社区矫正警察队伍建设问题研究*

司绍寒 (司法部预防犯罪研究所副研究员 北京 100020) ■文

社区矫正警察队伍建设问题研究*

Study on Community Correction Police Team Building

司绍寒 (司法部预防犯罪研究所副研究员 北京 100020) ■文

一、社区矫正警察队伍建设概况

随着 《刑法修正案 (八)》将社区矫正正式规定为刑罚的执行方式,在社区矫正工作不断推向深入的同时,社区矫正工作机构不断正规化,社区矫正工作队伍也不断地发展壮大。截至2011年12月底,全国共有27个省 (区、市)司法厅 (局)经所在省 (区、市)编办批准设立了社区矫正处。其中,北京、上海、江苏、浙江等21个省 (区、市)司法厅 (局)单独设立社区矫正处,山东等5个省 (区)司法厅在基层处加挂社区矫正处牌子。新疆生产建设兵团设立社区矫正管理局。社会工作者70796人,社会志愿者443454人。

虽然社区矫正工作队伍建设取得了较大的成绩,但是从事社区矫正工作的司法行政机关工作人员的身份尚未正式解决,其名称、身份、职责均尚未确定。司法部以前起草的《社区矫正法 (草案稿)》拟建立 "社区矫正官"的制度,并将其定义为:"社区矫正官是社区矫正执行机关中依法行使社区矫正执行权的公务员。"有的学者建议建立社区矫正官制度①陈和华:《关于建立我国社区矫正官制度的思考》,《河南司法警官职业学院学报》2011年第1期。,但是部分学者主张社区矫正官应是为司法助理员而设②吴宗宪:《论社区矫正官》,《中国司法》2011年第11期。。2012年 "两院两部" 《社区矫正实施办法》中采用了"司法所工作人员"的表述并规定其职责,但是并没有提出社区矫正工作人员身份问题,这可能是与该 《办法》法律阶位较低有关。

除了建立社区矫正官的建议和构想外,一些观点主张着手建立专门的社区矫正警察队伍,社会工作者参照公安机关协警队伍管理和建设模式③参见葛炳瑶:《关于社区矫正组织队伍建设的若干思考》,司法部社区矫正管理局编:《全国社区矫正理论研讨会资料汇编》,法律出版社2011年9月。。而一些地区在宣传和队伍建设上更进一步,尝试性地建立社区矫正警察这一新的警种。在此本文拟对社区矫正警察队伍的建设问题进行探讨。

二、当前社区矫正警察队伍建设模式介绍

北京较早就采取了抽调监狱劳教警察派驻司法所的模式,每个司法所至少派驻一名监狱劳教警察,并初步形成一系列制度。市司法局先后制定了 《参加社区矫正工作监狱劳教干警管理规定》、《社区矫正工作监狱劳教干警岗位职责》、《参加社区矫正工作监狱劳教干警考核办法》和 《关于建立监狱劳教干警从事社区矫正工作长效机制的意见》,市矫正帮教办规定接收社区服刑人员或对社区服刑人员采取强制措施时按规定着装,其余工作场合可着便装。此外,北京市下发了 《社区矫正抽调干警考勤工作规定》、《社区矫正干警行为准则》,同时做好保障工作。为了切实解决干警的后顾之忧,经市司法局与监狱劳教两局协商决定,抽调参加社区矫正工作的干警人民警察身份不变,原级别、职务待遇不变、政策性工资和福利不变,对分配到远郊区县工作的干警适当给予政策倾斜④庄春英:《关于社区矫正队伍建设的调研报告》http://www.moj.gov.cn/yjs/content/2011-07/08/content_2787355。htm,北京市司法局:《抽调监狱劳教干警参加社区矫正工作的实践与思考》,《中国司法》2008年第4期。。

而浙江、江苏两省按照 "职业化、专业化、社会化"的要求,逐步建立起一支由专业社区矫正工作者和社会志愿者相结合的社区矫正工作队伍。其中,专业社区矫正工作者是指从事社区矫正工作的国家公职人员,主要包括从事社区矫正工作的司法所工作人员、公安派出所民警及社区矫正组织中从事社区矫正工作的公职人员⑤庄春英:《关于社区矫正队伍建设的调研报告》http://www.moj.gov.cn/yjs/content/2011-07/08/content_2787355。htm。。

武汉市首先开展了社区矫正人民警察警衔评授工作。 2010年3月16日至17日武汉市举行社区矫正人民警察警务管理培训班。省司法厅政治部警务处就警衔评授条件和程序、警务管理以及警衔管理软件的操作应用做了专题讲座⑥http://www.whsfxz.gov.cn/portal/wportal Action.do?action=show&news_id=201004081000008。。 2011年8月10日,四川省德阳市司法局社区矫正司法警察支队正式挂牌,成为全国首个社区矫正司法警察支队。该市司法局长称,为了解决社区矫正工作中的困难,决定建立一支社区矫正司法警察队伍,并表示 "我们创建了一个全新的警种,实现了社区矫正队伍专业化⑦http://finance.ifeng.com/roll/20111021/4884769。shtml。"。

以上是我国目前具有代表性的社区矫正警察队伍建设模式。

三、普通警察与社区矫正中警察权力关系分析

研究社区矫正警察队伍建设,首先要明确我国警察,特别是公安警察及其权力的基本特点,再进一步研究普通警察和社区矫正的关系,最后再研究社区矫正警察建设的问题。

(一)一般警察权力特点

根据 《人民警察法》第2条的规定,我国的警察由公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察组成。公安机关的人民警察是通常意义上的警察,具有警察的一般职责和权利。而国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察属于特殊警察,根据 《人民警察法》第18条的规定,他们应分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。普通警察和特殊警察一个重要的区别在于⑧由于国家安全机关的特殊性,国家安全机关警察会以不同身份出现,因此不在此讨论范围之内。,普通警察是在社会上执法,拥有最广泛和全面的执法权,而特殊警察是在特定范围内执法,拥有有限的执法权。

《人民警察法》第6条一共列举了公安机关人民警察的14项职责⑨《人民警察法》第6条规定:"公安机关的人民警察按照职责分工,依法履行下列职责:(一)预防、制止和侦查违法犯罪活动;(二)维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为;(三)维护交通安全和交通秩序,处理交通事故;(四)组织、实施消防工作,实行消防监督;(五)管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品;(六)对法律、法规规定的特种行业进行管理;(七)警卫国家规定的特定人员,守卫重要的场所和设施;(八)管理集会、游行、示威活动;(九)管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务;(十)维护国 (边)境地区的治安秩序;(十一)对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚,对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察;(十二)监督管理计算机信息系统的安全保护工作;(十三)指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作,指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作;(十四)法律、法规规定的其他职责。",此为一般警察职责范围。这些职责可以归纳为以下几个方面:

(1)刑事犯罪侦查;

(2)维护社会秩序和公共安全,包括治安、公共交通、消防、涉及公共安全的危险品和特种行业、保卫、计算机信息安全、集会游行示威活动等;

(3)管理边境边防事务;

(4)管理户政、国籍及出入境事务;

(5)执行刑罚。

而为履行这些职责,公安警察可以行使下列法定权力:

(1) 行 政 处 罚 权 (第7条)⑩第7条 公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织,依法可以实施行政强制措施、行政处罚。;

(2)为维护公共安全和社会秩序,对人身和财产的行政强 制 权 (第7条、第8条、第14条、第17条)⑪第9条 公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员,可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。第14条 公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的,应当报请县级以上人民政府公安机关批准,并及时通知其监护人。第17条 县级以上人民政府公安机关,经上级公安机关和同级人民政府批准,对严重危害社会治安秩序的突发事件,可以根据情况实行现场管制。公安机关的人民警察依照前款规定,可以采取必要手段强行驱散,并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。;

(3) 盘 问 、 检 查 权 (第9条)⑫第9条 为维护社会治安秩序,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查;经盘问、检查,有下列情形之一的,可以将其带至公安机关,经该公安机关批准,对其继续盘问:(一)被指控有犯罪行为的;(二)有现场作案嫌疑的; (三)有作案嫌疑身份不明的;(四)携带的物品有可能是赃物的。对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至四十八小时,并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的,应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的,应当立即释放被盘问人。经继续盘问,公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的,应当在前款规定的期间作出决定;在前款规定的期间不能作出上述决定的,应当立即释放被盘问人。;

(4) 使 用 武 器 和 警 械 (第10条、第11条)⑬第10条 遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况,公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。第11条 为制止严重违法犯罪活动的需要,公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。;

(5) 刑 事 侦 查 强 制 措 施 (第12条)⑭第12条 为侦查犯罪活动的需要,公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。;

(6) 紧 急 征 用 、 优 先 使 用 (第13条)⑮第13条 公安机关的人民警察因履行职责的紧急需要,经出示相应证件,可以优先乘坐公共交通工具,遇交通阻碍时,优先通行。公安机关因侦查犯罪的需要,必要时,按照国家有关规定,可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物,用后应当及时归还,并支付适当费用;造成损失的,应当赔偿。;

(7) 交 通 管 制 (第15条)⑯第15条 县级以上人民政府公安机关,为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为,可以在一定的区域和时间,限制人员、车辆的通行或者停留,必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定,可以采取相应的交通管制措施。;

(8) 技 术 侦 查 (第16条)⑰第16条 公安机关因侦查犯罪的需要,根据国家有关规定,经过严格的批准手续,可以采取技术侦察措施。。

普通警察的上述权力是与公共安全和社会秩序管理的职责相联系的,使用范围广,主动性强,主观性强,条件限制较为宽松,对公民的人身财产等基本权利干涉较大。

(二)公安警察权力在社区中的延伸

公安机关出于为维护公共安全和社会秩序的需要,在社区建立了成熟的社区警务制度。2002年公安部、民政部联合发出 《关于加强社区警务建设的意见》的通知,要求各地公安、民政部门要密切配合,根据城市社区建设的进程统筹社区警务工作,全国大中城市公安机关在2004年之前全面实施社区警务战略。根据社区警务的要求,社区要建立社区警务室,实行一社区一警制或者一社区两警制。在社区居委会中,由派出所推荐一名社区民警进入社区居委会领导班子,以利于社区治安综合治理工作的组织和协调。公安机关还对社区治保会、保安公司、辅警、联防队员等有广泛的影响和管理能力。根据原来的法律制度设计,公安警察依靠这些社会治安保卫力量的帮助,在社区中完成对管制、缓刑及假释犯的监督考验。

(三)社区矫正中公安警察的权力

虽然根据 《刑法》、《刑事诉讼法》和 《社区矫正实施办法》,社区矫正工作由司法行政机关管理的社区矫正机构负责,但是公安机关仍需要在法律范围内参与社区矫正工作。也就是说不论是否建立社区矫正警察身份,在社区矫正中必然存在着公安机关警察和司法行政机关的分工问题。

根据 《社区矫正实施办法》第2条的规定:"公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。"第24条明确规定了公安机关参与社区矫正的治安处罚权:对违反监督管理规定或者禁止令的,司法行政机关提请公安机关给予处罚,公安机关将处理结果通知司法行政机关。另外根据第35条的规定,司法行政机关应当建立突发事件处置机制,发现社区矫正人员非正常死亡、实施犯罪、参与群体性事件的,应当立即与公安机关等有关部门协调联动、妥善处置。

按照目前 《社区矫正实施办法》的安排,社区矫正执行中的主要任务均由司法行政机关完成,仅规定了公安警察对社区矫正人员违法犯罪行为的处罚权,以及参与突发事件处理职责。从上述分工安排中可以看出,公安机关仅是程序性地参与社区矫正工作,这主要是要照顾社区矫正法律现状。但是根据研究和讨论的意见,公安警察可能,也应该在更深的层面上介入社区矫正,比如脱管人员的追查,便非社区矫正警察所能完成,必须要由公安机关配合。

四、社区矫正中警力使用的必要性问题

社区矫正是限制人身自由的刑罚执行方式,涉及到刑罚权的实现、社会秩序和公共安全的稳定,也会对社区服刑人员的人身、财产和隐私权利产生极大影响。因此社区矫正工作应由警察实施。

(一)刑罚执行

刑罚执行是国家对公民使用法律强制力最集中的体现,对公民的人身财产权利都会产生很大影响,为保证刑罚执行的严肃性和对罪犯的威慑性,刑罚执行应由警察实施,因此《人民警察法》中规定了警察执行刑罚的权力。但是1995年《人民警察法》通过时,社区矫正尚未开展,管制、缓刑、假释等社区刑罚和刑罚执行方式仍由公安机关负责,因此《人民警察法》和 《监狱法》等法律将刑罚执行权赋予不同的警种,形成了监狱内由监狱警察行刑而监狱外由公安警察行刑的模式。

《刑法修正案 (八)》的通过,删除了 "由公安机关"执行管制、考察缓刑、监督假释的规定,表明法律修改的方向拟取消公安机关此项刑罚执行权。 《刑事诉讼法》也将公安机关的上述刑罚执行权改为社区矫正机构行使。但是为保证刑罚执行的严肃性,保持对罪犯的威慑力,社区矫正仍需要警察负责,抽调监狱劳教警察从事社区矫正的模式不仅于法无据,而且不利于维护社区矫正工作队伍的稳定性。因此,有必要设立负责社区矫正执行的警察队伍。

(二)即时强制

社区矫正是限制人身自由的非监禁刑执行方式,其对于社区服刑人员活动范围、解除人员、活动内容及迁居有一定的要求和限制,特别是刑法引入了禁止令制度,禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动,进入特定区域、场所,接触特定的人。根据 "两院两部"《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定 (试行)》第9条,禁止令由司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责执行。一旦社区矫正机构发现社区服刑人员违反禁止令的规定或者有逃跑、脱管以及其他违法犯罪行为,就需对其立即采取强制措施,而此项权力非警察不能行使。

(三)技术监控和检查

社区矫正对象虽然再犯风险较低,但仍属于具有一定人身危险性的特殊人群,其在社区中服刑并接受矫正,仍然要受到法律对其人身自由的限制。出于司法成本、矫正对象接受意愿和促进其与社会融合的考虑,社区矫正机构可以对服刑人员采取一定的技术监控和检查措施,而这种干涉人身自由和个人隐私的技术监控和检查措施,也只能由警察行使。

五、社区矫正中警力使用的合法性问题

(一)社区矫正中现行警力使用模式合法性问题

目前,我国社区矫正执法队伍正处于建设的初期,社区矫正中使用警力目前没有明确的法律依据,这为社区矫正队伍建设增加了难度。

北京等部分地区采用抽调监狱劳教警察派驻司法所工作的方式为社区矫正工作配备警力,虽然加强了社区矫正的执法力量,但是严格的说不具有合法性:(1)社区矫正执法主体的职权和身份应由法律规定。目前我国社区矫正虽然已经纳入 《刑法》和 《刑事诉讼法》,但是 《刑法》、 《刑事诉讼法》并没有规定应由监狱劳教警察执行社区矫正。相反 《人民警察法》第6条还规定,应由公安警察对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚,对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察。(2)监狱劳教警察属于特殊警察,其应在法律规定的范围内活动。根据 《监狱法》和劳动教养相关规定,监狱劳教警察的职权范围应在监狱和劳教所内,而不应该进入社会执法,特别是一些特殊的人身和财产强制权不能在社会上行使。因此,由其执行社区矫正工作并不合法。(3)监狱劳教警察的执法对象应为监狱罪犯和被劳动教养对象,而对社区矫正对象执法并不合法,特别是监狱劳教警察在监狱劳教所内的人身和财产强制权不能对社区矫正对象行使。

武汉与德阳的做法实际上并不是建立新的警种,而只是将监狱劳教警察派驻司法所从事社区矫正工作的做法更向前推进一步。

江苏、浙江等地采用公安警察派驻司法所的方式有一定的法律依据,并且具有一定的现实合法性与合理性:(1)现行法律并未规定司法所可以设置警察,更没有规定社区矫正警种,因此社区矫正机构中不出现监狱劳教警察符合现行法律的规定。(2)社区矫正是法定的刑罚执行方式,根据 《人民警察法》第6条的规定,公安警察仍有刑罚执行权,有权"对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚,对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察"。因此,在司法所派驻公安警察帮助执行社区矫正有法可依。(3)在遇到社区矫正对象违法犯罪,或者出现紧急情况时,公安警察有权处罚和处置,不存在法律上的障碍,也不易产生不良的社会影响。但是该模式的不足之处在于,司法行政机关工作人员在社区矫正对象违反禁止令和社区矫正监督管理规定时,采取强制措施的依据不足,社区矫正工作队伍仍需要借助公安警察力量,协调工作较多,特别是公安机关在维护社会秩序和公共安全方面的任务较重,警力不足,派驻社区矫正机构的警力有限,稳定性难以保证。

(二)社区矫正中警察队伍建设的法律依据问题

由于社区矫正制度和法律体系正在建设中,社区矫正执行主体仍存在一些争议。虽然各地开展了不同模式和不同程度的试点,但是从总体上看社区矫正警察队伍建设仍处在论证阶段。

1、执法人员身份法定化。根据现行法律规范体系和立法经验,不论是直接建立社区矫正警察队伍,借调监狱劳教警察,还是派驻公安机关警察从事社区矫正工作,必须要有明确的法律依据。也就是说作为刑罚执行机关中社区矫正执法人员的身份必须要由全国人大常委会通过的法律予以明确规定。解决执法人员警察身份的法律只可能有两部,一部是《社区矫正法》,一部是 《人民警察法》。 《社区矫正法》解决的是社区矫正执法者是不是警察以及警察权力使用程序的问题;《人民警察法》解决的是社区矫正执法者属于哪类警察的问题。而且如果要建立社区矫正警察这一警种,要同时考虑的是司法行政机关工作人员如果不是社区矫正警察,能否从事社区矫正工作。

2、执法权力法定化。这是执法人员身份法定化的必然要求。目前特殊警种的执法权力法定化做的仍然不够。 《人民警察法》第18条只是原则性规定了 "国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察,分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。"而 《监狱法》虽然对监狱警察的执法权力作了规定,但是仍然过于粗疏。社区矫正是在社会上行使刑罚执行权,这与在监狱内行使刑罚执行权有很大的不同。社区矫正执法人员工作在社会上行使权力的条件、程序、方式等必须要有明确的法律规定。目前,可以解决此执法权力法定化的只有《社区矫正法》。另外,社区矫正虽然不属于行政行为,但是其与行政行为有很大的相似性,因此,社区矫正警察的执法权力,特别是强制措施的使用,应该参照 《行政强制法》予以规定。

3、执法队伍建设制度化。也就是说社区矫正执法人员在身份确定后,必须有一整套建设发展制度予以保证。几乎可以肯定,目前北京等地采用的借调监狱劳教警察的做法只能是过渡性做法,无法制度化。

(三)社区矫正中警察队伍建设与联合国相关规定的关系问题

《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》虽然没有规定社区矫正等非拘禁措施的执行人的身份,但是 《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第60条第2款规定:"刑期完毕以前,宜采取必要步骤确使囚犯逐渐纳入社会生活。按个别情形,可以在同一监所或另一适当机构内制定出狱前的办法,亦可在某种监督下实行假释,来达到此项目的;但监督不可委之于警察,而应该结合有效的社会援助。"该规则明确排除了警察对假释犯的监督职能。然而该条款的设置也存在如下问题:

1、《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》是联合国统一的指引性文件,但是各个国家有不同的国情,不能一概而论地认为警察就不能进行假释监督工作,更不能认为警察进行假释监督就是有悖人权。如 《欧洲监狱规则》和 《欧洲社区制裁与措施规则》中就没有强调社区矫正工作人员警察身份的问题。

2、《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》仅对假释的监督提出 "非警察"的要求,而并未对社区矫正中管制、缓刑、暂予监外执行作出要求。 《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》也没有特别强调是否为警察身份。

3、目前世界各国监狱仍然很难达到 《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》的一些要求,并且随着时代的发展,一些新的社会问题和矫正方式的出现, 《规则》也有诸多不适应社会发展形势之处,联合国正在讨论修改该 《规则》,并于2012年1月31日至2月2日召开了政府间专家组会议,该会议的背景说明⑱《关于〈联合国囚犯待遇最低限度标准规则〉的不限成员名额政府间专家组会议背景说明》。也指出了《规则》需要修改之问题 。 因此,对该 《规则》我国无需全盘接受,奉为圭臬,但应在重视 《规则》精神的前提下,根据自身实际情况探索改革方向。

4、《联合国执法人员行为准则》⑲Code of Conduct for Law Enforcement Officials(General Assembly resolution 34/169,annex);http://www.unodc.org/unodc/en/justice-and-prison-reform/criminaljusticereform.htmlJHJprisonreform。特别强调了警察的逮捕和拘留的权力⑳Article 1,Commentary(a):The term"law enforcement officials",includes all officers of the law,whether appointed or elected,who exercise police powers,especially the powers of arrest or detention。，这也是警察权力的核心。因此,《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》主张不能将假释监督付诸警察,主要是考虑到警察权力的主动性和对人身自由干涉的强大性会对假释犯的矫正产生不利影响,而其所指的 "警察",应该是指普通警察。我们更应着眼于警察权力的特点而不是警察的身份,如果能够对社区矫正执法人员的权力作出适当的安排,其身份可以是警察。

(四)社区矫正警察身份的法律风险问题

赋予社区矫正执法人员警察身份可能会带来一定法律风险,这些风险包括:

1、社会上出现两种警察。如建立社区矫正警察这一新的警种,则会在社会上出现两种警察:一种是公安警察 (普通警察),另一种是社区矫正警察 (特殊警察)。两种警察着装基本相同,社区矫正警察与公安警察一样,都出现在社会上,极易使普通民众混淆两种警察的界限。但是社区矫正警察的职责与普通警察相去甚远,其所拥有的权力也相差很大,此时容易发生法律风险,影响社区矫正工作的开展,影响司法行政机关形象。

2、发生突发事件、紧急状况或者违法犯罪时的处置。虽然身为人民警察,有职责与违法犯罪作斗争,但是由于没有普通警察的一般强制权和处罚权,如在身边发生违法犯罪,社区矫正警察是否有职责及时处置,是否有能力及时处置,仍存在较大的问题。此时如果不处置,则会被社会和民众视为渎职;如果处置,则强制权力的行使是否正当;如果处置不当,造成违法犯罪嫌疑人人身、财产损害,引起社会舆论关注,造成司法行政机关负面影响,应如何处理,都需要研究解决。

3、发生渎职行为。目前,社区矫正各方面制度和运行模式都在初建过程中,个别地方的工作人员对社区矫正的各个程序和环节的重要性重视不够,出现了渎职行为,这给社区矫正队伍建设带来不好的影响。在目前情况下,赋予现有的工作人员以社区矫正警察身份后,能否确保这些人员得到有效的培训,建立职业责任感,公正廉洁执法,维护司法行政机关形象,顺利推进社区矫正工作,是一个重大课题。

4、不符合联合国规则精神和各国通行做法。《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》 "非警察化"的要求虽然未必合理,各国也未必都实行,但是毕竟体现了一种发展趋势和指导思想。各国多是采用矫正官而非警察实施社区矫正。目前我国从事社区矫正的工作人员不是警察,这在一定程度上减小了推动社区矫正的阻力,也获得了社会各界的认可。如在社区矫正初始阶段即建立社区矫正警察制度,则可能会招致国内外舆论的反对和质疑。

六、社区矫正警力建设方案设计

社区矫正警力建设需要一个综合性、长远性的方案设计,既要符合法律规定和法治精神,又要能够保证社区矫正的有效实施,还要保证社区矫正警力能够持续发展。在此本部分将从警察身份设置、警察权力的使用、警服使用场合等方面探讨社区矫正警力方案设计:

(一)警察身份设置方案

方案一:设立统一矫正官司法警察

社区矫正执法官的身份为警察,并将监狱、劳教和社区矫正警察合并为一个警种,统称为 "司法警察"。《人民警察法》可以修改为:"人民警察包括公安机关、国家安全机关和人民法院、人民检察院的司法警察。监狱、社区矫正机构和劳动教养管理机关的矫正官是司法警察。"由于刑法已经做了修改,因此还应修改 《人民警察法》第6条第11项公安警察刑罚执行权的规定。同时 《社区矫正法》可以规定,从事社区矫正的矫正官是司法警察。

这种修改方式有以下优点:(1)强化了司法行政机关是刑罚执行机构主管机关的地位;(2)强调了执法队伍警察身份的统一性,其名称、服装标记等也与司法行政机关名称相符;(3)监狱、劳教、社区矫正警察成为一个警种,可以在三个系统内交流和调动,便于各种矫正工作的交流和衔接; (4)可以同时完成建立矫正官序列和司法警察身份的双重任务,矫正官作为一个单独序列,名称与权力相符,可以由司法部统一管理,不易受到外单位的掣肘,其警察身份也可以解决刑罚执行中的强制力问题,同时有助于避免警力和警察身份的滥用。此方案优点多,不足少,法律障碍少,社会接受程度高。即便警察身份建议被否决,仍然可以向立法机关和公安机关推荐矫正官的建设思路,同时可以建立新的专业矫正力量并以全新面貌在社会上出现,便于改革和发展。

方案二:设立社区矫正警察的新警种

增设社区矫正警察新警种,与监狱、劳教警察并列。《人民警察法》修改为:"人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关、社区矫正机构的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。"并且删除或者修改《人民警察法》第6条第11项公安警察刑罚执行权的规定。

该方案可以解决社区矫正执法人员的警察身份问题,但是与方案一相比,存在以下不足:(1)司法行政机关所辖警种过多,权威性不足、分割管理较为复杂;(2)不利于警力统筹调配使用,也不利于一线警察的培养与发展;(3)受《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》禁止警察监督假释犯的影响,立法机关、公安机关及社会舆论的障碍会比较大,一旦无法取得警察身份,同时又失去了向立法机关、公安机关和社会舆论推荐矫正官建设方案的机会。

方案三:设立非警察矫正官制度

仍依照原 《社区矫正法》草案稿的模式,建立作为社区矫正执法人员的矫正官制度,矫正官不具有警察身份,由公安警察派驻社区矫正执行机构或者公安机关通过与社区矫正机构建立法定联动机制作为社区矫正的备用警力。此种方案无需修改 《人民警察法》,但是 《社区矫正法》应明确规定,社区矫正官负责社区矫正工作,并有权力指导社会工作者和社会志愿者。这种方式的优点在于:(1)法律和社会障碍小;(2)符合联合国规定的精神;(3) 建立新的专业矫正力量并以全新的面貌向社会展示;(4)能让社区群众明确知晓,其仅为矫正官而非警察,避免不必要的麻烦和不良影响。而其不足之处在于:(1)缺少警察身份,无法对矫正对象形成震慑;(2)缺少警察特有的强制和处罚权力,对于矫正对象的一些违法行为难以威慑;(3)特定情况下仍需要依靠公安警力,沟通协调成本较高、难度较大。但是 《社区矫正法》必须赋予矫正官对社区服刑人员实施强制和处罚的权力。同时还要在制度上保障公安机关参与配合社区矫正的积极性。

(二)社区矫正警察队伍组织运行模式

需要特别注意的是,应根据目前的县级司法局建设社区矫正执法中心执法队伍,司法所负责日常监督管理的建设思路,社区矫正警察的使用仍应统一上收于县级司法行政机关,强化社区矫正警察强制权和处罚权的统一管理,县级社区矫正执法队可以在接受社区矫正机构采取强制措施的请求的情况下派出警力。

(三)社区矫正警察权力性质和使用条件

如赋予社区矫正执法人员警察身份,建立社区矫正警察队伍,则社区矫正警察的权力及其行使必须要由法律规定。

1、社区矫正警察的权力本质上讲是刑罚执行权。这是该权力的基本性质也是权力行使的基本范围。社区矫正警察在社区矫正工作中所行使的所有具体权力都是刑罚执行权的派生权力,主要包括强制权和处罚权两类。强制权是对违反社区矫正管理规定的社区矫正人员的人身自由实施暂时性限制 或 对 其 财 产 实 施 暂 时 性 控 制 的 行 为㉑参见 《行政强制法》第2条:"行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。"。 而 处 罚 权 是 对 违 反社区矫正管理规定的社区矫正人员施加不利后果的行为。

2、社区矫正警察使用处罚权的情况。包括:违反禁止令,违反监督管理规定,脱管,不参加教育学习和社区服务,实施违法犯罪活动。《社区矫正实施办法》第23条至27条详细列举了这些处罚的后果和程序,在此不必赘述。

3、社区矫正警察使用强制权情况。由于强制权比处罚权更加严厉,对社区矫正人员的权利干涉的更多,而 《社区矫正实施办法》中对行使强制权并没有像处罚权那样有详细的规定,因此对社区警察行使强制权的情形有必要深入研究。根据 "两院两部" 《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定 (试行)》和 《社区矫正实施办法》的规定,社区矫正中可能使用强制权的情况主要有以下几种:

(1)违反禁止令。对违反禁止令的规定,从事特定活动,进入特定区域、场所,接触特定人,社区矫正警察可以强制其停止实施违反禁止令的行为或者终止违反禁止令的状态。这种强制权在禁止社区矫正人员进入特定区域和场所,以及接触特定人时表现为对社区服刑人员人身自由和言论自由的限制,如带离酒吧或禁止其与被害人见面交谈。但是要特别注意的是,禁止从事特定活动时,社区警察的强制权是有所不同的。比如:社区矫正人员违反禁止令,设立公司、企业,申领贷款,买卖股票,使 信用卡、高消费㉒"两院两部"《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定 (试行)》第3条第(一)、(二)和 (四)项。时 , 社区矫正警察应令其停止实施这些行为,但是已经实施完毕的,社区矫正警察并无强制撤销权,而应通知交易相对人社区矫正人员的行为违法并请求其协助撤销。因此,在实施禁止令的实际工作中,社区矫正警察应严格把握强制权使用的界限。

(2)违反监管规定。对于违反监督管理规定,不向司法所报到、离开居住地或者脱管的,社区矫正警察可以强制其到司法所报到或者返回居住地。但是对于不按规定报告、不参加教育学习和社区服务活动的,社区矫正警察不可以实施强制,只能实施处罚。这是因为不按规定报告的无法强制,只能要求其事后说明,因为一旦强制,就有可能变成刑讯逼供,如社区矫正警察想了解其活动内容,可以通过其他方式取证;不参加教育学习和社区服务活动的无法强制,只能事后处罚,因为一旦强制,就有可能变成 "思想改造"和 "劳动改造",极易给社区矫正带来负面影响。

(3)正在实施违法犯罪或者危险行为。对于正在实施违法犯罪活动或者实施包括自杀、自残在内的危险行为的,社区矫正警察可以对其实施强制,消灭违法状态或者危险状态。

(4)信息核查 监 控。根 据 《社 区 矫 正 实 施 办 法》第19条规定:"司法所应当根据社区矫正人员个人生活、工作及所处社区的实际情况,有针对性地采取实地检查、通讯联络、信息化核查等措施及时掌握社区矫正人员的活动情况。"为社区服刑人员配备通讯或核查终端,实时监控其活动时对社区服刑人员人身自由的法定强制干涉手段,可以由社区警察行使。

(四)社区矫正警察警服的使用条件

如前所述,普通警察权力与社区矫正警察 (特殊警察)权力有很大的区别,加上普通民众对于警察身份和权力的认识程度的缘故,如赋予社区矫正执法人员警察身份,则应深入研究社区矫正执法人员警服使用条件,以便更好地开展社区矫正工作。

根据社区矫正工作的实际,可以着警服的情形包括: (1) 接 收 社 区 矫 正 人 员 时;(2) 宣 告社 区 矫 正 开始 和 解 除时;(3)社区服刑人员有重伤、死亡等特殊情况、紧急情况或者有其他突发事件时;(4)社区服刑人员脱管或者下落不明,组织查找时;(5)社区服刑人员违反监督管理规定或违反禁止令,进行阻止时;(6)出现其他可以采取强制措施的情形时。

要再次强调的是,社区矫正警察的主要任务和权力是刑罚执行权,其执法对象是社区矫正人员,不具有普通警察的犯罪侦查和维护公共安全及社会秩序的职责,不具有刑事侦查权,盘问、检查权,紧急征用权、优先使用权,使用武器和警械,交通管制,技术侦查,以及一般法律上的处罚权和行政强制权,因此对社区矫正警察的警服的使用必须有严格的限制,其只能在特定的场合才能穿着警服。

(责任编辑 张文静)

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*本文为国家社科基金 《社区矫正执行体系研究》阶段性成果。