准确把握司法行政在社会管理创新中的定位

缪蒂生 (江苏省司法厅党委书记、厅长 江苏南京 210024) ■文

准确把握司法行政在社会管理创新中的定位

缪蒂生 (江苏省司法厅党委书记、厅长 江苏南京 210024) ■文

当前，随着我国经济社会的不断发展，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念深刻变化，经济成分、就业方式、分配方式日趋多样，社会阶层进一步分化，人口大量流动，社会整合更加困难，不同群体的利益诉求、政治诉求也不断增多，社会结构的巨大变迁使得社会管理范围扩展、难度加大，社会管理面临一系列新情况、新问题。在这种大背景下，加强和创新社会管理必然要求提升社会管理的法治化水平，走法治模式。司法行政机关作为推进社会主义民主法治建设的重要力量，其职能优势为参与社会管理创新奠定了根本基础，提供了广阔空间，也决定了在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局中具有重要地位和作用。其特征是：

——职能作用上的基础性。经济社会转型过程中最核心的价值就在于社会秩序的维系。当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等七个方面。司法行政职能与这七项基本任务直接相关，发挥司法保障、法治服务功能显得尤为重要。比如，罪犯劳教人员、社区服刑人员、刑释解教人员等特殊人群的教育转化、帮困扶助等工作，是维系社会秩序、促进社会和谐稳定的重要基础;律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定等法律服务工作，对于依法维护群众权益、促进社会公平正义具有重要作用。同时，社会稳定的关键还在于社会基层的安定。司法行政机关通过遍及全国城乡的人民调解网络，可以及时发现、疏导、化解社会成员之间的矛盾纠纷，减少社会矛盾积累，在动态的问题解决过程中实现社会基层的稳定。司法保障和法治服务功能使司法行政直接进入社会管理，并对社会管理目标的实现起着巨大推动作用。

——服务对象上的广泛性。社会管理作为系统工程，涉及政治、经济、文化、社会等方方面面，涵盖管理领域的众多环节。这就要求参与社会管理的政府部门要有能力将工作触角深入经济社会的各个层面。司法行政机关“点多、线长、面广”的行业特点在社会管理中呈现出较强的资源优势。监狱、劳教、律师、公证、司法鉴定、司法考试等各项职能服务定位不同、服务对象有别、服务领域各异，多样化的工作职能使得参与社会管理的覆盖面十分广泛，服务群众更加直接和贴近。特别是，司法所的设置是我国司法行政制度的一大显著特色，使得司法行政扎根于广大人民群众之中，直接承担服务群众的使命，这更易于在加强和创新社会管理中发挥职能作用。此外，服务对象的广泛性还体现在与许多行政管理部门有着直接联系，在社会管理力量资源的整合上发挥着重要的桥梁和纽带作用。比如，以人民调解为基础的“大调解”载体，让基层党政组织、行业管理组织、群众自治组织多方参与到矛盾纠纷的化解当中，既形成了解决社会问题、化解社会矛盾的整体合力，更推进了社会管理新格局的形成。

——工作手段上的多样性。加强和创新社会管理关键在于综合运用法律规范、行政管理、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等多种手段规范社会行为、调节利益关系，推动社会问题的解决。司法行政机关与其它许多政府部门的显著差别，在于同时具有司法保障和法律服务两大功能，具有准司法权和行政权的双重属性，被赋予了客观公正执法者和管理服务社会行政者的双重身份。这也使得司法行政工作涉及国家政治、经济、文化和社会生活的各个方面，成为社会管理法治化和法治建设社会化有机融合的重要领域。功能上的双重属性决定了工作手段的多样化，司法行政兼备刚性管控、柔性服务和理性调和等多种工作手段，在加强和创新社会管理中具有独特优势。比如，可以综合运用宣传、教育、引导、调解等手段，最大限度地预防化解社会矛盾纠纷;可以有机整合律师、公证、司法鉴定、法律援助等手段，最大限度地维护群众合法权益;可以统筹采取强制管控、教育引导、帮扶救助等手段，最大限度地减少特殊人群对抗社会的心理和行为倾向。

——管理效果上的长效性。加强和创新社会管理，最终是要把社会管理纳入法治化、规范化轨道，实现长效治理。这除了要求立法层面具备比较完善的法律体系架构外，还需要通过法治实践形成人人知法守法、各方面严格依法办事的良好局面。中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。在这样的背景下，实现社会管理的法治化，更加需要加快法治实践步伐，在加强法治理念和法治精神等“软件”建设上下功夫。司法行政机关作为开展法制宣传教育的主导部门，通过开展全民普法，促进全社会法律素质的提高和法制观念的养成，对于安定社会秩序、促进人际和谐、推动经济社会发展有着根本性作用。特别是，通过加强对领导干部、公务员、企业经营管理人员的学法用法和法律顾问工作，促使其依法决策、依法行政、依法经营，可以从源头上减少社会矛盾、社会问题的产生，这相对于其它社会管理更具有长效作用。

因此，加强和创新社会管理，既对司法行政机关的履职能力提出了严峻挑战，也为司法行政机关实现新一轮科学发展提供了重大机遇。作为政法机关重要组成部门，司法行政机关在加强和创新社会管理中必须充分发挥主力军作用，围绕发挥职能作用，努力提高社会管理科学化水平。江苏司法行政在加强和创新社会管理中，重点要构建“六个新机制”：

(一)着力构建更好地服务经济社会又好又快发展新机制。转变经济发展方式，实现又好又快发展是保障和改善民生的源头，是形成和谐稳定社会结构的核心，也是推进社会管理创新的重要前提。中央确定今年经济社会发展的总基调是稳中求进，我省把转变经济发展方式、加快经济转型升级作为突出任务。这就要求我们适应这种阶段性的变化，整合资源和力量，进一步提高服务质量和服务能力。一是继续围绕促进经济转型升级、推进社会管理创新。大力实施“万名法律服务人员、万名调解员助万企升级、促万村 (社区)和谐”的“四万工程”，通过“村 (居)法律顾问全覆盖”、“公证服务进乡村、入农户”、“矛盾纠纷大排查、大调处”等专项活动，进一步提高服务经济社会发展的水平。一方面，对照省委、省政府《转型升级工程推进计划》、《万企升级行动计划》，着力做好投资融资、兼并重组、知识产权保护和节能减排等领域的法律服务，推动重要产业链和重点领域骨干企业、中小企业、科技创新型企业转型升级。另一方面，结合加强和创新社会管理，深化政府法律顾问工作，积极参与重大决策、重大项目论证和社会稳定风险评估，为党委政府提供切实可行的法律意见和建议。二是按照省第十二次党代会提出的“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”的部署，大胆创新，加快建成覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系。主要是：(1)建立布局合理、覆盖城乡的服务网络，形成由城市到乡镇再到村居的站点辐射网络体系;(2)建立政府主导、保障有力的供给模式，积极引导社会力量以多种形式参与法律援助、法制宣传、矛盾调解等公益服务;(3)建立功能完善、快捷高效的运行机制，因地制宜建立具有综合功能的县 (市、区)法律服务中心，推进法律服务在线咨询、网络法制学校等建设，打造“科技化、网络化、数字化”服务新格局。

(二)着力构建更好地预防和减少重新犯罪新机制。加强特殊人群的服务管理，是深入推进社会管理创新的关键环节。从江苏来讲，工作重点：一是大力健全安全防控体系，深入推进监所安全稳定长效机制建设，加快建立全过程、全覆盖、全员性的“大情报”网络，扎实开展监所基层基础建设，强化与武警、公安等机关的应急联动，不断完善人防、物防、技防、联防体系。对社区服刑人员实施动态风险评估，建立严密的监管信息网络，实现重点人员24小时随机查控，确保持续安全稳定。二是进一步创新教育改造方法，坚持管理与服务相结合的理念，在加强管控的同时，注重心理矫治和引导，全面实施个别化矫正，加大技能培训和帮扶力度，完善重点刑释解教人员必接必送机制，尽快形成适应“首要标准”要求的教育改造体系和工作机制。三是积极构建“一体化”治理模式，针对特殊人群服务管理工作涉及面广的特点，在系统内部，推进监狱劳教、社区矫正、安置帮教工作的紧密衔接;在系统外部，形成与公检法、工商、税务、民政之间的配合协作机制，增强整体合力。同时，进一步强化社会协同，运用社会力量提升教育改造和服务管理水平。在此基础上，着重探索建立与开放、动态社会环境相适应的工作方式，以做好特殊人群的衔接管理为重点，加快推进社区服刑人员、刑释解教人员异地委托管理工作，加强社区矫正管理服务中心、安置帮教基地等工作载体规范化建设，不断提高工作科学化水平，最大限度地降低重新违法犯罪率。

(三)着力构建更好地维护社会和谐稳定新机制。从我国发展的阶段性特征来看，人民内部矛盾凸显将是今后一段时期内政法工作面临的基本态势，维护社会安全稳定至关重要。这就要求我们更加充分发挥调解工作柔性化与前置性的特色优势，切实将社会矛盾纠纷化解在基层、消灭在初始阶段。一是深化大调解机制规范建设，真正把人民调解工作做在行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等方法前，推进对接机制、专业调解机制的深化和完善，实现对矛盾纠纷的统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理，增强以人民调解为基础的大调解工作功能与实效。二是深化矛盾纠纷排查调处效能建设，立足预警疏导，全面推行网格化矛盾纠纷排查新模式，实施矛盾纠纷零报告和直报制度，进一步完善特殊时期、突出问题滚动排查机制和分析研判、分级预警制度，扎实开展“人民调解化解矛盾纠纷专项攻坚”等活动，提高对各类矛盾纠纷的调处能力，进一步创造人民群众安居乐业的社会环境。三是深化调解工作网络建设，推进调处中心实体化运作，进一步调整和加强县、乡、村三级人民调解委员会，稳步推进企事业单位和新经济组织、新社会组织以及专业性人民调解组织建设，形成多层次、全覆盖的调解网络体系。

(四)着力构建更好地服务保障民生幸福的法律援助新机制。法律援助是一项惠及民生的工作，是党和政府联系群众的重要桥梁和纽带。对此，一是持续加大援助力度，按照“应援当援、应援尽援、应援优援、应援共援”的要求，不断完善“半小时法律援助服务圈”，通过“法律援助服务为民创优年”主题活动等形式，鼓励支持有条件的地方根据公民法律服务需求和法律援助资源情况适度放宽经济审查标准，不断扩大惠及面。二是推进服务标准化建设，完善工作程序和服务标准，探索推行法律援助“点援制”，健全完善集中办案机制、农民工维权机制、企业职工维权机制、服务质量监督机制，加强案件办理质量评估检查和投诉查处，不断提高群众满意度。三是积极打造便民平台，强化援助机构规范化和接待窗口建设，推动党委、政府将窗口规范化建设列入为民办实事项目，加强“12348”法律援助专线技术改进和平台保障，确保群众通过拨打“12348”专线就能获得法律咨询和相关法律信息，实现法律咨询、法律援助和法制宣传的有效衔接。

(五)着力构建更好地加强法治文化建设新机制。法治文化作为社会主义文化的重要内容，是法治社会的内在动力、精神支柱、思想保证和文化支撑，要通过推进法治文化建设，更好地运用法治的力量教育人民、引导社会，形成学法尊法守法用法的浓郁氛围。一是提升重点对象法律素质，加大流动人口、外来务工人员等难点群体、盲点区域的法制宣传教育，针对群众法治需求诠释法理、宣传法治，传播法律思想，弘扬法治精神。二是提升法治文化引领能力，推进法治文化阵地多样化、系列化、规模化建设，大力扶持引导法治文化精品的创作生产，探索建立公益法制宣传监测评估体系，拓宽法治文化传播渠道。三是提升普法工作实际成效，加强对各时期普法重点的把握，积极为党委政府解难题、办实事提供法律支持，变事后被动宣传为事先主动引导，切实做到“普法宣传深入到一线、普法成效在一线显现”。

(六)着力构建更好地加强基层基础建设新机制。始终坚持基层在先，统筹整合各类服务管理资源，探索将法律援助中心、专业性调委会、法律服务工作室等加以优化集聚，建设“一站式、窗口化、综合性”的司法行政平台，形成司法行政系统服务管理的特色优势。一是增强基层执法管理能力，加强“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观教育，深入开展创先争优活动，深化以两轮推荐、绩效评价、差额票决等为主要内容的干部人事制度改革，完善科学的选人用人机制，切实造就一支政治上可靠、业务上精通、作风上过硬的高素质司法行政队伍。二是增强基层一线实战能力，深入推进县 (市、区)司法局向实战单位转型，大力加强“五好司法所”建设，打造司法行政加强和创新社会管理的一线平台。三是增强信息技术支撑能力，加快“数字司法”建设步伐，构建司法行政基础网络平台、信息资源共享交换平台和地理信息服务平台，提高司法行政业务系统应用水平。

(责任编辑 张文静)