关于构建行业性专业性人民调解机制的思考

李建胜 （司法部劳教局 （戒毒局） 北京 100020） ■文

关于构建行业性专业性人民调解机制的思考

李建胜 （司法部劳教局 （戒毒局） 北京 100020） ■文

Reflection on Building Professional People＇s Medication Mechanism

2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 《人民调解法》，《人民调解法》贯彻了“调解优先”原则，进一步强化了人民调解机制化解民间纠纷、维护社会稳定的职能，明确了人民调解机制化解社会矛盾的基础性作用。当前，我国社会大局总体和谐稳定。但是，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种矛盾不断增多。其中，行业性、专业性矛盾纠纷因其自身特殊性，加大了调解工作的复杂化。本文拟就行业性、专业性人民调解委员会及调解员、调解程序、调解协议等方面进行探讨，以期对我国行业性、专业性人民调解机制发展和完善有所贡献。

一、行业性、专业性人民调解机制概述

行业性、专业性调解一般是指双方或多方当事人就行业性、专业性纠纷的实体权利、义务，在调解组织的主持下互谅互让、进行协商，在合法与尊重客观事实的前提下自愿达成协议、解决纠纷的方式。近年来，伴随着社会主义市场经济发展，医疗卫生、道路交通、劳动人事、物业管理等行业矛盾纠纷呈增加态势，这些纠纷矛盾突出、解决难度不断加大，影响了市场经济发展，影响了社会的和谐稳定。周永康同志在2011年全国政法工作会议上的讲话中强调要 “大力加强行业性人民调解工作”。吴爱英同志在2011年全国司法厅局长会议上的讲话中强调，要大力加强行业性、专业性人民调解组织建设，积极推动在医患纠纷、交通事故、劳资纠纷、物业管理等领域建立人民调解组织，努力化解行业性、专业性矛盾纠纷。行业性、专业性人民调解机制适应了新形势下化解不同类型、不同领域矛盾纠纷的需要，有利于健全人民调解组织网络体系，实现调解组织的多层次、宽领域、全覆盖。建立健全行业性、专业性人民调解机制，使其成为及时解决行业性、专业性纠纷、维护社会和谐稳定的第一道防线，具有重要意义。构建有效的行业性、专业性人民调解机制，通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决行业性、专业性矛盾纠纷，可以起到为法院减负、为职能机关减压、为政府分忧的作用。

二、行业性、专业性人民调解机制的一般原则

行业性、专业性人民调解机制运行应遵循以下原则：一是自愿原则。调解活动的进行和调解协议的达成，必须建立在当事人自愿的基础上，进行调解活动要取得双方当事人的同意，调解协议的内容应当由当事人自愿达成，反映其真实意愿，调解机构不得以任何方式强迫当事人达成调解协议，使调解结果的决定权完全取决于当事人，力求调解机制本来意义的还原。二是合法原则。即调解机构和双方当事人的调解活动及其协议内容，必须符合法律的规定，这里所指的法律规定，既包括对实体法的规定，也包括对程序法的规定。三是公平原则。从当事人角度是指其在调解活动中应以社会正义、公平的观念指导自己的行为，从调解机构角度是指调解员要以中立的身份和正义、公平的观念来处理当事人之间的纠纷，平衡各方的利益。四是效率原则。及时高效地解决纠纷是行业性、专业性调解制度设立的初衷之一。迅速便捷解决纠纷往往也是当事人的最大期望。在调解程序的设计上，应当限定合理的调解期限，在保证公平的前提下尽量简化调解流程，减少程序成本，实现快速调解；在衔接调解与其他程序的关系时，可以采取调解与其他程序相分离的制度，调解的进行和其他程序相关时，可以单独进行调解程序而不中止其他程序。五是保密原则。保密性作为行业性、专业性调解机制的一项原则，具有特殊的价值，行业性、专业性纠纷的当事人 （主要指行业机构）一般都不希望受累于陷入法律官司而选择调解方式，保密原则有利于本行业声誉的维护。给当事人以一定的选择权利，调解过程可以而不是必须不公开，调解员及相关工作人员，都应当对调解事件保守秘密。

三、健全行业性、专业性人民调解委员会机制

根据 《人民调解法》规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会。行业性、专业性调解委员会是以行业、专业划分为基础，在特定行业领域，根据本行业、本专业特色依法设立的调解本行业、本专业内纠纷的群众性组织。行业性、专业性人民调解委员会是行业性、专业性人民调解工作的组织基础。行业性、专业性人民调解委员会与传统人民调解组织相比，具有纠纷受理调解范围的稳定性较高、纠纷专业化程度较高、纠纷调解见效较快等特点。

民间调解模式是指民间自发成立的调解机构，通常广泛应用在城乡基层社区的民事纠纷的解决过程中，既有公益性也有盈利性的。如果选择民间调解模式，那么行业性、专业性调解只是作为非正式的民间组织或活动而存在，调解机构可以由获取相关专业资格的人士自行设立，其形式可以采用公司的企业制度或者会员制，其资金经费主要来自民间，调解由当事人双方自愿申请提起。从调解结构的设立情况看，允许同一地域存在多个调解机构，但应当适用同一调解规则和程序，通过机构间的竞争来保证制度执行的优胜劣汰。调解结果的效力可以作为双方当事人新达成的民事合同，当事人可重新申请进入诉讼或仲裁程序。

从机构设置、物质组织保障、调解效力等多重因素考虑，我国现阶段行业性、专业性调解制度应当选择 “半官方”调解模式。“半官方”调解模式是指在司法行政机关指导下，在行业管理部门的配合、支持和共同指导下，社会团体或者其他组织结合本行业和专业特点，设立行业性、专业性人民调解委员会，负责调解行业性、专业性纠纷。这种调解模式在调解的权威性方面要优于纯粹民间的模式，比较容易取得当事人的信任，并有利于提升调解效力。在调解组织的构成上，可以选择以行业协会、专业协会为主体。

行业管理部门经司法行政机关批准制定本行业、本专业各地适用的统一调解规则、对调解业务进行具体业务指导，并负责与司法行政部门及法院、仲裁委员会等部门进行协调，处理好行业性、专业性调解与行政调解、仲裁、诉讼等其他纠纷解决机制之间的衔接关系。确定调解机构之后，在具体工作方面，需要由其负责调解人员的选择与培训、具体办公条件的提供、调解办案经费的筹措、相关财务制度等具体问题；同时需要负责对外宣传教育，使投资者了解行业性、专业性调解的相关制度，并愿意接受其调解。在与行业主体的沟通中，应当促使行业主体更加规范运作，并认识到行业性、专业性调解制度是其内部纠纷解决机制的有益补充，争取获得行业主体的全力支持。

行业性、专业性调解委员会主要任务是定期召开会议讨论工作方针、原则、年度报告等重要事项、制定修改具体的调解规则和内部文件，并报司法行政机关和行业协会核准，组织调解员培训并开展行业性、专业性调解经验交流与学术研讨活动等。设秘书处和常务秘书，执行调解委员会的日常事务。行业性、专业性调解委员会建立专门的调解员库，在进行个案调解时，根据案件的复杂程度或者标的额的大小决定由一名调解员独任调解或者三名调解员共同进行调解。

四、加强行业性、专业性人民调解员管理

司法行政机关要加强对人民调解员推选、聘任的指导，统筹专业知识、工作经验与道德素质，保证人民调解员的素质和队伍的整体水平，实现人民调解员队伍的专业化、社会化。行业性、专业性调解组织应当建立调解员库，可以由专职调解员与兼职调解员共同组成。调解员每届任期三年，任期届满后，调解委员会根据其在任期内职责的履行情况以及工作需要，提出是否继续聘任的意见。为保证群众性组织的特征，避免群众产生误解，行业性、专业性调解组织不聘任在职公务员担任调解委员会成员或人民调解员。调解员的工作方式分为两种，专职调解员属于常任调解，兼职调解员则根据值班表来安排调解工作时间，确定具体案件的调解人员组成，一般的纠纷调解案件可以由一名调解员进行独任调解，复杂案件可由三名调解员共同调解。

一是调解员的选用条件。行业性、专业性人民调解员应具有公信力、公益心、专业素养、职业操守及调解能力，确保以高水准的专业品质保障良好的调解效果。行业性、专业性调解员应该热爱调解事业，能够秉持公平公正的原则认真办案；应曾从事本行业、本专业或相关行业、专业工作，取得专业资格认证，并拥有一定年限的工作经验；取得法律或其他相关专业高级技术职称；能够保证充足的调解办案时间；无违法或重大违规行为。调解员在调解纠纷的过程中，应当秉承公正的原则进行调解，严格要求自身，不得泄漏因调解程序所获悉的秘密；不得与当事人或其他相关人员开展利益性质活动；不得违反职业规范，进行向当事人索取或者收受不正当利益等其他违法或违规行为。

二是专职调解员。专职调解员，指经过考试或考核合格，经调解机构聘任，具有专业知识、法律背景、一定调解工作技能以及良好的道德修养，在行业性、专业性调解机构中，专门从事调解工作，化解行业性、专业性纠纷的职业调解工作者。（1）专职调解员的聘任可以分为两类，其一是经过社会的公开招聘，寻求专职的调解工作人员，并使调解成为其个人所赖以生存发展的事业，这一类型的调解员需要进行较为全面的培训、考核之后，方可正式上岗；其二是聘请富有经验的退休法官、退休检察官等法律工作者以及相关领域专家、学者，以提升行业调解的整体水平。（2）职业化要求。目前大多数调解员都属于非职业化的状态，花费大量时间、精力的情况下并无适当薪资，降低了其调解的积极性。可以考虑使这一职业固定化、专职化，给予调解员予以职业的认同及肯定，引导其更尽全力投入业务，充实相关知识，做好行业性调解工作。

三是兼职调解员。兼职调解员是指工作人员在从事本职工作外，在主要工作以外的业余时间从事行业性、专业性调解的调解工作者。兼职调解员的引入有利于调解机构的人员充实以及整体专业水平的提升，在纠纷解决机制中具有重要的作用。（1）兼职人员的选择应当严格遵守规定，对其人格、专业素质、从业背景作出充分考察后方可予以聘请，并要求其必须保证足够的办案时间，强调调解案件的高质量要求，从选拔程序就消除其由于时间精力的有限而对调解案件重视度不足不认真的可能性。（2）目前以兼职调解员为主的行业性、专业性调解队伍结构仍需维持，在专职调解员引入并经培训，做好准备正式上岗前，兼职调解员还是调解工作的中坚力量，承担着推进调解人员专业化的过渡作用。此外，兼职调解员往往与实务联系密切，有助于案件的解决思路的拓宽，待专职调解员形式成熟之后，两者互相补充，才能最大限度发挥调解的作用。（3）兼职调解员必须对本行业或法律行业有一定的认识水平，可以是行业中的权威人士，减轻了调解机构针对兼职人员的培训负担，且有利于调解中协商的多角度思维的凝聚，借助兼职调解员的专业知识、行业威信以及一定的社会关系，更有利于纠纷的平息和解决。

五、规范行业性、专业性人民调解程序

一是当事人申请调解。行业性、专业性纠纷的各方当事人均可向行业性、专业性调解组织申请调解。当事人提起调解申请的，应当同时递交调解申请书，并按相对方的人数提出副本，也可以由法定代理人或者委托代理人代为进行调解，委托代理人应当出具相关的委任书。调解申请书应当包括争议案件请求事项及涉案金额、争议事实的原委介绍、争议所涉及的当事人及相关代理人、联络方式、附被委托代理人的授权委托书等。

二是案件受理。行业性、专业性调解组织收到调解申请书后，应当先对所提交申请进行审查，认为符合规定范围的即可受理，不符合受理条件的，说明理由后予以退回，需要补充的，一次性说明需要的补充材料，补充后满足条件的即可受理，并应当及时通知其他当事人，将副本送交当事人，相对方应当在一定期限内表示是否接受调解。这里可以考虑对医疗机构等处于强势地位的主体赋予一定的强制义务，即符合条件的调解案件强势主体必须参与，这样就减小了强势主体拒不参加调解程序的可能性。当然，这种方式是自愿原则的突破，但并不说明就完全不符合自愿原则，当医疗纠纷中的医疗机构、劳动纠纷中的雇佣方等主体处于强势地位时，一定的强制性义务才能保证处于弱势地位当事人的自愿原则的实现。案件受理后，行业性、专业性调解组织确定地点、日期并制作调解通知书，连同调解规则、调解员名册一并于受理后一定期限内送达双方当事人，通知其于规定时间地点参加调解。

三是调解员的回避。回避是每个调解员都应当遵守的义务，回避制度包括当事人申请回避以及调解员主动回避两种，规则确定在回避情形出现时调解员应当主动回避，具体包括以下几种情况：（1）调解员或其配偶为该调解案件当事人，或为该当事人的代理人；（2）调解员或其配偶是调解案件当事人的近亲属的；（3）调解员或其配偶受雇于调解案件当事人，或担任该调解案件当事人律师、会计师或其他职位的；（4）与本调解案件有其他直接利害关系的；（5）与本案当事人有其他关系，可能影响公正处理案件的。

四是调解的实施。首先，进行约谈指导。调解程序正式开始前，邀请各方当事人进行谈话，听取双方陈述。根据了解的案件情况进行初步调解，缩小当事人之间的争议。其次，进行证据论证。指导当事人进行举证或者依职权进行调查取证后，组织双方当事人交换证据并进行质证，指导当事人进一步收集证据。同时，结合案件审理进展进行二次调解。再次，进行确认事实。在调解阶段向当事人阐明调解组织认定的案件事实与客观事实之间的区别与联系，并根据双方提供的证据，就调解组织认定的案件事实与双方当事人进行交流，争取对案件事实的认定达成共识。同时再次进行调解，促使当事人进一步明确调解意见。最后，释明适用。向当事人说明案件的法律关系并释明相关法律规定，听取双方当事人对案件处理的意见，向双方当事人分析说明案件情况及法律适用，在此基础上对当事人进行最后的调解工作。调解员可以引导当事人提出口头或书面的建议与方案，也可以主动向当事人提出解决争议的建议或者调解意见。

五是调解的终止。双方当事人经过互谅互让、充分协商的过程，最终调解成功的，应当制作调解协议送达。当事人达成协议有困难的，可以劝导其仔细考虑是否达成和解，直至期限截止。当事人明确表示不同意和解的或者期限截止还未为任何表示的，可以经申请制作调解不成立证明送达双方当事人，终止调解程序。具体来说，终止的情形主要包括：（1）各方当事人达成调解协议的；（2）调解员认为调解已无成功可能，终止调解程序的；（3）证券投资者一方决定终止调解程序的；（4）调解期限届满仍未达成协议的； （5）调解委员会认为调解程序需要终止的其他情形。

六、强化行业性、专业性人民调解协议效力

调解协议是当事人经过调解达成一致意见，在调解员的主持下签订的书面协议。调解协议对各方当事人具有约束力。书面的调解协议应当制定专门格式，调解协议经当事人申请后可以由法院进行司法确认，确认后的调解协议具有司法上的执行效力。行业性、专业性调解中当事人达成和解的必须制作书面的调解协议，调解协议应当载明以下事项：当事人的基本情况，即当事人的姓名、机构名称、法定代表人等情况；纠纷的主要事实，即对行业性、专业性纠纷的基本情况介绍；争议事项，即双方当事人的争议焦点及关键分歧；各方当事人的责任，即当事人双方经过友好协商，在达成调解协议的基础上所需承担的责任；当事人达成调解协议的内容，履行的方式、期限等。调解协议书自各方当事人签名、盖章，调解员签名并加盖调解委员会印章之日起生效。行业性、专业性调解组织应当对调解协议的履行情况适时回访，督促履行。发现调解协议内容不当的，在征得各方当事人同意后，可以再次进行调解达成新的调解协议。

调解协议的效力直接体现了行业性、专业性调解制度的价值，调解协议的效力是调解制度功能的实现标志。2009年最高人民法院 《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者签章后，具有民事合同的性质，可以确定行业性调解所达成的调解协议具有民事合同的性质，在诉讼中具有证据效力，可以证明当事人双方曾经达成过庭外的成功调解，但出于保密原则，调解中当事人的陈述及自认不能作为证据在诉讼中使用。

针对调解协议的效力确定可以采取司法确认的方式。根据 《人民调解法》，经调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的司法强制执行效力。经人民法院依法确认后的调解协议具有司法文书效力，意味着当事人不得再以起诉、仲裁、调解或其他方式予以废止或变更已经确认的调解协议。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，除在性质上不适于强制执行的调解内容以外，具有强制执行力，当事人可以持凭借该调解协议向管辖法院请求强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

（责任编辑 张文静）