从人口空间变动中把握城镇化发展良机——以仙居县为例

□文/徐跃平李立敏赵青青

加快仙居现有乡镇“伤筋动骨”的组团整合，着力城乡统筹发展，就能产生“城镇航母经济”与人口变动的“人本”效应

据全国第六次人口普查数据，仙居县2010年的户籍人口为487588人，而常驻人口只有342676人，占总户籍人口数29.72%的人口是净流出。由此带出了劳动力结构不甚合理所造成的人口空间变动与城镇化发展不匹配的新问题。这也是一个司空见惯且易被忽视的社会发展大问题，已拖累了仙居“十五”、“十一五”两个五年规划。不难想象：“仙居欠发达问题的实质是农民问题”这句话刚提出不久，马上就得反过来说了：“农民问题的实质是仙居城镇化问题。”这不仅因为农民是一个弱势群体，更因为户籍中的40多万“传统农民”是我们要求培育成“农、工、商”（业）者的主体。这其中，人口空间变动与城镇化发展就有着双向互动的潜在结点。

统计数据中的表象与实质

2012年上半年，仙居县城镇居民人均可支配收入为12775元，农村居民人均纯收入为4982元。这与同期台州市城镇居民人均可支配收入18030元和农村居民人均现金收入9802元的数据差距甚大，也分别远远低于全省平均水平16835元和8439元，反映出的不仅是两种阶层成员家庭收入差别的多少，而且更深刻地揭示出了现阶段仙居城镇化发展存在的实质问题。

常住人口发展缓慢。仙居常住人口由2000年第五次人口普查时的36.76万人减少到2010年第六次人口普查时的34.27万人，年均增长-0.70%，这比全省同比1.53%慢了2.23个百分点，比全国同比0.57%慢了1.27个百分点。全县外出半年以上人口占总户籍人口50%以上的乡镇（街道）共有13个，其中以淡竹乡最为严重，占71.39%，而占60%-70%的乡镇有4个（朱溪镇、安岭乡、上张乡、广度乡）。从台州各县市区人口流动情况来看，椒江、黄岩、路桥、玉环、温岭五个县市区人口均为净流入，仙居流出人口仅次于天台187184人，流出人口居台州市第二位，足见仙居的人口集聚能力十分薄弱。究其原因：仙居的贫困乡、贫困村和贫困人口大都分布在广阔而偏僻的山区，“喊话能听见，走路需半天”的状况处处可见。这些村落停留在自给自足的自然状况，满足于“吃饱、穿暖”的原始需求，而要达到小康水平，迈向现代化，则难以践行。如果不能改变眼前的生存环境和生活环境，那么相对贫困的状态将伴随终生。这就是人口空间变动的原始推力。

城镇聚集辐射能力不强。仙居现有乡镇（街道）20个，从总人口规模（常住人口）上看，总人口在5万人以上的有2个（南峰、福应），总人口在3万-5万人的有3个（安洲、横溪、下各），总人口在2万-3万人的有1个（白塔），总人口在2万人以下的有14个。这种人口规模偏小的行政区划布局，缺乏城镇集聚辐射功能，不利于产业的形成和市场的拓展。从目前看，让农民不再是农民的唯一出路，是让农民从速向二、三产业转业，向城镇迁移。但是由于仙居工业结构单一、规模偏小，其集聚能力十分有限。而城镇化发展直到本世纪初才被提上议事日程，真正的启动和三产的发展定位也是近三五年的事情。因此，城镇化和产业对人口转移、消化的功能还远远未得到有效发挥，致使农民在县内转移的通道既小又窄，彰显滞阻。这就是仙居近17万人（含子女）涌向县外“淘金”的“现状冲动力”。

资源与制度的约束。长期的城乡分割体制、农村人口的不断增长、农业产业结构调整步伐缓慢以及专业化、规模化、集约化生产不能形成，导致农村人口的流动被狭小分散的生产方式进一步“绑架”。可以说，仙居75%以上的人口在农村，人均耕地占有面积只有0.5亩，已靠拢联合国确定的危险线，还有一部分村已接近人均0.2亩的失地线，如顺其自然，连温饱也难以保证。而事实上，仙居真正种田的人大概不会占到总人口的25%，但户籍显示为“农民”的人占公安机关登记口径下的乡村人口占90%左右。这种把“农民”看作与“市民”相对的社会类型制度已把农民死死地牵制在土地之上。按现行规定，农民进城后承包地、自留山地的处理，应由原所在地的村民委员会收回，但长久以来，农民一致将土地视为“保命田”“保险地”，千百年来的恋土情结根深蒂固，更由于进城后收入与社保的不确定性，要农民完全有偿或无偿交出土地，容易使其产生“恐慌”心理。资源与制度的双重约束，严重地固化了农民的思维。这就是人口空间变动的潜意识内在变数。

管窥“人口变动矛盾面”中的生机

据预测：“十二五”时期是仙居人力资源最为丰富的时期。到2015年仙居劳动人口按国际标准将达到38万多人，按国内标准达到33万，分别占总人口的65%和75%，处于人口结构的“黄金时期”。在目前的人口空间变动走向中，在县外经销油漆的有1万多人，三废银回收的有0.5万多人，从事干洗行业的有1万多人，专营服装的有1万多人，从事小商品、建材、化工、五金贸易的有1.5万多人，提供饮食、美容、美发等服务行业的有2.5万多人，其它劳务输出的有3万多人。表面看，这些常年在外的人口就是区域经济的活力主体，是孕育出经济快速增长的新动力源。但透过现象看实质，这其中也暴露了人口结构“黄金期”中大量劳动力外出与本地“市场经济”发育不良、无法深化的“矛盾面”，彰显出城镇化发展滞后的通病。故此，如何把握“人口变动矛盾面”中的生机，值得认真思考。

事实上，目前仙居已基本形成了比较稳定的农村集市有序循环的“连体市场”互动格局。如白塔中心镇以农历2、5、8、10日，向东田市为 1、4、7日，向西皤滩为3、6、9 日为俗定的“市日”，形成了集镇与农村连体的日日市场。通过露天集市，绿色农副产品与生活必需品等有序、等值地实现了交换，“第一市场经济”悄然成熟。再如横溪与埠头，下各与大战、双庙等也不例外。可见，以粮、油、柴、果、肉、蛋等农副“第一产品”进城镇占据市场为突破口，仙居“三农”与“乡镇集市”实现了直接连通对接。这种历史现象在不经意中开辟了“城乡一体化”进程中以经销“三农”产品为主的“第一市场经济”通道，它所反映的就是一种“连体市场”互动制衡的运行机制。

横溪、白塔与下各这三个有着数千人口的农村集市有了一定经济规模、综合实力强大了便可改名为“城镇航母经济”（中心镇经济）。可以设想，要破解仙居“人口变动的矛盾面”，除了朱溪、上张、安岭等边远（革命老区）乡镇加强自身集市贸易建设外，其它乡镇以其之间相同或互补禀赋要素为基础，以共同发展目标为纽带，进行一步到位的组团整合，就会产生人口变动的正效应。

仙居城镇化发展的目标与要求

——基本目标。立足于仙居自然地理、历史沿革、资源禀赋、经济走向、风俗习惯等客观条件，以县城和横溪、白塔、下各等中心集镇为核心，通过整合周边资源，形成人口、产业、要素向中心集镇集聚，产业链和资本技术向山区延伸，让全县人口空间变动更趋合理，达到区域共同发展的目的。

——中心镇组团模式。本文的中心镇组团模式是指以城关、横溪（省级中心镇）、白塔（省级中心镇）、下各（市级中心镇）为核心的一种区划组团整合模式。

——基本要求。以市场机制为纽带、以双向互通的中心镇组团整合为主导模式的区域经济格局，对当地政府工作提出了更多要求。一要解决劳动力与产业问题。中心镇要善于在优势中培育有特色的产业，在招商引资的同时，要大力鼓励群众放手干，形成“创新、创业”的新氛围。同时要重视“人的城市化”，要从制度上、机制上保障失地农民的教育和培训工作，提高其综合素质。二要确定人口规模问题。把仙居沿永安溪流域划成四个10万-15万人的特色中心镇区块，要求在规划上调高中心镇人口底线、在户籍制度上充分考虑人口迁徙情况。三要把握政府与市场问题。要完善政府的监管体系，重审批、重监管，彻底打破公共设施建设上的各种垄断，鼓励各类经济成分在公共设施建设上有序竞争。四要注重农业发展空间。要用新的视角去审视农业在中心镇发展中的地位和作用。要做到经济效益、生态效益、社会（人本）效益并举，为人口空间变动提供“农业支撑”。五要理顺综合配套政策之间的关系。要理顺中心镇的发展规划、人口空间变动、环境建设和重大基础设施布局的关系；要理顺中心镇建设与中心村、资源村体系建设的关系；要理顺农民转业、转移后的镇保制度建立与农保、城保的衔接关系；要理顺城镇帮困与救助的财政转移支付能力的关系；还要理顺有利于执行全国与浙江省及本地计划生育政策的关系。

初步结论

行政区划的发展必须服从于、服务于经济与社会的发展。让人口流动问题置于“中心镇”培育成为“小城市”的发展要求之中，让更多的农民不再局限于“固定传统的安排”，使解决发展过程中的难题与实现既定的发展目标有机地统一在一起，以求在发展“小城市”（中心镇）中重新认识与认真解决人口流动问题，在解决人口流动问题中求得更加广阔的发展空间。这就是人口空间变动与城镇化互为促进的发展良机。

由此推论：加快仙居现有乡镇“伤筋动骨”的组团整合，着力城乡统筹发展，就能产生“城镇航母经济”与人口变动的“人本”效应，就能在筑底企稳、制胜于人中有效地打开“两个空间”：一是打开中心镇培育小城市过程中增大城镇建设投资的空间；二是打开非农产业和城镇化发展为流动人口提供就业与增收的空间，从而促进仙居的产业结构与消费结构升级，让整个县域经济社会进入良性循环。