在加强和创新社会管理中促进司法行政工作

吴军营 (上海市司法局党委书记、局长 上海 200030) ■文

在加强和创新社会管理中促进司法行政工作

Promoting Judicial Administrative Work in Strengthening and Making Innovations in Social Management

吴军营 (上海市司法局党委书记、局长 上海 200030) ■文

加强和创新社会管理是党中央提出的重大战略任务。近年来,上海市司法局认真贯彻落实市委、市政府、司法部关于加强和创新社会管理的工作部署,从坚持和拓展中国特色社会主义道路的战略高度,认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性,从司法行政工作是加强和创新社会管理的重要内容和手段的角度,认识司法行政工作与加强和创新社会管理之间的密切关系,注重发挥政府组成部门的重要作用,用加强和创新社会管理来促进司法行政工作。

一、立足于政府组成部门的定位,发挥服务保障作用

现代社会应由多元主体共同管理。在党委、政府、社会、公众共同参与的社会管理格局中,司法行政机关作为政府的组成部门,作为政法系统的重要组成部分,应注重统筹和规划,从制度、机制、政策层面研究解决共性问题,依法高效履行职责,提供优质高效的服务和坚强有力的保障,发挥好政府组成部门的重要作用。

(一)统筹处理党委、政府、社会、公众在社会管理格局中的关系。在社会管理格局中,司法行政机关作为政府的组成部门,要为政府做好社会管理和公共服务事务,就必须统筹处理党委、政府、社会、公众这四者的关系,努力形成推进司法行政工作的合力。必须积极争取党委、政府对司法行政工作的重视,争取有关部门的支持和配合,为司法行政机关履行社会管理职能创造良好环境。必须注重发挥社会组织和社会力量桥梁纽带的作用,加强对社会组织的培育、管理和指导。调动群众参与社会管理的积极性、主动性和创造性,提高司法行政机关社会管理工作水平。

(二)充分发挥司法行政工作在加强和创新社会管理中的服务保障作用。司法行政工作是为司法机关、司法活动及社会法律事务提供行政管理服务的重要工作。司法行政的每一项工作都与人民群众息息相关,人民性是其根本属性,同时,又具有群众性、服务性、社会性和基础性等特点。社会管理的基本任务,包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。司法行政机关承担的职能与这些基本任务密切相关。必须立足于司法行政工作的根本属性和特点,从加强和创新社会管理的高度审视、研究、谋划司法行政工作,发挥职能作用,为加强和创新社会管理提供服务和保障。必须充分发挥法律服务职能,努力服务经济社会发展大局和保障改善民生。必须充分发挥依法治理、法制宣传教育工作的治本功能,进一步提高全社会法治化管理水平。必须充分发挥人民调解在维护社会和谐稳定中的基础性作用,推进社会矛盾源头治理。必须充分发挥法律保障职能,加强和创新特殊人群服务管理。

二、注重提供支持和保障,发挥律师服务加强和创新社会管理的独特作用

(一)推动律师在提高社会管理法治化水平上发挥积极作用。一是推动律师参政议政,为加强和创新社会管理建言献策。目前,上海有152名律师当选人大代表或政协委员。近年的上海市 "两会"上,律师代表和委员提交的书面意见、提案中,涉及社会管理内容的所占比例很高。二是推动律师参与立法,为社会管理领域立法贡献力量。律师参与地方立法的制度化渠道基本确立。市人大常委会法工委明确,要通过召开座谈会或者函询两种方式,听取律师对上海地方立法、修法的意见。市政府法制办与市律协签署了关于政府立法过程中听取意见备忘录。三是推动律师参与政府法律顾问,在提高依法行政水平上发挥作用。全市各区县政府已全部建立法律顾问团,其中15个区制定了工作规则或章程,基本实现律师参与政府法律顾问的制度化。

(二)推动律师在化解社会矛盾、维护群众合法权益上发挥积极作用。一是组织律师参与信访接待。律师参与市委、市政府领导信访接待已经坚持十余年,全市各区县政府全部建立律师参与领导信访接待制度,律师参与街镇领导信访接待也基本普及。二是组织律师参与信访积案核查。2009年6月,根据俞正声同志的批示,上海开展了 "引入律师参与市领导调研信访突出矛盾工作"。全市15个律师事务所的69名律师全程参与此项工作,实际核查信访积案675件,核查信访材料6万余份,出具律师意见书661份,社会反响积极。三是指导律师在执业活动中依法维护群众合法权益。 2011年,上海律师共办理各类诉讼案件96445件,仲裁案件3556件,非讼法律事务32233件,法律援助案件7947件,有效维护了当事人的合法权益。

(三)推动律师在基层社会治理上发挥积极作用。一是组织开展 "双结对"活动。街镇司法所与律师事务所、居(村)委调委会与律师结对的 "双结对"活动实现全覆盖,建立了定期联系、重大事项报告等制度,有效提高了基层依法治理水平。二是推动律师参与人民调解。通过组织律师担任兼职人民调解员,委派律师培训人民调解员,在人民调解委员会派驻律师等方式,上海4000余名律师投身于人民调解,提高了人民调解的成功率。三是推动律师在企事业单位依法治理中发挥积极作用。至2011年底,上海有19877家企业、1309家社会团体和事业单位聘请律师担任法律顾问, 280名公司法务人员被许可为公司律师。

(四)推动律师在应对社会风险上发挥积极作用。组织律师参与重大事项社会稳定风险分析和评估,上海要求重大决策拟定部门和项目报建部门把律师的审查评价和法律意见作为审批或核准的重要依据,在风险分析和评估的各个环节,多渠道听取律师建议。在全国闻名的襄阳路市场关闭工作中,市、区政府事前听取了律师的风险分析和评估意见,律师提出的20余条意见被全部采纳,为关闭工作的顺利开展作出了贡献。组织律师参与突发事件善后,"11.15"特大火灾发生后,司法行政机关迅速组织律师参与善后处置,受到市委、市政府和社会各界的高度评价。其他在诸如 "倒楼事件"、 "倒钩"执法事件等社会关注的突发事件善后中,律师都发挥着建设性作用。在上海,突发事件发生后,第一时间组织律师参与善后已成为各级政府的共同选择。

(五)着力为律师服务社会管理提供保障。一是提供人才保障。指导市律协设置动拆迁、信访矛盾调解化解等业务研究委员会,为律师参与社会管理凝聚人才,提供智力支持。培育以参与基层社会治理为主要特长的执业机构,全市已有近7%的律师事务所专职从事社区法律服务。二是提供财力保障。2010年起,上海明确要求把购买律师法律服务纳入年度财政专项预算,坚持 "谁委托、谁支付"的原则,参照 《上海市律师服务收费政府指导价标准》,制定政府购买法律服务的具体支出标准。目前,各区县落实举措正在不断出台,律师参与社会管理的经费保障机制正在全市逐步建立。三是提供执业保障。加强沟通合作,与有关部门联合出台文件,加强对律师会见权、阅卷权、调查取证权和人身权的保障。2010年,与市公安局联合下发关于提讯、会见看守所在押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的规定;2011年,提请市委政法委制发 《专题会议纪要》,明确参照保护法官、检察官的规定来保护律师依法履职的人身安全。

三、积极履行政府责任,为困难群众提供优质高效、方便快捷的法律援助

近年来,我们以让困难群众得实惠为根本出发点和立足点,认真履职,特别注重从制度层面、工作机制上研究解决影响法律援助作用发挥的重大问题,取得了突破。

(一)强化和落实政府责任。在市和区县建立法律援助中心的基础上,市司法局专门成立法律援助工作处,加强对全市法律援助工作的监督和管理。加强法律援助机构和队伍建设,推动市和区县法律援助机构和人员实现参公管理。

(二)注重从制度层面解决法律援助覆盖面问题。争取市委、市人大、市政府的关心重视,加强与民政、财政、法制等部门的协调配合,全面完成调整 "三项标准"工作,报请市政府发文明确,将法律援助对象经济困难标准调整为低收入家庭人均可支配收入标准,将与民生紧密相关的事项纳入法律援助事项范围,从根本上解决了法律援助门槛偏高、覆盖面偏窄的问题。

(三)创新法律援助工作机制。加强与公检法等部门的沟通协调,探索开展法律援助值班律师试点工作,畅通在押被告人、犯罪嫌疑人的申请渠道,确保了刑事法律援助相关规定的落实。2011年,共办理刑事法律援助案件4393件,同比增长32.04%,保护了犯罪嫌疑人和被告人的诉讼权利。与市高级法院联合制发关于加强司法救助与法律援助衔接的意见;在全市法院设立接待窗口,实现司法救助和法律援助的无缝对接,解决了困难群众 "打官司难"的问题。大力推行民事法律援助一般案件先调解后诉讼的办案程序,引导受援人采取调解、和解等非诉讼方式解决纷争。2011年,全市法律援助调解结案的案件占办案总量的34.4%。

(四)大力提升法律援助服务效果。打造 "12348" 法律咨询服务品牌,完成专线升级改造工作,提高接答效率,解决了专线电话难打的问题。开展便民利民活动,推出 "零距离服务"便民举措和服务世博十项举措,确保服务时间全天候、服务方式全方位、服务网络全覆盖、服务设施无障碍。

(五)积极参与化解群体性纠纷。注重在解决社会矛盾纠纷,特别是群体性纠纷上有所作为,跨前一步,发挥职能作用,积极协助化解、处理。2011年共化解群体性纠纷236件,挽回经济损失1924万元,社会效益良好。

四、统筹各方资源,发挥人民调解在维护社会和谐稳定中的基础性作用

我们认真贯彻实施 《人民调解法》,坚持人民调解的群众性、自治性、民间性,适应社会矛盾的新变化,统筹资源,借助各方力量开展人民调解工作,不断拓展人民调解工作领域,积极促进人民调解与司法调解和行政调解的衔接和互动,发挥人民调解在维护社会和谐稳定中的基础性作用。

(一)人民调解工作领域不断拓展,化解矛盾纠纷类型发生重大转变。近年来,我们与法院、检察、公安、房地、卫生、人保、保监等部门先后联合下发关于民事纠纷、轻伤害案件、治安案件委托人民调解和人民调解参与房地物业纠纷、医患纠纷、交通事故争议、劳动争议的七个规范性文件。这些文件规范了专业调解实践,为扩大人民调解工作领域奠定了制度基础。2011年,共受理七类行业性、专业性纠纷193287件,占全市受理人民调解纠纷总量的80%以上,同比增长25.3%。人民调解的工作领域不断拓展,化解矛盾纠纷类型发生重大变化,已不再局限于传统的民间纠纷,而是广泛参与到各种疑难、复杂纠纷的化解中。

(二)医患纠纷人民调解取得重大突破,化解量大幅提升。根据医患纠纷多发,严重影响社会和谐稳定的现实,我们注重观念的转变、要素的集成、机制的整合、方法的改进,从政策制度上改革完善医患纠纷人民调解工作,实现了重大突破。2011 年,共受理医患纠纷 1340 件,同比增长53%,调解成功873件,涉及赔付金额4433万元。2012年1月,俞正声同志批示:"这是化解医患纠纷的有效措施,成效显著。应总结成功的经验,加大宣传的力度,加大支持和保障的力度,把这项工作做得更好。"一是注重制度设计。推动市委出台专题会议纪要、市政府制发规范性文件,明确指导思想、基本原则和工作框架。二是加强组织保障。市和区县层面分别建立医调办,核定行政编制,负责组织、指导和管理医患纠纷人民调解工作。三是在社会组织层面加强人民调解专业化建设。各区县全部成立医调委,配置专职人民调解员,作为人民调解的具体实施机构。医调委的人民调解员由经验丰富的退休医务人员、法官、检察官和律师等组成。四是加大经费保障力度。规定医患纠纷人民调解不向当事人收取任何费用,所需经费由政府财政全额保障。五是建立专家咨询制度。组建专家咨询委员会,聘任医学、法律、心理等专 业 专 家 906 名,为 医患 纠 纷人 民 调 解 提 供 专 业支持。

(三)探索人民调解服务重大活动和项目的有效方式。世博会举办期间,面对7000万观展人员、长达半年的时间跨度,主动作为,成立人民调解工作室,创造性地将人民调解运用于世博园区纠纷的化解,为世博会的平稳有序运行作出了贡献,4个世博园区人民调解工作室被司法部授予 "模范人民调解工作室"荣誉称号。总结发扬人民调解服务世博盛会的成功经验,做好 "世游赛"期间矛盾纠纷预防化解工作,指导区县司法局建立迪斯尼区域人民调解工作室。

五、以顺利融入社会为目标,加强特殊人群服务管理

与其他司法行政工作相比,社区矫正和安置帮教工作具有更强的社会性,是社会管理的重要方面,更需要以社会资源的整合为基础、以社会环境为背景、以社会干预为手段来开展工作。我们牢牢把握这两项工作的社会性,以最大限度地化解消极因素、顺利融入社会为目标,统筹服务与管理,注重发挥社会组织和力量的作用,加强对社区服刑和刑释解教人员的监控、管教和帮扶。

(一)政府主导、加强协调,推动形成工作合力。着重在机构建设、制度建设和沟通协调上下功夫,努力形成服务和管理合力。市司法局内设副局级的市社区矫正办,各区县司法局设立矫正科或处,街镇司法所指定专人负责社区矫正工作。全市形成市社区矫正办、区县司法局、街镇司法所的三级工作架构。充实市综治委指导协调下的刑释解教人员安置帮教工作领导小组,以司法局为主,各成员单位密切配合、齐抓共管,共同促进刑释解教人员的管理教育和帮扶救助。先后制定34个社区矫正规范性文件,建立起审前调查、衔接纳管、监督管理、教育矫正等系列制度。围绕 "六必"工作要求,出台就业促进、社会保障、社会救助、住房保障、信贷减免等政策措施。2011年底,出台全国首个安置帮教综合性经费保障制度,形成比较完善的帮扶政策体系。

(二)以人为本、服务管理并重,为社区服刑和刑释解教人员融入社会创造有利条件。坚持 "以人为本,服务管理并重",努力向服务型管理转变。一方面,深入探索对社区服刑和刑释解教人员监督管理的新路径,利用科技手段,创新监督管理方式,加大下落不明人员查找力度,社区服刑人员实际管控率达99.86%。另一方面,积极采取措施,为社区服刑和刑释解教人员提供公共服务,帮助解决在家庭生活、就业就学、社会保障等方面的实际困难,切实做到 "在人格上尊重、感情上亲近、生活上关心、权益上保障",有效减少了对抗情绪。截至 2011 年底,在册 社区服刑 人员6520人,重犯率始终控制在0.5%左右;刑释解教人员重新违法犯罪率逐年降低,2011年达到了1.46%的低点。

(三)创新机制、专群结合,发挥社会组织和力量作用。依据 "政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与"的总体要求,按照政府购买服务合同,打造专业服务的社工队伍和义务帮扶的社会帮教志愿者队伍,承担起政府部门赋予的服务管理职责。目前,全市共有社工584名,形成了 "旭日新航"等13个特色服务项目,建立了 "心灵导航"、 "榕树湾"等23个专业服务工作室,累计开展各类活动近3000次,为3万余人次提供专业服务。市社会帮教志愿者协会作为全国首家省 (市)级帮教组织,现有个人会员13315名、单位会员548个,开发了 "中途之家"、 "帮扶、新航、和谐专场招聘会"、"爱的黄丝带"等具有社会影响的帮教服务项目。

(责任编辑 赵海鸥)

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