公证法》第27条及《公证程序规则》第21条均规定公证告知为法定义务，公证员不仅要履行告知义务，而且要将告知内容、告知的时间以及方式记录在档。公证员在办证过程中如不告知或虽履行了告知义务但没有相关的文字档案记载，公证机构和公证员要承担相应的责任。

三是公证员缺乏自我保护意识。往往体现在公证员疏忽大意忽略了办证程序，如给危重病人办理遗嘱公证，只拍了照片而未按规定录音或摄像导致投诉;对所办理的公证事项缺乏风险评估，有的公证事项办理后也许并不违反法律的相关规定，但如果所办理的公证事项是社会普遍关注或社会影响重大的事件，公证员在办理时就应当谨慎，办理前要对该类公证事项的风险进行评估，如民间借贷与非法集资的辨别认定，林权回购协议等公证稍有不慎就有可能将公证机构或公证人员牵扯其中。

四是公证赔偿制度的推行及薪酬制度的改革虽然提高了公证人员的积极性，但由于错证处罚力度不高，犯错成本很低，部分公证机构及公证员只追求经济效益忽略了社会效益及诚信，损害了当事人的合法权益，损害了公证队伍的良好形象，导致公证风险的发生。

(二)质量管理机制有待规范

根据公证改革发展的思路，公证管理要以行政管理向行业管理转变，行政部门主要是工作指导。目前我国公证制度发展不成熟，法律滞后的情况依然存在，法定公证事项几乎没有，有关公证方面的法律法规不健全。公证行业管理在不断健全的同时，行政主管部门的监管是必不可少的。部分公证机构内部管理缺乏质量监控制度，内部管理责任不明，承办公证员、审批人的责任不明确，部分公证机构只重视经济效益而忽视公证质量管理，对公证员助理松散管理让其独立办证。由于公证内部管理问题导致公证质量问题。公证机构内部缺乏有效的公证质量管理制度，或虽有质量管理制度却执行不力。尤其是行业内部负面信息交流不够，导致不同公证机构的重复错误。

三、公证执业风险的防范及措施

(一)加强公证员队伍素质建设

目前我国公证员队伍高学历法律专业人才匮乏。由于公证机构独立法人地位及人情网、关系网等因素，公证队伍进人普遍呈开放、松散型管理，造成公证队伍素质整体偏低。公证行业协会及行政管理部门应制定本地区公证机构人员招聘程序及标准，各公证处要严格按规定的条件及程序招聘人员。同时，公证协会、司法行政部门对公证机构进人实行备案制，未经过司法考试合格的不得进入公证员队伍，非法律专业本科以上的人员不得吸纳为公证员助理。应采取各种优惠政策吸引高素质人才加入公证员队伍，尽快使公证人员各项素质全面提高。要加强业务培训，不断提高执业素养和办证技巧。加强业务培训是提升公证队伍素质的重要措施，不断提高公证人员的政治素质、业务素质和职业道德素质是防范风险的重要举措。举办多种形式的各级各类培训班，不断培训提高办证技巧是提高公证队伍内强素质，外树形象，防范公证执业风险的有效方法。要将在职培训与提高素质结合起来，公证处应积极组织公证员参加司法部、司法厅、公证协会组织的各种培训班提高在职公证员、公证员助理的业务素质;公证协会、行政部门定期对公证员分批分次进行一定学时的脱岗培训，从授课教师、课程安排到组织培训应有详尽的规定，体现培训工作的严肃性和规范性，最大限度保证学习效果。行业协会要加强公证理论研究，有意识地培养当地的公证理论研究队伍，对发表专业理论文章的公证人员予以评优并进行物质奖励。

(二)完善公证质量监控体系

建立风险管理体系，首先需要具有深厚法律专业理论基础的风险管理专业人员。同时，还要注意对风险管理人员优化调整，从而确保风险管理体系的先进性和实用性。风险管理机构需要针对公证执业风险建立统一的数据库和管理信息系统。

一是制定公证质量管理制度。当地司法行政部门应及时出台与现行法律相配套的《公证质量管理办法》、《公证质量检查标准》等规范性文件。同时应制定本省 (区、市)公证发展规划，对培训、课题研究等明确计划。制定公证机构管理招聘人员办法。抽调资深公证员成立质量检查委员会、课题研究委员会等专业委员会。公证管理部门每年应对辖区内的公证机构进行公证质量检查，检查要有实效，检查要有奖有罚，通过检查提升公证人员的办证水平。每年应有若干个公证课题研究，通过专项课题研究提高公证行业的理论水平，引导公证处建立学习型公证处，引导公证处向重社会效益发展，引导公证处之间竞争以压价收费、支付回扣等不当方式向以比业务水平、比质量的方向发展。

二是建立统一的网络管理信息平台。实现公证处与公证处、公证处与各级公证管理机关的公证数据及时传输，统一公证处办证标准，统一收费标准，统一处罚标准。通过统一的网络信息平台可以实现抵押物的查询、虚假证明材料的快速通报、法规数据库的资源共享、公证档案的统一管理查询等。建立相关论坛，让承办公证员在实际工作中遇到的问题能够及时与各地的公证人员进行业务交流。设立专人在线解答各类公证法律问题，提升公证行业的形象。要加强公证质量在内的各类公证工作信息的传递沟通工作，形成高效的信息流通机制，以保证公证管理工作和业务工作的及时性和准确性。对各公证处因公证质量问题引起的投诉、诉讼以及撤证的公证事项及处理结果要进行登记备案。

三是尽快建立公证行业内的信息披露制度。要建立公证业务信息的通报制度，特别是对与公证质量密切相关的重要信息，如对虚假证明材料的快速通报，加强公证机构之间的沟通，以便在业务活动中更好地审查把关，堵住可能出现的质量漏洞。要建立对违法违纪信息的披露制度，增强管理工作的透明度。对严重违反办证程序或工作马虎不负责任以及采取不正当竞争手段争揽业务等等各种损害公证质量和信誉的行为，要根据具体情况对相关的公证处和公证人员在严肃查处的基础上予以通报，对全行业抓好公证质量起到警示和教育作用。

四是设立公证质量救济制度。公证质量过错追究责任制度维护了当事人的合法权益，但对公证质量本身却没有救济手段。现实中，除了交纳公证赔偿基金外，没有更有效的手段。而我国司法审判的救济有再审程序、审判监督程序。对于公证行业，司法行政部门是否可以探讨这样一种救济制度，以达到公证质量的提高与完善。

(三)健全公证处内部质量管理制度

一是建立完善公证质量检查制度。公证处应制定公证质量检查办法、公证卷宗管理办法、公证审批制度，成立由公证处领导直接负责的质量委员会，指定专人定期检查公证质量。通过公证员自查、公证员之间互查，质量监督委员会组织抽查加强公证质量管理，严把公证质量关，提高公证质量管理的实效性和长效性。

二是严格办证程序，完善公证受理、审批、出证制度以及相应的公证质量管理机制。针对一些存在高风险的公证事项，在审查、办证环节，针对办证细节制定特殊规定，如：办理继承权公证对继承人的范围必须进行调查核实，同时还要有调查核实的记录;对年满七十岁以上的老人办理遗嘱公证必须要录音或录像。除普通民事、经济公证事项按照常规审批程序，合同 (协议)类标的额巨大的、保全证据类疑难复杂的公证事项应实行合议制审批出证，较好地解决原有规章制度中主要偏向于事后监督，而缺乏事前预防的问题，将可能出现的公证差错消除在出证之前。同时建立重大疑难复杂业务集体讨论等内部质量管理制度。通过这些规定，完善细化办证程序，对公证员执业活动和办证质量进行有效监督。

三是对新业务建立受理前风险评估制度。随着社会的发展，公证业务也不断遇到新问题新情况。对于新出现的问题在受理前应当进行风险评估，尤其对于法律未有明文禁止规定的，不是一切都可以办理;有可能造成社会重大影响及不良后果的应当慎办，如大规模的民间借贷有可能就是非法集资，当事人往往把高额的利息算在本金中，而公证员在审查合同时会发现合同中并无利息的约定。

四是实行公证质量与经济效益挂钩，将公证质量检查结果量化。直接将公证质量检查结果与公证员个人当月的经济收入挂钩，促使公证人员从被动防范风险变为主动防范风险。

(四)加大公证宣传力度

除公证机构自行宣传外，公证行业协会应成立由专人负责的宣传部门，每年由协会有计划地统一组织、协调进行公证宣传。可以通过传统媒体、新兴媒介、深入社区等多个角度多种渠道多样形式宣传公证，通过宣传让百姓认识公证了解公证，从而正确地运用公证。

(五)提高公证质量管理相关制度的执行力

要切实加强对公证质量管理制度执行的组织领导、宣传教育和监督检查，严肃处理违反制度的行为，公证管理部门及公证处要严肃公证质量管理制度的执行，对违规案件，发现一起，处理一起，提高制度执行力，维护制度权威性。推进公证质量风险防范管理工作，针对公证质量管理中的风险和薄弱环节，对可能出现的问题进行识别和评估，采取前期预防、中期监控、后期处置等防控措施，着力在惩戒的同时加强预防，逐步建立从体制机制上提高公证质量的有效路径。

执笔人：杨金林 王惠荣 张丽娟

(责任编辑 赵海鸥)

注：这是司法部部长吴爱英同志2011年12月27日在第八次全国律师代表大会闭幕式上的讲话。