英国法律援助制度及借鉴意义

司法部法律援助管理干部赴英国培训团 (北京 100020) ■文

英国法律援助制度及借鉴意义

The Legal Aid System of Britain and Its Significance for Reference

司法部法律援助管理干部赴英国培训团 (北京 100020) ■文

2011年6月，司法部法律援助管理干部赴英国培训学习。培训期间，先后听取了来自英国法律服务委员会、法律服务监察委员会、法律行动小组、法律援助专家小组、青少年法律中心、伯明翰事务律师协会、伯明翰法律中心、伯明翰blademore律师事务所等部门专家讲解英国法律援助制度体系及改革发展，并访问了英国司法部、公民咨询总署及有关分局、公平正义组织、免费法律代理署、法律援助服务供应商A4e公司、伦敦Hodge Jones＆Allen律师事务所、伯明翰法学院等政府部门、慈善组织与社会团体，与政府官员、专家及律师等进行了深入交流。培训期间恰逢英国法律援助制度改革的关键时期，英国议会正在审议《2011年法律援助、判决和刑事处罚法案》，该法案预计于2012年颁布实施，法律援助制度现有的管理体系、对象范围、经费拨付和使用等将随之发生重大变化。因此，本文将对现行制度和改革发展情况一并作介绍，并提出学习借鉴英国有益做法的对策建议。

一、英国现行法律援助制度概况

在新法出台之前，目前英国法律援助制度的实施依据是1999年《获得司法正义法》，概况如下：

(一)管理体系

英国现行法律援助管理机构为法律服务委员会 (LSC)，是司法部主管的非政府公共机构，负责管理英格兰和威尔士的法律援助工作。具体职责是，负责制定法律援助具体政策和各项实施计划、监督法律援助政策和计划的实施，包括经费管理和质量监督等。法律服务委员会内设三个部门：服务委托部、业务支持部、机构服务部，每个部门有一名执行总监，对委员会首席执行官负责。委员会总部设在伦敦，下设14个地区办公室，负责各地区法律援助管理，具体职责包括：与律师事务所和社区法律中心签订法律援助合同、审查批准法律援助申请。LSC聘用人员约1700人。法律服务委员会的工作受到由12位独立的委员 (大法官任命)组成的董事会监督，同时有专门的审计委员会对资金的使用情况进行审计与监督。英国大法官以及司法大臣对法律服务委员会的活动和行为向议会报告工作①《 法律服务委员会：我们的组织结构》(“Legal Service Commission：Our organization”)http：//www.legalservices.gov.uk/aboutus/how/our_organisation.asp accessed 9 March 2010。。

(二)经费来源及使用管理

英国法律援助经费基本上都来源于中央政府，刑事法律援助案件经费完全由中央财政承担。2010～2011年度，英国法律援助经费为21.15171亿英镑，其中，刑事法律援助经费投入11.29801亿英镑，民事法律援助经费投入9.8537亿英镑②《2010～2011年度英国法律服务委员会工作与审计年报》(《LSC：Annual Report and Account Report 2010-11》)，第50页。，另有少量行政支出。地方政府财政有少量投入，用于社区服务，包括对公民进行一些低层次的法律帮助，没有案件范围的限制。此外，有一小部分资金来自于受援人的分担费用和法律援助案件胜诉后由法律服务委员会从败诉的对方当事人处收取的费用。

法律援助经费主要用于办案，包括事务律师和出庭律师、专家鉴定和证人出庭费。对于民事法律援助案件，如果律师能从败诉方获得律师费，则法律服务委员会无须支付全部费用，只支付不足的部分。除向各签署合同的律师事务所支付办案经费、向各社区法律中心支付约定的经费外，法律服务委员会还承担所属的4个公设辩护人办公室的人员工资和办案支出。

(三)服务范围、方式及条件

法律服务委员会负责管理的法律援助包括“社区法律服务”(简称为“CLS”)的民事法律援助项目和“刑事辩护服务”(简称为“CDS”)的刑事法律援助项目。

1、刑事法律援助服务的方式、范围和条件。英国刑事法律援助的服务方式主要有一般法律咨询及帮助、辩护帮助(亦为庭前准备)以及辩护代理三种。根据英国法律的规定，接受警察询问的公民，无论是否被拘留都有权获得免费的法律咨询和帮助，在地区法院犯罪嫌疑人也可以获得免费法律咨询。在地方治安法院或刑事法庭为被告人做应诉准备或在特定诉讼程序的初始阶段代理出庭，在各级法院的刑事案件中提供全面的辩护代理服务。

为确保在侦查阶段需要法律咨询和帮助，但没有选择私人律师帮助的当事人能够获得法律帮助而设立值班律师制度，包括警察局值班律师和治安法院 (Magistrate Court)值班律师两部分。(1)警察局值班律师制度。根据规定，只要犯罪嫌疑人提出申请，无需审查其被指控的罪名，也无需审查其经济状况，值班律师都会通过当面交谈或电话的形式为申请人提供免费的法律咨询服务。1984年的《警察与刑事证据法》赋予犯罪嫌疑人在警察局内获得法律咨询的权利，且警察要以口头或书面的形式告知这一权利。目前，警察局值班律师制度适用于英格兰和威尔士境内100%的警察局，且为24小时全天候服务，服务地点仅限于警察局内。值班律师服务的提供程序一般是由辩护律师呼叫中心 (Defence Solicitor Call Centre，简称为DSCC)在案件发生时联络律师(也可由当事人自行指定私人律师)，如案件简单，可通过电话进行法律咨询，或由律师亲自或指定授权代表人 (Accredited Representative)前往警察局会见当事人。值班律师在警察局提供法律咨询和帮助时，警察不得在场，会见时间至少不应少于十分钟或其他合理时间。根据法律规定，在没有律师或授权代表人陪同情况下所开展的讯问笔录没有证据效力，因此，值班律师制度不但具有维护当事人权益的积极作用，同时也是确保诉讼程序顺利进行的重要保障。(2)治安法院值班律师制度。根据英国法律的规定，治安法院的刑事案件被告人第一次出庭时，必须有律师在场，因此当被告没有私人律师时，可请求法院值班律师提供服务。

根据服务方式的不同，在英国取得刑事法律援助需满足的条件也有所不同。对于辩护帮助服务，如果案件不涉及刑事处罚，则不需经过任何资格审查，如果案件可能被判处监禁刑，则需满足一定的经济困难条件。对于辩护代理服务，根据《刑事辩护服务法案》，一般需满足司法审查和经济审查两个条件。一是司法利益审查。审查内容包括：申请人是否涉嫌重罪 (即可能判处监禁刑或判决可能导致其丧失谋生手段、损害名誉等重大后果);申请人是否存在由于知识、智力、精神等原因不能理解法律及程序的情形，以及涉及重大法律问题的争议等。二是经济审查。成年申请人需接受对其 (及其配偶)的实际年度收入的审查。此类审查仅为简单审查，即只针对收入及开支进行审查，不审查申请人资产。即由法院扣除申请人的利息税、国家保险缴纳费用、住房费用、子女抚养费、离异配偶及其子女的赡养费以及其他生活必需费用后，计算并确定申请人的“年度可支配收入”。年龄在16周岁以下或已满17周岁但无收入来源并与父母或监护人共同居住者或年龄在18周岁以下正在接收全日制教育者或领取失业福利救济金者，均被视为自动满足经济审查条件。此外，在巡回刑事法院及较高级法院审理的案件无须审查经济条件即可获得法律援助。

2、社区法律服务的范围、条件及方式。英国社区法律服务即民事法律援助，包括债务、教育、劳资、房屋、社会福利以及其他案件。民事诉讼代理法律援助服务不涉及以下案件类型：医疗灾害以外的人身伤害案件、商业纠纷、诽谤诉讼、遗嘱等。经司法部审查批准的个别案件可作为例外获得民事法律援助服务。根据1999年的《获得司法公正法》，要想获得民事法律援助服务，申请人需通过经济审查和案件审查。2000年，根据1999年法第7条制定的《社区法律服务条令》就公民获得社区法律服务的资格设置了普通与特殊两种标准：(1)普通标准。即经济状况审查，根据申请人的可支配收入和可支配资产来决定是否应该向其提供社区法律服务。其中可支配收入是指申请人一周内的实际收入 (包括薪金、退休金、儿童福利)减去捐税、国家保险、基本生活费及受扶养之扣除额;而可支配资产，指所有积蓄，包括现金、投资、存款，以及其他有相当价值的财务，如珠宝饰物等。申请人要想获得法律援助，就必须同时满足法定的可支配收入与可支配资产的限额。接受特定国家福利津贴，如收入补贴、求职者津贴的人自动满足经济困难条件。此外，如果申请人是未成年人，其父母、监护人以及任何供养人的资源将被视同为该未成年人的财产。(2)特殊标准。即案件审查，根据当事人申请的不同等级的社区法律服务，以提供此等级的法律服务可能产生的司法利益大小来决定是否应该向申请人提供法律援助。

民事法律援助服务方式包括：法律咨询和帮助、法庭协助、家事调解、家事调解帮助以及诉讼代理等。下面重点介绍咨询服务和调解方式。

民事法律援助咨询服务，由LSC提供资金支持的社区咨询机构和网络提供，包括以下服务方式：(1)小册子。在英格兰和威尔士境内具有广泛普及性的小册子包含众多法律问题及建议，公众可通过网络下载或写信索取的形式获得。语言分为英文、威尔士文和盲文，还包含录音带。(2)热线电话服务。专属号码热线电话可向公众提供初步的法律意见和帮助服务。(3)“请回电”服务。公众可通过登陆政府网站或发送“法律援助”信息至80010获得此项服务 (该服务语种不限于英语)。电话内容一般不会被录音，除非是为教育培训之目的，但为便于开展同行审查，控制服务品质，所开展的咨询过程均会做书面记录。电话服务可提供170个语种的免费翻译服务。(4)网站服务。公众可登陆CLA网站获取更多服务内容，2008年推出的手语在线咨询服务，更可为听觉障碍人群提供电子邮件咨询及在线预约面对面法律咨询服务提供者的服务内容。(5)社区法律咨询中心提供的面对面咨询服务 (Community Legal Advice Centers，简称CLACs)。CLACs由法律服务委员会和地方政府提供经费支持，为社区居民提供“更便利的面对面服务以解决人们的各种问题”，免去了受援对象为获得某种法律援助服务而不得不前往各地服务机构的麻烦与不便。据统计，截至2011年3月31日，LSC已在全英国境内建立了9个社区法律援助咨询中心，2010年度提供服务数量为18515件。

调解方式。传统意义上，调解并非法律援助资金支持的法律争议解决手段，很长一段时期，法律援助资金仅适用于诉讼当事人。英国1996年的家事法规定，在离婚诉讼中，当事人必须经过调解程序。强制执行家事调解的法令实施后，调解成为解决家事纠纷的一个重要环节。为便于操作，LSC开始与调解员进行签约，同时与受雇于法律中心的律师签订非营利性调解合同，与律师事务所签订营利性调解合同。除了通过家事调解会议上的调解外，还有一种称为“Help With Mediation”的帮助，当事人可以要求律师在调解会议前给出法律建议，也可要求律师在会议后给出有关调解协议内容的建议，对于调解会议，不要求律师必须出席。与诉讼方式相比，调解不仅具有节省诉讼成本的优点，更大的优势在于其对家庭和睦关系维系方面的重要作用。目前，进行家事调解之前，须先进行调解可行性评估，对适宜于开展调解的案件，才能够确认进入调解程序。

(四)提供模式及提供主体

英国普遍实行合同制法律援助模式，即由法律援助管理机构LSC通过签约方式寻找优良的法律服务供应商向受援对象提供高品质的法律援助服务。作为签约方式的补充，LSC还设立了公设辩护人办公室，专职提供刑事法律援助服务，开启了在英格兰与威尔斯刑事法律援助服务的混合式服务模式。这种模式下的法律援助提供主体包括签约律师事务所、民间机构和专职法律援助服务机构等几类。

1、签约律师事务所。法律援助最重要的提供主体是签约律师事务所，即由政府出钱招标采购，私人律师事务所参与竞标，经LSC对律师事务所进行综合评估，最终与符合评估标准的律师事务所签订法律援助服务合同。合同制引入前，全英国有超过1万个律师事务所提供法律援助服务;合同制引入后，提供法律援助服务的律所数量大大削减③《 2010～2011年度英国法律服务委员会工作与审计年报》(《LSC：Annual Report and Account Report 2010-11》)第9页，法律援助服务提供者的数量为5812家，其中民事3394，刑事2418。。签约服务期限为三年。合同类型包括民事合同与刑事合同两大类④2010～2011年度，LSC引入了新的法律援助合同以取代自2007年开始使用的统一民事合同和自2008年开始使用的统一刑事合同。2010年11月15日起开始使用的《2010年民事统一合同》适用于除家庭法 (与房屋相关的家庭案件)领域外的所有民事法律案件。原有的家庭法(与房屋有关的家庭案件)继续使用至2011年11月15日。新的刑事合同自2010年7月14日起开始适用。(参见《2010～2011年度英国法律服务委员会工作与审计年报》(《LSC：Annual Report and Account Report 2010-11》)第10页。。其中一般民事合同分为两种类型。一是“受控制工作合同”，即对律师事务所每年可承接的案件数量予以限制。此类合同包括法律帮助、法庭协助以及精神健康、移民的诉讼代理案件，此类案件由律师事务所审查决定即可办理。二是“受许可工作合同”，即对律师事务所每年可承接的案件数量无限制，但可办理的必须是由律师事务所律师代为向LSC分会申请并得到许可的案件，合同种类是上述受控制工作合同与后述“高成本案件合同”以外的诉讼代理案件。此外，还有一种特别合同，即“高成本案件合同”，指预计成本可能超过2.5万英镑的诉讼代理案件。此类合同为个别签署，个案管理;在刑事领域，此类案件是指所有法院诉讼程序预计将持续超过41天的刑事案件。其他特别合同包括“移民法合同”和“一般家事调解合同”。

此次培训团访问的Hodge Jones＆Allen律师事务所即是一所规模较大的签约律所。该所成立于1977年，目前拥有200多名专兼职律师及工作人员。自2000年成为LSC签约所以来，所内50%的业务为法律援助案件，每年达到1.8万件，由其中的90名律师办理，人均年办案量为200件。案件来源于受援对象的主动申请或相关机构的推荐转递。当被问及，为何在获得酬劳远低于其他私人案件情况下，仍有近一半的律师坚持从事法律援助案件业务。该所律师回答，因为所内律师同仁都坚守着同一个理念，即为公平公正而奋斗，努力让每一个受援对象都能获得应有的司法公正。据介绍，该所在伦敦当地十分有名，来此寻求法律援助者众多。

2、签约民间机构。除律师事务所外，与LSC签约的还有一大批民间机构，包括非营利性机构和营利性机构两种，其中非营利性机构主要有三类，即公民咨询局、法律中心和公益性法律中心。公民咨询局没有律师，只提供咨询服务，而后二者是由律师及助理组成，除了法律咨询外，还可出庭代理，唯一的区别在于最初法律中心的成立主要是由政府发起，而公益性法律中心则是私人 (或慈善机构)成立的。现结合本次培训期间主要走访的几类民间机构作简要概述。

(1)公民咨询局 (简称为CAB)。“公民咨询”服务最初是作为一项用以处理因战争而产生的公民需求的紧急战时服务，成立至今已有70多年，已发展成为英国最大的咨询服务提供者。目前，在英格兰和威尔士，共有416家“公民咨询局”，分局则达到3500家，都是经注册的独立慈善组织，资金来源包括：中央和地方政府的资金占50%(其中大部分来自LSC)，其余的50%来自于银行、咨询公司等财团和个人。公民咨询总局与其分局类似于加盟机构的关系，彼此独立，总局对分局有监督责任，一般是对分局机构及其人员进行每三年一次的评估检查。分局的工作未达到总局的标准，将面临摘牌的风险。提供服务的除少量的专职人员外，以志愿者提供服务为主，志愿者人数达2.7万。CAB还设有专家热线，用于解决疑难复杂的特殊案件。CAB每年要提供200万人次的咨询服务，解答700万个问题，在分局辖区内，平均每20个人中就有1人得到过公民咨询局服务。咨询类别涉及债务、福利、雇佣、房屋、家庭和劳资等各方面问题，其中有相当一部分是法律问题。CAB具有非常完善的信息数据记录系统，系统内有多达1800种类别的信息分类。根据咨询信息记录，形成各种工作报告，并通过这些报告将及时掌握的公民社会最新动态信息，适时向政府反馈，对政府决策产生一定影响。

(2)法律中心 (LAW CENTERS)。法律中心是针对20世纪70年代法律援助制度的缺陷设立的非营利性法律服务组织。其设立者包括政府和个人。首家法律中心于1970年设立于北肯辛顿的人口集中繁华地段，当时是由政府出钱为律师提供工资，律师为当地市民提供法律援助服务。目前，全英境内有55个法律中心。资金50%来源于 LSC，30%～40%来源于地方政府，10% ～20%来源于慈善机构等其他渠道。由LSC支持的资金必须按签订的合同规定范围提供服务，而地方政府的资金支持并没有案件范围限制，按指定的专项工作提供服务 (如在中国城用于为华人请翻译等)。律师由法律中心直接聘用，拿固定薪水。服务范围包括劳资、住房、移民和反歧视等案件的免费法律咨询和诉讼代理服务，并致力于提供教育、信息、小组工作和法律改革等多方面服务内容，也就是说，其涵盖的内容已不仅仅是个案工作，而是将具有共同性的案件所反映的问题进行统一解决。比如，法律中心会呼吁政府解决房屋维修等方面的问题，并开展一些针对公众的普法宣传。因其对低收入人群等弱势群体的关注，使其成为法律援助服务网络中极为的重要一环。近年来，有一种新的法律中心模式诞生，即移动法律中心(Mobile Community Law Centre)。如卡莱尔地区所设立的移动法律中心，主要是为偏远地区的居民提供更加便利的法律服务。

(3)公益性法律中心。公益性法律中心是由个人或慈善组织发起建立的为某一特定社区或特定群体提供服务的法律服务组织。此类机构在英国大约40～50个，比如Mary Ward法律中心、英国青少年法律中心等。此次访问的英国青少年法律中心是专门针对儿童权益保护而设立的一家慈善组织。对儿童和妇女权益的法律援助服务占其法律援助工作的一半，主要采用电话咨询的服务方式，所涉内容包括父母探视权、无家可归或移民儿童的权益保护等问题。从事电话咨询的接待人员需同时具备法学本科以上学历，律师执照和执业经验，此外，上岗前还需接受专门的入职培训。对于从事儿童法律服务的资深律师，必须具有儿童保护法律实务专业执照，即需为儿童保护委员会委员。尽管该法律中心资金有一部分来源于LSC，但LSC所支付的费用仅用于儿童保护案件，且不对电话咨询提供资金支持，所给予的费用仅用于出庭案件。

(4)营利性服务机构。与LSC签约的还有一类是营利性服务机构。比较有代表性的是A4e公司。该公司是英国一家拥有20年经验的全球性公共服务供应商，在英国以外的11个国家设有分支机构。主要工作范围是：帮助长期失业人员和残疾人再就业;为青少年以及成年人提供职业技能培训;为社会和经济边缘人群提供法律和财务咨询支持;为最难以就业的人群，如罪犯、难民和单亲父母提供就业机会等。由于A4e所开展的业务领域的服务对象很多属于法律援助受援对象，自2006年起，A4e开始进入英国法律援助服务市场，成为一家营利性法律援助服务提供者。服务项目包括社区法律咨询服务、社区家庭法律咨询服务、莱斯特法律咨询中心及赫尔法律咨询服务。A4e每年向社会边缘人群和弱势群体提供超过12万项电话咨询服务，内容包括债务、房屋、就业和社会福利。在LSC和地方政府支持下成立的A4e社区法律咨询中心根据所在地区的需要和优先事项提供相应的面对面法律咨询服务，每年向2.5万人提供法律援助。

3、公设辩护人办公室。1999年《获得公平正义法》颁布实施后，LSC开始试办专职律师制度，该制度被称为公设辩护人服务(“Public Defenders Service”，简称PDS)，专门用于办理刑事辩护案件。公设辩护人服务被设置于LSC的刑事辩护服务部门(“Criminal Defence Service”，简称CDS)之下，并由该部门负责办理刑事法律援助案件，等同任职于LSC的刑事专职律师。目前，公设辩护人办公室设立于切尔滕纳姆、达令敦、庞特普里斯和斯旺西⑤《2010～2011年度英国法律服务委员会工作与审计年报》(《LSC：Annual Report and Account Report 2010-11》)。。

从过去几年来看，刑事法律援助案件仍主要由与LSC签约的私人律师事务所办理，PDS仅处理部分案件，2007年以来每年的办案量均不超过4000件，2010年度为3339件。与私人律师事务所相比，PDS虽缺少当事人选择的空间，但因进入PDS办公室的任何刑事案件都能得到受理，且PDS会义务受理一些案件，提供从警察局至最高法院等各层级的刑事法律援助服务，因此他们更易接近公众。同时，作为英格兰和威尔士第一批领取薪酬的刑事法律援助工作者，PDS的创立初衷即在于：为公众提供独立、高品质和物有所值的刑事辩护服务;向LSC提供评估信息，以改进其与私人律师事务所的刑事合同条款;与私人律师事务所分享法律援助的实务经验，以协助改善整体的刑事司法制度。品质及效率固然是LSC所期望的目标，但PDS存在的更重要价值在于节约成本。一般签约律师事务所的律师提供刑事辩护服务时，着眼于如何为当事人争取最有利的结果，如减刑等，而PDS的律师除了争取当事人案件上的利益外，更重要的是PDS办公室还设有药物戒治及少年犯罪辩护团队，以协助当事人改善甚至预防其再犯罪的行为。在当事人有意愿的情况下，更可通过PDS办公室的专职人员转递其他社会团体、慈善团体及政府单位等。这些大部分是在判决后才做，也有少许在判决前开展，以求取得较好的判决结果。有效预防犯罪，有利于减少社会问题，也可节约社会成本与司法资源。当然，PDS所面临的一些困境依然存在，如薪酬较一般律师低，而难以吸收优秀律师加入;因为LSC直接雇佣，难以保持独立性等方面。

(五)服务质量控制

1、严格准入，从源头保证服务质量。LSC制定了“专家质量评分标准 (SQM)”，作为法律服务机构取得LSC合同的资格条件，提高了法律援助服务机构的准入门槛，改变了原来由所有律师事务所提供服务的模式，保障法律援助服务质量。SQM标准内容主要涵盖了七个重要的质量领域：(1)明确的计划：规划服务，提供服务信息，非歧视性原则。(2)无缝服务：提供指导和推荐给其它机构。(3)组织的运作：重要职员的任务和职责，财务管理。(4)人本管理：给全体职员平等的机会，培训和发展，主管和监管标准。(5)服务运作：个案管理，独立的审查并反馈给个案工作者。(6)满足客户需求：提供信息给客户，保密性、隐私与公平的待遇，保证提供有质量的服务。(7)质量承诺 (保证)：投诉，用户反馈和质量过程控制。在以上七个关键质量方面的框架下，又对每个方面作出详细的规定，共有68条内容。LSC把SQM标准审计服务外包给SQM服务合作商，由SQM服务合作商严格按照审计程序，依据标准对提出申请的律师事务所进行审计，给出一定的质量分数，作为取得或保持LSC合同的依据。SQM标准的有效期为三年，审计费用由律师事务所承担。

作为LSC合同总则的重要部分，专门制定了“主管标准”，就是服务机构在取得或保持某一类业务工作时，必须聘请一名该类业务的主管，在每个业务事项的范畴，必须保持每六个全职个案工作者聘用至少一名全职主管的比例，如果停止聘用主管，则从事相应类别工作的权力也将终止。主管标准主要包括：(1)案件参与标准：所有主管必须在过去三年中在相应的法律领域中至少有350小时的案件参与。如果主管是业余工作，则必须在过去的五年中有合计为1050小时的工作经历。(2)监管标准：所有合同工作必须由相关法律类别的主管监管;所有主管必须具有必要的监管技能;主管必须确保所有人根据本合同履行合同工作;必须有适当的安排确保主管能够有效执行其职责;每位主管必须对他们监管的每位个案工作者的文件进行审核;当个案工作者在不同于其主管所在地开展工作，主管必须每个月进行一次面对面监管。

LSC还规定，在移民、政治避难和刑事工作领域提供法律援助的从业人员必须获得认证。提供家庭、医疗过失、精神健康等方面服务的机构，其主管必须获得认证。认证方案由LSC出资请各类监察机构设计，通过书面审核或面试评估方式，对从业者对相关法律知识和服务技能进行考核。

2、同行审查。同行审查是一项质量评估体系，它直接衡量法律援助提供者执行工作的质量。该体系由英国伦敦大学高等法律研究院开发和管理，于2005年4月1日生效实行。主要内容涉及：(1)同行审查人的资格。成为同行审查人，必须有至少1500小时根据LSC合同在法律专家领域的个案工作经历;申请人必须是LSC指名的法律专家类主管，达到SQM和LSC标准合同规定的专家类主管标准;至少为三家不同律师事务所工作的经历或评估其他人工作的经历;虚心好学兼具独立思想。在资格审核后，申请人还需通过面试、律师监管机构的审核、委任培训等程序最终取得同行审查人的资格。为防止腐败等现象的发生，LSC对审查人的身份进行保密。(2)同行审查的标准。在民事、一般咨询、专业指导 (家庭、移民、福利、债务等)、刑事档案等方面都设定了标准和指导原则，如：民事援助同行评审标准有：A与客户沟通：是否正确理解客户的问题;顾问的沟通和客户端处理的效果如何;顾问的事实和信息收集的效果如何。B建议：意见在法律上是否正确;意见对客户是否有帮助;意见是否全面;是否在合适的时间给出。C工作与援助：是否合适地提供援助;是否有进一步的事实调查工作进行;是否有效的执行工作;是否满足客户的需要;是否需要支付费用;支出费用是否适当;有无必要向专业机构推荐;是否有效地组织利用资源;有否有任何损害客户的行为。(3)同行审查的执行：同行审查人依据各类 (民事、刑事、咨询等)规范标准，随机抽查15个以上的案例进行独立评估，对每一个案例给出一个等级评定。然后所有的审查人根据各人的评定结果汇总后，作出总评。等级为优秀、合格、勉强合格、不合格、无法开展工作。(4)审查结果的处理：评定结果经英国伦敦大学高等法律研究院 (LALS)确认后，告知被评估的律师事务所。如果评级结果为不合格或无法开展工作，律师事务所有一次提出异议进行复查的机会。经过进一步审查确认，评定结果为不合格以下，LSC将对合同进行更正。因为审查的不利结果会导致服务合同的丢失，为了避免这种风险，律师事务所会主动启动同行审查，通过审查小组提出的质量改进方案，不断提升服务水平。这种自查方式，会帮助律师事务所在审查中取得更高的分数，来维持LSC合同。

质量监管是英国法律援助工作的重中之重，法律服务委员会除了以上监管手段外，主要的措施还有客户满意度调查、结果评估、庭审旁听、程序评估等，法律援助质量监控的方向是，通过努力建立更加完善、具有操作性和节约成本的监控体系。

二、英国法律援助制度改革

2010年11月15日，英国司法部出台了《改革英格兰、威尔士法律援助体系的建议》，向社会公开征求意见。2011年6月，由大法官 (司法大臣)和律政司司长出席部长级议会，对社会各界反馈意见予以回应。在我们培训期间，政府的改革方案已经正式提交议会讨论审议，预计2012年3月正式出台新的法案。

(一)改革的背景

在英国法律援助制度发展过程中，经历了无数次改革。此次改革具有其特殊的社会背景。主要是以下三个方面：

1、经济背景。2008年世界金融危机后，英国政府被迫采取了财政紧缩政策，全面削减财政支出，从削减军费开始，王室、各政府行政部门无一幸免。英国司法部经费预算被削减25%左右，而占司法部支出总经费四分之一的法律援助经费当然不能幸免，估计在2014年～2015年每年削减法律援助财政经费3.5亿英镑 (人民币36.75亿元)。

2、司法改革大趋势。英国法律援助改革是其司法改革蓝图的一部分，占有举足轻重的地位。这次与法律援助改革方案一同公布的改革方案包括审判、量刑和处罚改革。目的是通过一系列改革，使法院的程序更简单、更透明和更有效率，使纳税人的钱花得有价值。这样的背景下，改革法律援助制度自然是首当其冲，因为“法律援助往往鼓励人们把争端提交法庭解决”。英国政府宣称，司法改革的最终目的是使司法系统工作方式得到根本性转变，法律援助仍是获得司法公正的一个重要途径，在降低复杂性和更大经济负担的同时，使法律援助具有足够的提供能力，以确保人们在更广泛的范围内获得司法公正。

3、基于法律援助制度本身的检讨。在过去几次大的改革中，都是基于经费问题。尽管1986年后，英国政府就开始考虑削减法律援助经费，但财政投入仍直线上升，从1997年以来，每年以6%左右速度在增长，成为迄今世界上最全面最昂贵的法律援助制度，以至政府不堪重负。政府认为，目前法律援助范围的扩大远远超出了其原来的意图，其中许多不需要通过诉讼解决的问题被提交到法院，许多不需要法律专家介入的问题也找法律专家解决，增加了法律援助成本，因此，减少法律援助开支是改革的关键因素之一。

(二)改革的主要内容

1、缩小民事法律援助范围，严格申请条件。方案将可提供法律援助的民事家庭案件的范围限于那些严重的、有理由优先使用公共资金的案件，即生命和自由受到威胁的民事家庭案件。据此，被排除在法律援助范围之外的民事家庭案件主要有：(1)一些私人的民事家庭案件，如离婚、福利、雇佣、当事人未被关押的移民案件等。(2)一些可以通过获得其他资金支持解决的案件，如可以通过“胜诉才付费”解决的医疗过失案件。(3)一些不一定属于法律问题、但又需要通过专家建议等形式解决的案件，如不涉及人身安全、自由或者无家可归风险的债务、教育、雇佣、住房案件等。此外，对民事家庭法律援助申请设定更为严格的条件。将全面考虑申请人的可动用资产情况 (包括财产的价值);在申请人无法确定其财产价值时，必须同意以结案后要分担法律援助费用或在其财产上设立抵押为条件，才能为其提供法律援助。同时，分担费用的起点下调，费用分担的比例也有所提高。据此，可获得免费法律服务的人群大大缩小，英国政府预测，建议实施后，将减少50万件民事案件。

2、改革法律援助报酬支付机制，增加法律援助资金来源。(1)改革刑事案件报酬机制。包括：针对刑事法院认罪案件，被告人无论在哪一阶段认罪，援助律师都只获得定额报酬;对可以由治安法院处理、但实际上却由刑事法院处理的认罪案件，仍然按治安法院的费率标准支付定额报酬。此外，为了控制费用支出可能比较高的刑事案件费用，建议对这些案件中的事务律师的付费要与上届政府对辩护律师的付费一致。(2)降低民事家庭案件报酬。提出将所有民事家庭法律援助报酬降低10%，但同时扩大了可能由对方付费的“风险费率”的使用范围。(3)引入专家证人费用新机制。将规范法律服务委员会支付给专家的基准费率，整个费率标准将降低10%。同时还针对将来向固定费率或累进费率发展征求意见。(4)新增法律援助资金来源。拟实施法律援助辅助计划，补充法律援助经费，即：法律援助的受助人在诉讼成功并获得赔偿后，从其获得赔偿款里面扣除一定比例(25%)拨入法律援助辅助基金 (改革前的回馈金数额只是补偿法律援助机构所花费的部分)，作为法律援助辅助计划的经费，如果案件庭前和解，扣除的比率则会相应减低。

3、加强调解方式，扩大法律咨询服务。提出以调解作为诉讼外解决纠纷的有效手段仍将继续得到法律援助经费支持。同时，将依托现有的社区法律咨询热线，扩大电话服务范围，不但不削减此类服务的经费，而且将加大此类服务的投入，放宽准入条件，鼓励更多的公民、企业投入这一法律服务领域，鼓励人们用这一最简便、最有效的方式解决问题。社区法律咨询热线将提供两个层次的服务，第一层是接线服务，第二层是法律咨询服务。将来，社区法律咨询热线将成为人们获得法律援助服务的“唯一入口”，也就是说，今后当事人与法律援助的第一次接触可能是通过热线而不是面对面的服务。

4、成立政府法律援助管理部门，加强监督管理。改革后司法部将收回法律援助政策制定权 (此前由LSC负责)，并下设专门的法律援助执行机构取代LSC，即由司法部的法律援助政策制定部门确定法律援助的对象范围和经费预算，下设的执行机构负责法律援助的实施管理，改变原来由独立于政府的法律服务委员会负责管理的模式。新的执行机构将由司法部聘请公务员工作，其工作职责和方式、途径与LSC完全相同，将全盘接受LSC的IT系统和那些现在已经计划未来将实现的工作进程，尽量减少对现有制度和做法的改变所带来的风险。启用新的执行机构代替LSC最终由立法予以明确。

(三)改革对未来的影响

关于改革将对现行英国法律援助制度产生何种影响，来自不同阶层、不同方面发出不同的声音。

1、政府的主流观点：法律援助改革将阻止不必要的和对抗性诉讼，节省大量成本，提高工作效率，让政府的钱用到最需要法律援助的那些目标上，为纳税人提供更好的物有所值的法律援助。

2、律师界和各类慈善组织以及专家学者普遍对改革持否定态度，主要观点包括：(1)认为通过缩小范围、严格申请条件来减少法律援助案件，是一把“双刃剑”。在政府法律援助经费节约的同时，公众得到公平对待的机会更少，特别是社会福利、劳工方面的案件被取消后，当事人转而向政府有关部门和社会寻求解决问题的办法，可能带来更多的、新的社会问题，甚至引起社会争端，最终需要更多的社会资源去解决，造成更大的行政成本，花纳税人更多的钱。(2)认为法律援助案件固定费率制度的引入与发展将带来诸多问题。一方面，将会鼓励法律援助提供者接受更多简单明了的刑事案件而远离那些当事人更加需要帮助的复杂案件，并导致他们为缩短案件所花费的时间而去鼓励当事人和解或认罪，从而使英国司法制度面临缺乏效率的风险。另一方面，因为法律援助资金困难，大量律师事务所在零收益可能性的边缘徘徊，一些有能力提供有效服务的律师事务所和法律中心等慈善机构可能会因此而关门停业，从而导致可选择的法律援助和相关专家数量的减少，必将妨碍法律援助提供者根据优先选择而进行改进，最终无法保证法律援助服务质量，损害受援人利益。

3、来自盈利性服务机构 (A4e)的观点：认为改革后引入竞争机制，鼓励律师事务所和慈善组织之外的商业机构进入法律援助服务市场，有利于降低成本，提高效率。

三、启示与借鉴

英国作为当今法律援助制度最完善的国家，其成就令人叹服，英国中央政府法律援助拨款人均39镑，合人民币390元，是我国各级政府总投入的543倍⑥我国各级政府法律援助拨款2010度为9.58亿，人均0.7元。。英国法律援助办案量271.45万件 (包括法律帮助和诉讼服务)，按人均办案量算，是我国的近100倍⑦我国全国法律援助机构组织办理的案件2010年度为727401件，人均5.4件，英国英格兰和威尔士2010年度办理案件271.45万件，人均512件。。英国法律援助制度的很多经验和做法，比如合同制模式、分担费用和回馈金制度、值班律师制度、咨询服务的普及、调解方式的扩大、IT技术的应用、业务培训、质量管理、发挥民间机构作用等等，都可以根据我国国情加以学习参考。更为重要的是，了解和学习他们的一些价值理念、思维方式等，对于完善中国特色法律援助制度具有十分重要的借鉴意义。

(一)以“保护人权、实现司法公正”为法律援助制度核心价值，并在此基础上落实政府责任

明确政府责任是各国法律援助制度最基本的要素，而政府承担责任的程度则取决于该国政府对法律援助的制度定位，特别是其价值取向。在英国，法律援助被认为是“公平、正义、文明社会的标志”，“是福利国家和社会的一个支柱”。建立法律援助制度的目的在于“确保公民不因经济原因而公平获得公正司法”。价值观念和制度定位直接决定了英国政府对法律援助制度的保障体制，以及对法律援助对象和范围的设定。

基于公民权利保护不应受限于经济发展的理念，英国法律援助经费由中央财政全额保障，并且长期奉行上不封顶的开放性财政预算政策，成为世界上法律援助政府投入水平最高的国家。在欧洲人权法案和英国人权法通过实施之后，中央政府单独给法律服务委员会拨付了4000万英镑的经费，用于保证该两法所涉及的刑事和民事法律援助案件能够得到顺利实施。

基于保障基本人权和促进司法公正的制度目标，英国法律援助表现出浓厚的“重刑轻民”色彩。为贫穷的被告人提供无偿辩护以保证审判的公正性，成为创立法律援助制度的动因。不仅如此，在以后的制度改革发展中，刑事法律援助不断得以加强，在经费紧张的时候也是采取刑事优先原则，严格控制或缩小民事法律援助范围。此次英国主要针对削减经费的法律援助改革，也是只缩小民事案件范围，不涉及任何刑事方面的改革。即使是在撒切尔夫人当政大幅削减行政经费时期，还新创设了刑事法律援助领域的“值班律师制度”。英国刑事审判中98%严重刑事案件的被告人获得法律援助足以说明刑事法律援助在其刑事司法体系中的重要地位。

同样的理由，英国民事法律援助范围的调整按照权利保护的先后顺序进行，并以保护基本人权为底线。凡涉及欧洲人权法案和英国人权法案，以及一些人权保护方面单项法律的强制性规定不得突破，尤其涉及儿童权益保护方面得以不断加强。另外，尽管这次法律援助改革重点是缩小民事法律援助范围，但涉及生命和自由受到威胁的、面临严重身体伤害或者无家可归风险的民事家庭案件仍属于法律援助范围，如一些使当事人面临无家可归风险的债务、住房案件、难民以及家庭暴力案件等。这些表明，保护人权、维护司法公正是英国法律援助制度的核心价值，是英国法律援助制度不断改革完善的重要支撑。

我国法律援助制度建立的基础也是政府承担法律援助责任。国务院《法律援助条例》明确各级政府为法律援助提供财政支持，并授权省级政府根据地方情况制定法律援助范围和经济困难标准。目前我们基本停留在“要降低经济困难标准、将与公民民生问题相关的事项列入法律援助范围”号召性地提要求阶段，并未具体规定调整法律援助条件和范围应当遵循的原则和应当考虑的因素。由此一些地方对法律援助条件、范围的规定不完全符合实际需要，还有地方直接把调整范围的权力下放到市县，造成制度实施的随意性。另外，范围的调整与经费保障之间并未建立起直接的制约关系。法律如何建立科学的“三项标准”动态调整机制，如何建立与标准相配套的经费保障体制，是我们需要研究解决的问题。

(二)强化政府管理职责，充分利用各种管理资源

英国根据《1988年法律援助法》建立了独立的法律援助管理机构即法律援助委员会 (LAB)，从律师协会手中接管法律援助，独立于其他机构的法律援助管理体系得以确立。1999年的《获得司法公正法》基本延续了这一管理体制，只是管理机构名称改为法律服务委员会 (LSC)，这次改革则进一步强化了政府的管理责任，将法律援助管理权收归司法部。从律师协会到独立的公共机构再到政府内设机构的变化，可以看出英国法律援助管理的行政化趋势。其目的在于加强政府的监管职责，防止法律援助经费被滥用，提高法律援助工作效率和质量。

不管是由独立于政府之外的公共机构管理，还是由司法部内设机构管理，英国法律援助实行的是统一管理体系，由法律援助管理部门统一接受政府财政拨款并负责分配使用和管理。对于法律援助提供主体 (律师事务所、各种民间非赢利机构)而言，尽管他们都有各自的业务主管部门，但只有获得法律援助管理机构的资质审查认可后才能签订合同，得到资助参与法律援助工作，并接受法律援助管理机构的经费使用的审计监督;而对于公众而言，只能由法律援助管理机构 (主要是由其分设于各个地区的分支机构)负责受理、审查公民的法律援助申请，作出法律援助的决定 (一些简单的法律帮助则授权法律服务机构审查决定)。统一的管理体系有利于统一调配资源，保证法律援助实施的规范、效率和质量。法律援助工作实施统一管理，并不是无所不包地管理全部事务，而是充分利用各方面的管理资源帮助其实现有效管理。比如，对于参与法律援助案件办理的律师事务所和律师依然要遵守律师协会制定的行业规范和服务标准;设于司法部下的法律服务监察委员会既处理对律师收费案件的投诉;也处理法律援助案件的投诉;一些慈善机构从成立到撤消也都由相应的主管部门依法实施管理。此外，法律援助管理机构还将一些专业性较强的管理工作，比如法律援助管理信息系统 (IT)、法律援助专家质量评分标准的审计服务、案件质量的同行审查、对特定法律援助服务人员的资格认证等都外包给专业机构或合作商去执行。

英国独立的法律援助管理体系与其他相关部门管理的高度渗透和融合，实现法律援助管理的权威、灵活和经济，带给我们思考和启示。我国目前法律援助管理体制下，一些问题需要进一步厘清。比如，法律援助财政经费的拨付和分配如何体现法律援助的统一管理?法律援助的管理如何与法律服务的管理相衔接?如何充分利用其他管理资源以提高法律援助的管理效率和水平等等。

(三)引入竞争机制，实现法律援助服务低成本、高质量的目标

选择法律援助的提供主体和提供模式是法律援助管理中极为重要的内容。英国传统上以私人律师提供法律援助为主要模式，后来发展为包括律师事务所、各类独立的非赢利服务机构以及公设辩护人办公室等主体共同提供的模式。1988年以前，任何律师事务所都可以不经法律援助委员会授权为任何符合经济困难标准的公民提供法律援助服务，由法律援助委员会审定并支付相应的费用。为了解决基于这种提供方式而出现的法律援助经费无控制地增长和服务质量参差不齐的问题，英国引入了美国、加拿大的合同制模式，由法律援助管理机构通过招投标选择收费低、服务好的服务机构承担法律援助案件，并对参与提供法律援助的服务机构提出更高的要求，比如，基于引入IT行业的服务是提高效率、有效降低成本的方式，就规定了凡是不具备信息化管理和服务条件的法律服务机构不再被列入法律援助的签约单位，以达到降低成本、提高服务质量和效率的目标。据了解，这次改革对现存法律援助体系最大的影响之一，就是进一步强化竞争机制，将法律援助服务完全市场化，任何相关机构都可以通过法律援助管理部门的认可提供法律援助，以增强竞争力。

引入竞争机制之后，一些趋势显而易见。一是承担法律援助的服务机构逐步集中在一些有实力的律师事务所和民间慈善机构，在此基础上更强化了法律援助服务的专业化分工，也更有利于提高服务质量。二是法律援助呈现出服务层次和内容的多样性，律师事务所之外的更多服务机构的参与，更有条件提供诉讼之外的法律援助服务，比如更大范围地扩大电话服务等，实现以有限资源让更多的人获得有效帮助的目的。三是法律援助的社会关注面进一步扩大，更多的服务机构加入到竞争行列，也就是让更多社会层面积极了解、关注、参与法律援助，共同推动法律援助事业的发展。我国建立法律援助制度以来，法律援助提供模式相对单一，无论是律师事务所还是基层法律服务机构，他们都是按照规定无条件接受法律援助机构的指派办理案件，有的地方还是采取大排队、轮流指派的方式，案件补贴标准也是完全统一的，基本未形成竞争机制。我们应当认真研究英国的合同制指派方式，以及与此相配套的竞争机制，根据我国的实际情况，探索、完善符合国情的法律援助提供模式，有效调动并规范各类参与服务的主体，引导、培养一批擅长办理法律援助案件的专门人才，提供低成本高效益的法律援助服务。

(四)以改革推进制度的日趋完善，以立法保证法律援助制度的统一权威高效

英国建立了各国公认的成熟完善的法律援助制度体系，但对法律援助制度的反思和改革从未停止。从1949年颁布实施第一部法律援助法以来，英国法律援助制度经历了大大小小改革30多次，涉及到法律援助范围、经费、管理机构和管理内容、提供模式、服务方式等实施重大内容的调整变化。比较有意思的是，《1988年法律援助法》曾被认为是英国法律援助制度进一步完善的标志，就在这部法律颁布两年后，就根据实施情况进行检讨，采取措施控制法律援助经费的增长，提高服务质量，并着手改革，以建立一个既有利于公众有效接近法律，达成司法公正，又不会因效率低而浪费国家资金的科学的法律援助体制，由此《获得司法公正法》于1999年获得通过，该法被视为英国法律援助改革顶点。但在这部新实施过程中，新一轮的改革又一次被启动。正是这样不断地反思、改革，才使得英国法律援助制度不断完善并充满活力。

值得注意的是，英国法律援助制度的每一次重大改革，都是以法律的修改或新法的颁布来完成，通过立法来建立完善法律援助体系。英国早在1949年就颁布了法律援助法，即《1949年法律援助与咨询法》。其后，该法律经过多次修改。随着法律援助制度的发展，相当重要的两部法律《1988年法律援助法》、1999年《获得司法公正法》相继颁布实施。目前正执行的是以1999年《获得司法公正法》为主体，以20多个单行条例为辅助的法律援助法律体系。此外，在《刑事上诉法》、《事务律师法》、《反性别歧视法》、《儿童掳拐与监护权法》、 《司法行政法》、 《住房法》、 《社会保障法》、《残疾人权利委员法》等27部法律中规定了法律援助的相关内容。新一轮改革成果形成的议案草案正在议会讨论过程中，不久将出台新的法律援助法。在法律援助立法过程中，议案草案会经过长时间的讨论、酝酿，广泛听取公众的意见。在此期间，与法律援助密切相关的各类组织团体，比如律师协会、法律援助专家组、以公民咨询局和社区法律中心为代表的慈善机构、以英国法律行动小组、英国公正组织等为代表的人权政策研究与推进的压力集团，以及其他各种代表社会弱势群体的组织，会以各种方式游说政府、议会，要求增加预算，扩大法律援助范围。可以看出，英国通过法律援助立法，不仅让法律援助制度的运行具有法律保障，而且让法律援助的决策得到社会各界参与和支持，使法律援助制度本身及其体现的价值不断深入人心，成为国家不可或缺的重要制度。

我国《法律援助条例》实施已近十年，实施中的问题逐渐显露，经济社会发展也出现了新的情况，特别是持续的司法体制机制改革对法律援助制度产生了直接的影响，应当尽快启动立法，完善中国特色法律援助制度。

(执笔人：高贞、李发富、竺灵英、郭灿霞、黄河、余佳，全文由高贞修改定稿)

(责任编辑 赵海鸥)