关于罪犯保外就医工作的实践与探讨

王林平 (天津市监狱管理局政策研究室 天津 300100) ■文

关于罪犯保外就医工作的实践与探讨

Practices and Exp loration on Medical Parole Work for Inmates

王林平 (天津市监狱管理局政策研究室 天津 300100) ■文

保外就医工作是社会关注的焦点,是罪犯和罪犯亲属关心的热点,也是监狱执法的重点。为了有效地保证保外就医工作依法规范运行,保障罪犯的合法权益,维护社会的稳定,必须坚持以事实为依据,以法律为准绳,严格履行审批程序,坚持横向集体研究,纵向层层把关,加强各个环节的管理,自觉接受检察机关和全社会的监督,特别是要严把条件、病情鉴定、审批、监督和交接等五个关口。多年来,保外就医工作的有关法规、制度和政策虽然对于规范罪犯保外就医工作起到了非常重要作用,但是在具体执行中也遇到了诸多新的情况和新的问题,影响和制约着保外就医工作的正常运行。因此,必须尽快修订保外就医执行办法,建立取保人的制约机制和责任制度,制定保外就医罪犯收监病情鉴定标准、程序和不再收监条件,纠正因保外就医认识误区而导致的不当做法。对罪犯保外就医工作,我局党委高度重视,始终坚持严格执法,坚持公开、公平、公正,有效地保证了保外就医工作依法规范运行。中央政法委在我市进行暂予监外执行工作调研时,对我局保外就医工作给予了高度评价。

一、罪犯保外就医工作的成功经验

多年来,我局在保外就医工作中,坚持以事实为依据,以法律为准绳,严格履行审批程序,坚持横向集体研究,纵向层层把关,加强各个环节的管理,自觉接受检察机关和全社会的监督,确保了保外就医工作依法有序进行。具体是注重 "五关":

一是保外就医条件关。我局对需要保外就医的罪犯严格按照司法部、最高人民检察院、公安部 《关于印发 〈罪犯保外就医执行办法〉的通知》(司发 [1990]247号,以下简称247号文件)规定的条件执行。罪犯所在监区和监狱都要对该犯认真进行有无社会危险性的分析,并写出综合性分析报告。对累犯、邪教类罪犯、涉黑涉恶罪犯、危害国家安全的罪犯和在社会中有较大影响案件的罪犯都要从严掌握;对死刑缓期二年执行、无期徒刑的罪犯和自伤自残的罪犯坚决不准保外就医;对病情虽然严重,符合247号文件中 《罪犯保外就医疾病伤残范围》,但是可能有社会危险性的罪犯坚决不准保外就医。

二是保外就医鉴定关。凡是罪犯保外就医,都必须由天津市政府指定负责罪犯保外就医病情鉴定的天津市新生医院作出病情鉴定。新生医院设立由院长及有关科室负责人组成的罪犯保外就医病情鉴定小组。罪犯病情是否符合保外就医条件,由罪犯保外就医病情鉴定小组组长即院长召集小组成员进行集体研究合议。凡符合247号文件中 《罪犯保外就医疾病伤残范围》的,提出保外就医意见和期限,由院长签字。新生医院对病情无法确诊,需转社会医院检查的,由新生医院指定本市三级甲等专科以上医院,并指派专人负责办理相关手续,防止中途出现偏差。

三是保外就医审批关。凡需要保外就医的罪犯,由罪犯所在监区进行集体研究合议,提出保外就医建议,经监狱审查后,到新生医院作病情鉴定。新生医院做出病情鉴定结论确需保外就医的,监狱保外就医评审委员会进行集体研究合议,提出保外就医意见经监狱长审批后报市监狱局。我局保外就医审核委员会集体进行合议后,报局长批准。邪教类罪犯,涉黑涉恶罪犯、危害国家安全的罪犯和在社会中有较大影响案件的罪犯都由局长办公会议研究决定后,报市司法局批准。

四是保外就医监督关。为了确保严格执法,提高执法的透明度,保障罪犯的合法权益,有效地预防司法腐败,我局每年都要进行一次执法大检查,重点检查罪犯减刑、假释、特别是保外就医执法情况。与此同时,我局自觉主动接受检察机关的监督。监狱保外就医评审委员会在研究罪犯保外就医时,都要邀请驻监检察组的人员参加。凡是驻监检察组对罪犯保外就医提出问题的,都要暂缓,待问题查清或解决后再继续办理。

五是保外就医交接关。罪犯被批准保外就医后,监狱派警察将罪犯送到罪犯居住地公安机关,严格落实 "三见面"制度,防止罪犯脱管失控。我局同时将罪犯保外就医有关法律文书等材料转交负责监管的公安机关和负责监督的检察机关,并将法律文书回执和罪犯报到证回执由监狱警察带回,附在案卷中存档。邪教类罪犯保外就医,我局还要提前通知市公安局和罪犯捕前居住地区。凡保外就医罪犯符合收监执行情形之一的,我局都及时办理收监手续并予以收监执行。

二、罪犯保外就医工作存在的主要问题

多年来,保外就医工作的有关法规、制度和政策对于规范罪犯保外就医工作起到了非常重要作用。但是也应看到,这些法规、制度和政策在具体执行中也遇到了诸多新的情况和新的问题。主要有以下五个方面:

一是保外就医疾病范围问题。247号文件是1990年颁布的,随着医学科学的迅速发展,很多种新的疾病被发现。就目前而言,这些疾病尽管有的非常严重,但是,却没有列在保外就医疾病范围内,罪犯即使患有此种病症,也不能批准保外就医。这一点,也同样体现在罪犯收监时监狱提出的建议暂不收监的问题上。在实践中,有很多罪犯在人民法院交付执行刑罚时病情相当严重,监狱根据天津市政府指定的罪犯保外就医疾病鉴定医院---新生医院的鉴定,提出暂不收监建议,但原审人民法院却以疾病不符合247号文件中 《罪犯保外就医疾病伤残范围》而决定收监。这些罪犯由于未能暂予监外执行进行有效的救治,有的罪犯入监不久便在监狱内死亡。罪犯一旦在监狱内死亡,其亲属要么索取赔偿,要么无休止的上访,严重影响了监狱的正常工作,这不能不说是个缺憾。另外,247号文件中 《罪犯保外就医疾病伤残范围》有很多 "等"字,特别是最后一条的 "其他疾病",作为兜底文字表述和条款,缺乏操作性。

二是取保人的法律责任问题。取保人顾名思义,就是保外就医罪犯找的保证人。取保人应对保外就医罪犯负有管理、教育、约束和敦促其遵守国家法律法规和公安机关管理规定的责任。但在现实中,许多取保人却根本没有履行这一取保责任。主要原因是现行的法律法规没有规定取保人的法律责任,也没有对未履行责任的取保人予以相应处罚的规定,导致取保人对自己保证的保外就医罪犯在执行期间即使不管不问,法律对其保证人的保证行为也没有约束力。因此,取保人行使保证权利于法无据,而司法机关对取保人追究其未尽保证义务的法律责任也于法无据。取保是罪犯保外就医工作中一个必备环节,办理取保手续的目的就是要求保证人对保外就医罪犯尽管束教育之责,保证保外就医罪犯遵纪守法,确保保外就医工作得以顺利进行。247号文件规定:取保人 (即保证人)应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力,并有一定的经济条件。同时又规定:保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到。这样就出现了取保人将保外就医的罪犯领回到当地公安机关报到后就尽了责任,此外对取保人的保证行为再无义务性要求,也没有规定相应的法律责任,甚至出现有的取保人根本没有将保外就医罪犯领回到当地公安机关报到的情况,导致了相当一部分取保人根本不履行保证义务,只保不管,只保不教,使罪犯在保外就医之后即成了无人监管教育的 "自由人",失去制约。于是,罪犯保外就医虽然有取保人,但从实际上看却形同虚设,根本不起任何作用,而且,取保人虽然没有履行取保责任,但是其责任过错又无法追究,由此,不仅造成了罪犯在保外就医交接过程中的严重脱节,而且,也造了罪犯在保外就医执行期间脱管失控,严重损害了法律的尊严及司法公正。

三是保外就医罪犯的交接问题。为了防止取保人未能将保外就医罪犯领回其居住地公安机关报到,从而出现脱管失控的情况,无论是中央还是地方主管部门都采取了一系列的措施,特别是 《关于进一步加强保外就医工作的通知》明确规定:保外就医罪犯一律由监狱、看守所押解至居住地公安机关,使执行机关见人见档,服刑地和居住地不在同一省、自治区、直辖市的,应当做到保外罪犯本人与接收监狱、派出所和当地基层组织 "三见面"。做好保外就医罪犯的交接,落实 "三见面",是确保保外就医罪犯不脱管、不失控的最有效的方法。对于居住在本地区或者服刑地周边地区的保外就医罪犯,落实 "三见面"基本上不存在问题。但是对于居住在距服刑地较远地区,特别是居住在边远地区,且病情危重的保外就医罪犯,在落实 "三见面"上可能会遇到一系列的问题。如对外省市罪犯保外就医落实 "三见面",难度就很大。就目前情况来看,落实 "三见面"主要有三难:其一,警察人身安全保障难。罪犯中因患艾滋病、急性肝炎、肺结核等严重传染性疾病保外就医的,警察长途押解,很可能被疾病传染。另外,罪犯保外就医,特别是病情比较严重的罪犯保外就医,警察将其送到当地,特别是送到村庄,很可能遭到罪犯亲属或者村民的围攻。其二,选乘交通工具难。保外就医罪犯绝大多数处于危重时期,乘座火车或长途汽车,押送随时面临死亡危险,是不可取的,因此,要有专用车辆,并配备医护人员等。但目前监狱根本没有此经费,更不具备这方面条件。其三,沿途紧急情况处置难。无论是乘座火车、长途汽车,还是监狱专用车辆,罪犯一旦在途中死亡,如何处置,也是难题。

四是保外就医罪犯的收监执行问题。保外就医罪犯的收监执行存在着收监执行的条件和程序两个方面的问题。关于保外就医罪犯收监执行的条件,247号文件 《罪犯保外就医执行办法》明确规定了三种情形。其一,重新违法犯罪的;其二,采取非法手段骗取保外就医的;其三,经治疗疾病痊愈或者病情基本好转的。在具体执行中,前两种情形应该说不存在问题,它有明确的标准可以把握,而且这些标准是有严格的界定的。而第三种情形却存在很大的问题,或者说是不好把握。就我市而言,保外就医罪犯是否收监执行由公安机关提出,目前公安机关考量保外就医罪犯疾病痊愈或者病情基本好转的标准仍然是247号文件中 《罪犯保外就医疾病伤残范围》,如经我市公安医院鉴定保外就医罪犯疾病不再符合此范围,便提出收监建议。247号文件中 《罪犯保外就医疾病伤残范围》是罪犯保外就医的条件,它所列之病症都是相当严重的,罪犯是否收监执行的病情鉴定以此为判定标准或依据显然有失公允,也不切合实际。关于保外就医罪犯收监执行的程序,247号文件 《罪犯保外就医执行办法》没有具体规定,只有原则规定,即:保外就医罪犯病情基本好转的监狱收监执行。对这段文字表述,既可以理解为公安机关将罪犯缉拿送到监狱或由监狱解回收监执行,也可以理解为监狱必须到当地将罪犯缉拿解回收监执行。如果是后者,那么,罪犯暴力抗拒或故意躲藏脱离监管区域怎么办,由于法律赋予监狱权力之所限,诸如此类问题很难解决。

五是对罪犯保外就医的认识问题。近年来,对罪犯保外就医的认识一直存在着三个方面的误区。第一,控制越严越好;第二,病危立即就保;第三,花钱尽量要少。关于越严越好是基于怕出问题。近年来,每年都要开展不同形式的执法大检查,而罪犯保外就医又是每次检查的重中之重。为了确保不发生问题,因此,对罪犯保外就医的控制严而又严,唯恐出现闪失。关于病危立即就保是基于少找麻烦。罪犯一旦在监狱死亡,其亲属多数都要讲条件,要赔偿,甚至上访等,更有甚者,无理取闹,严重干扰了监狱的正常工作秩序,甚至造成不良影响。为了避免纠缠不休的问题,于是,对病危罪犯抓紧办理保外手续。关于花钱尽量要少是基于医疗经费的不足。遇有罪犯急症住院治疗,监狱要负担相当数量的医疗费,这让本来医疗经费就不充足的监狱很难承受。为了甩掉包袱,恨不得对这些罪犯立即办理保外就医手续,以便由家属承担所有医疗费用。

三、加强罪犯保外就医工作的有关建议

对患有严重疾病的罪犯予以保外就医是人道主义精神在我国刑罚执行中的具体体现,也是一项严肃的执法活动。为了依法做好保外就医工作,针对上述问题,提出以下七点建议:

一是尽快出台新的 《罪犯保外就医执行办法》。《罪犯保外就医执行办法》,包括罪犯保外就医疾病伤残范围已经执行二十余年,已修订多年,迟迟不能出台,不能不说是对刑罚执行工作的一大损失,当然,制定或者修订一项大的法规和制度不是轻而易举的事,特别是象罪犯保外就医执行办法,包括罪犯保外就医疾病伤残范围这样比较复杂的规定,它需要协调多个部门,并得到这些部门的认同,确实不可能在很短的时间内完成,但要尽可能的缩短时间。我们期待着一项非常具体、细化,操作性又很强,更符合监狱工作实际的刑罚执行制度的出台。

二是建立取保人的制约机制和责任制度。为了加大对保外就医罪犯取保人的制约力度,应进一步完善暂予监外执行的有关法律法规,对罪犯保外就医是否需要取保人、取保人的条件与权利义务及法律责任作出规定,特别是要对未履行取保责任的取保人追究担保责任作出具体规定。同时,建立保外就医取保金制度。取保人在取保时应缴纳取保金,取保金数额可根据保外就医罪犯剩余刑期的长短确定,但要限定最高数额。当保外就医罪犯死亡或者释放,监狱凭取保金收据和罪犯死亡医学证明书或罪犯释放证明书将所收取的取保金如数退还取保人或罪犯亲属。

三是申请国家财政核拨罪犯保外就医专项经费。为了做好保外就医罪犯的交接,落实 "三见面",监狱必须派警察将罪犯押解至当地公安机关。这就需要经费,包括警察押解产生的一切费用和必要装备的费用。保外就医罪犯绝大多数处于危重时期,家住外地的罪犯乘坐火车或长途汽车押送,随时面临死亡危险,是不可取的,特别是患有艾滋病、急性肝炎、肺结核等严重传染性疾病的病犯乘坐火车或长途汽车押送更不可取。因此,要使用专用救护车辆,并安排专业医护人员,配备救护设备和防护用品等。上述所需经费,应由国家财政专项经费列支。

四是制定保外就医罪犯押解应急预案。司法部应协调公安部、卫生部、民政部等有关部门,制定保外就医罪犯沿途应急预案,下发到各省、自治区、直辖市各相关部门,做好对保外就医罪犯沿途可能发生各种紧急情况的处置工作。如罪犯沿途病危的紧急救治,死亡的善后处理,沿途发生交通事故、遭到罪犯亲属或者村民围攻、甚至将警察和车辆扣押等情况的处置。

五是制定保外就医罪犯收监执行疾病鉴定标准和收监执行程序。罪犯保外就医就是要到社会医院就医治病,很少有保外不就医的。罪犯经过哪怕是很短的一个时期治疗后,病情肯定有所好转,绝对不会再像保外时一样严重,特别是那些急症病犯。因此,再用罪犯保外就医时的标准衡量是否收监执行显然是不科学的,也是不符合事物发展规律的。我们建议制定保外就医罪犯收监执行疾病鉴定标准,或者仍使用247号文件中 《罪犯保外就医疾病伤残范围》,但要在病情程度上明确界定,也就是病情减轻到什么程度时应当收监执行。同时,要制定保外就医罪犯收监执行程序,规定由公安机关负责将建议收监执行的罪犯暂时羁押,并将有关材料送交监狱局,待监狱局办理收监执行审批手续后将罪犯送至指定监狱。

六是增设保外就医罪犯不再收监执行条件。247号文件《罪犯保外就医执行办法》明确规定了保外就医罪犯收监执行的三种情形。其一,重新违法犯罪的;其二,采取非法手段骗取保外就医的;其三,经治疗疾病痊愈或者病情基本好转的。我们认为前两种情形的罪犯对社会有一定的危害性,是不安定因素,必须收监执行;而第三种情形的罪犯则不然,它对社会不一定就有危害。对第三种情形的罪犯收监执行,虽然有好的法律效果,但却不一定有好的社会效果,一方面容易引起罪犯和罪犯亲属对政府的不满,增多了社会不安定因素,导致了社会的不和谐;另一方面使有些罪犯保外不就医,有意让病情迁延,以达到长期保外的目的。对这些罪犯不予收监,既有好的法律效果,也有好的社会效果。他们不仅有可能自食其力,不再像在监狱里那样,每月由亲属负担一定的费用,给家庭增加了经济负担,而且还有可能通过劳动为家庭增加收入。这样,罪犯和罪犯亲属将对政府感恩,从而消除了对立,化解了矛盾,变不安定因素为安定因素,增进了社会的和谐。因此,建议对第三种情形的罪犯制定限制性条件,只要他们不违犯公安机关管理规定就不再收监执行,让他们在社区里进行矫正。这对维护罪犯家庭稳定,构建和谐社会都具有极其重要的意义。

七是纠正因对罪犯保外就医的认识误区而导致的不当做法。对罪犯保外就医,一要体现人道主义;二要做到宽严相济。体现人道主义就是要将罪犯就医治病作为保外的真实目的,换句话说,就是为了救医治病而保外,不是为了甩包袱而保外。这就需要做到两点:第一,罪犯突发急病符合保外就医条件或者罪犯在办理保外就医手续期间病危的,要及时送新生医院或社会医院抢救。在救治罪犯期间应暂缓办理保外就医手续,做到先治病救人,待罪犯病情得到缓解后再考虑是否继续办理保外就医问题。第二,罪犯亲属或罪犯本人不同意保外就医的,监狱不要做工作,使其勉强同意接受保外就医。坚决杜绝一保了之,把困难和问题推给罪犯亲属的做法。做到宽严相济就是要围绕构建和谐社会的大局,贯彻执行宽严相济的刑事司法政策,在严肃认真地执行法律法规的前提下,坚持以人为本,从保障罪犯的合法权益出发,做到能宽则宽,宽严有度,尽量给罪犯创造良好的就医治病条件,真正达到保外就医的真实目的,确保法律效果与社会效果的有机统一。

(责任编辑 赵海鸥)

book=39,ebook=29