加强和创新社会管理背景下监狱警察队伍建设再思考

张 宣 高云起 冯德慧 (北京市女子监狱 北京 102609) ■文

加强和创新社会管理背景下监狱警察队伍建设再思考

张 宣 高云起 冯德慧 (北京市女子监狱 北京 102609) ■文

胡锦涛总书记关于加强和创新社会管理的重要讲话为监狱管理工作的创新发展提供了新思路、新方法，为新时期我国监狱工作改革提供了实用的方法论和明确的行动路径。加强和创新社会管理给监狱人民警察队伍建设的一点重要启示就是：要以有助于监狱警察健康发展为核心，着重解决好队伍的科学管理问题和活力激发问题。

一、监狱警察队伍建设的现状

改革开放以来，司法部一直大力推进和加强警察队伍的革命化、正规化、专业化建设，监狱警察队伍建设得到了显著加强。但同目前我国社会全方面的飞速发展相比，监狱警察队伍的建设和人才积累仍相对滞后，“全面提高罪犯改造质量的客观需要与干警改造能力相对滞后的现状”之间的矛盾愈发凸显。

(一)监狱警察专业水平参差不齐

由于工作环境偏僻、与外界隔离等原因，监狱的人才引进一直较为困难。闭塞的环境导致干警工作中只能输出知识，难以输入知识。警察的智力水平和能力储备逐年消耗，干警正确运用科学的理论、现代知识去分析、解决问题的能力提高缓慢①张淑红：《浅析监狱警察队伍建设存在的问题、原因与发展趋势》，宁夏普法网http：//www.nxsft.gov.cn/Jail/135/20080418/135@1315.html。，能力的欠缺使得一些干警在工作中与罪犯交锋时显出疲态。监狱警察队伍的人员引进渠道不规范、人员水平参差不齐一直是制约监狱人才队伍建设的一个因素。近几年，首都监狱系统虽然形成了“逢进 (晋)必考”的考录和培训格局，但早期招录方式遗留下来的“干警专业素质参差不齐”的问题，仍然是监狱警察队伍能力建设亟待解决的根本性问题。

(二)人才培养和激励机制不完善

监狱工作的首要任务是教育改造罪犯。监狱工作的政绩考核多与刑释罪犯重新犯罪率、有无罪犯脱逃、有无罪犯非正常死亡等指标挂钩，因此，监狱通常把工作重心放在对服刑人员的教育改造上，对警察队伍的教育培养相对不足。然而，队伍建设关乎监狱工作的长远发展，忽略了人才培养和人才激励，制约了干警主观能动性的发挥。激励机制不完善，就会导致干警的智慧付出得不到应有的回报，自我实现的需求得不到满足。付出与所得的严重失衡，会无情地消磨干警的工作热情，也使社会人才望监狱而畏缩，吸引不来和保留不住人才始终是监狱面临的尴尬问题。

(三)专业人才缺口大

监狱是一个相对封闭的小社会。这个社会的正常运转，需要法律、管理、教育、生产、心理、医疗、卫生、宣传等各类人才。但是除了狱政管理等专业的干警由警校直接输送外，其他的专业人才须由社会招聘。监狱艰苦的工作环境，极高的工作要求，使得很多优秀人才望而却步，监狱的人才选拔与人才培养处于无米之炊的两难境地。

二、促进监狱警察队伍建设的路径构想

(一)监狱警察岗位分类管理

监狱工作门类繁多，属性差异较大，岗位不明、责任不清就无以造就和培养改造工作所需要的各种专业人才。完善以岗位分类为导向的专业职务晋升序列是实现队伍专业化建设的核心环节。笔者认为，实施岗位分类管理，就是将监狱警察按照岗位性质、岗位所需资格条件、岗位责任轻重、岗位难易程度等，分为不同的类别和等级，为监狱警察的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据，实现由身份管理向岗位管理过渡。以此强化监狱警察的专业素质、专业经验、专业精神，引导警力下沉，强化一线执法力量，稳定一线执法队伍，提高队伍的整体实力。

监狱警察的岗位职责是法律赋予的，由此监狱警察的专业划分也就具有了法定性。根据《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民警察法》、《监狱法》等相关法律规定，监狱警察的职业行为主要有三种：一是行政监管行为。依照《监狱法》规定，监狱警察行政监管行为，是指监狱警察在改造罪犯的过程中，依法实施的各项日常监管活动。监狱警察行政监管行为贯穿于惩罚和改造罪犯的全过程，渗透到罪犯的生活、学习、生产劳动等各个方面。二是刑事强制行为。根据《刑法》、《刑事诉讼法》及《监狱法》规定，刑罚执行是监狱警察的主要职责行为。监狱警察就是通过行刑环节，发挥刑罚对罪犯的惩罚、遏制、改造等功能，从而实现对犯罪的一般预防与特殊预防，最终达到减少和消除犯罪的目的。笔者认为，狭义的刑事强制行为，专指对自由刑的执行，主要包括有关人民法院生效的刑事判决的执行，如收监、减刑、假释、监外执行、对罪犯服刑期间又犯罪的侦查、释放等。三是紧急状态处置行为。从监管范围来看，监狱警察紧急状态处置行为主要体现为《监狱法》规定的几种形式，重点是应对处置罪犯脱逃、罪犯暴狱、不法分子围攻监狱、公共安全事件、公共卫生事件和其他情形。笔者认为，在法定职责框架内，监狱警察的专业分类应该分为三种类型：如表 (一)：

狱警察狱政管理类 主要负责对罪犯生活、学习、劳动现场的组织与管理。刑罚执行类 主要负责对罪犯的收监、减刑、假释、监外执行以及对罪犯服刑期间又犯罪的侦查、释放等。安全防范类 主要负责监狱内外看守、安全保卫以及突发事件应急处置等。

监狱四种基本功能的体现，使监狱事务管理涉及的领域广泛而复杂，改造需求多样而多专，仅靠监狱有限的警力资源是无法满足监狱工作对各类人才的需求。客观地讲，由于监狱工作的特殊性以及监狱警察的待遇问题，监狱机关与其他行政机关、企业集团、社会组织在争夺人才上没有任何优势，吸引和留住尖子人才，特别是教育、心理、信息、侦查等方面的专家人才，对于大多数监狱来讲，仍然是一种奢求。因此，监狱机关必须转换思维，寻求新的途径——就是要树立对人才“不求所有但求所用”的观念，学会借用“外力”，即凡是能“借”的就一定要积极地去“借”;凡是通过“借”能够解决的问题，在监狱内部就没有必要单设一个部门去行使职能②金镛：《中国警务再造》，中国人民公安大学出版社2005年版。，这是顺应经济社会发展的一种理性选择。根据这一用人思路，笔者认为，对一些专业素质要求高、监狱无能又无力培养的诸如医护人员、心理矫治人员、教育培训人员、生产管理人员、信息技术人员等以及社会化程度较高的后勤保障服务人员等，应采取雇员或雇佣制，这既是提高监狱工作水平和管理效益的最经济的方法，也是市场经济给监狱创造的良好机遇。监狱警察队伍专业化建设必须采取编制管理与雇员制管理双轨并行的办法。基于这种理念，笔者对 (一)表进行扩充和深化，形成监狱工作人员完整的专业化分类结构，如表 (二)：

狱工作人员专业分类理方式类别名称 职责分工 身份属性职务或专业序列制管理监狱官员主要负责监狱机关的行政管理工作 (各级领导、相关科室人员等)。授衔警察公务员按公务员领导职务和非领导职务序列晋升。狱警察狱政管理类主要负责对罪犯生活、学习、劳动现场的组织与管理。授衔警察公务员由高至低为：一级管教官、二级管教官、三级管教官、四级管教官、一级管教员、二级管教员、三级管教员刑罚执行类主要负责对罪犯的收监、减刑、假释、刑事奖惩、监外执行以及对罪犯服刑期间又犯罪的侦查、释放等。授衔警察公务员由高至低为：一级处遇官、二级处遇官、三级处遇官、初级处遇官(必须具备一定的工作经验及相当层次的法学知识的警察才能成为初级处遇官。)安全防范类主要负责监狱内外看守、安全保卫以及突发事件的应急处置等。授衔警察公务员由高至低为：一级警官、二级警官、三级警官、四级警官、一级警员、二级警员、三级警员佣制管理狱辅助工作人员心理矫治人员主要负责罪犯心理健康教育和心理危机干预。文化技术教育人员主要负责罪犯文化技术教育培训。医务人员(包括精神病学家)主要负责罪犯的身体保健及精神病犯的协助管理。后勤保障人员主要负责维护监狱正常运行的后勤服务工作。信息技术人员主要负责监狱监控系统维护及监狱信息化建设相关技术工作。生产管理人员主要负责指导罪犯参加生产劳动。无论是公务员还是事业编，对此类工作人员，监狱只用其才。其自身的培训与晋升归属各自的管理机构和部门负责。

这种分类是将监狱工作人员，根据监狱职能和监狱警察法定工作任务进行的专业划分：监狱官员作为国家的行政管理人员，专司监狱的高层管理和高端决策，体现的是监狱作为国家行政机关的管理职能;监狱警察作为国家机器的重要组成部分，专司法律所赋予的“惩罚与改造罪犯”的终端执行，体现的是监狱作为国家刑罚执行机关所应完成的职责使命;监狱辅助工作人员利用各自的业务专长，辅助监狱共同完成教育改造罪犯这一复杂的系统工程，体现的是监狱作为改造人的特殊场所的教育转化功能及人道主义的立场。

笔者认为，改造罪犯是一个精密的系统工程，需要监狱机关与社会各界的共同努力。那种想把监狱警察队伍塑造成全能型组织的想法，在社会分工越来越专业、越来越精细的今天，是不可取的、不现实的。因此，加强监狱警察队伍专业化建设，必须放宽眼界，采取内外结合的方法：对内，纯化监狱警察的基础职能，根据监狱警察的法定行为细化其岗位职责，运用现代管理方法，实行岗位分类管理，建立健全与岗位分类管理相配套的岗位工作规范，不断深化以岗位分类管理为核心的监狱警察人事制度改革，实现队伍的科学化管理、科学化发展;对外，兼收并蓄，通过灵活多变的任用方式，使各方人才为监狱所用，有效解决不断提高的教育改造要求对监狱次生专业人才的广泛需求。在内外力共同作用下，完成好把罪犯教育改造成为守法公民的任务。

(二)监狱警察人才激励机制建设

建立完善的激励机制，调动干警的工作积极性，变“要我做”为“我要做”，通过发挥个体作用使整体工作效达到最大化。对于监狱人才的晋升，要做到不论资排辈、不论职称学历，不拘一格降人才的用人思想和晋升理念。在晋升渠道上实行公开选拔、竞争上岗，建立末尾淘汰制，并使其规范化和制度化。对于确有特殊贡献的人才，可以破格提拔任用。对于不在领导职务上的人才，也可以采用特殊津贴、提高福利等方式加以奖励，提高干警的自豪感和荣誉感，使其能力得到尊重和发挥。在监狱系统内部以及与外部有关单位建立无障碍人才交流机制，互通人才有无，调剂人才余缺，满足有关部门或单位对人才的需求，避免人力资源的损失和浪费，使监狱警察能够在不同层次的岗位上得到锻炼，开阔眼界和思路，提高工作能力，增强队伍活力。

要把对监狱警察职业前途的管理纳入队伍发展的整体规划，有计划、有步骤地开展各个层面的监狱警察职业需求研究，开发个人潜力，激励干警成才。建立监狱警察志向信息库，在统筹计划的前提下，尽可能根据干警个人意愿安排其合适的岗位。建立“监狱警察心理服务咨询中心”，接受干警的心理咨询，并对经历了重大事件的干警进行事后心理检查与调节，保证干警心理健康。通过个性化管理使监狱警察能够在长期封闭的环境中和高强度的工作氛围里，始终保持健康、积极的职业状态。

激励机制既包括正激励，也包括负激励。一些监狱干警进取心不强，正是由于监狱工作较稳定、缺乏竞争力造成的。因此，在制定激励机制时，不仅要鼓励先进，还要鞭策后进，通过绩效考核、年终评比、群众调研等方式，对排名靠后的干警施以批评教育等负激励手段，促进干警自身竞争意识的增强。

(三)监狱警察职业道德制度保障

提高监狱警察职业道德素养需要道德调控机制做保障。监狱警察道德调控机制，是指通过一定的途径和方法，对干警道德的行为进行鼓励，对干警不道德的行为进行调控，从而使干警遵守道德规范，养成良好道德品质的制约性机制。新闻舆论因其具有事实公开透明、传播速度快、影响面广等特点，而成为一种不可或缺的道德调控力量。我国监狱系统必须要高度重视新闻舆论对监狱警察道德建设的强大功能作用。首先，要转变新闻宣传意识。一方面要准确定位监狱新闻宣传工作。新闻宣传工作是为了让监狱工作从封闭走向开放，并借助媒体，扩大监狱工作的社会影响力，树立监狱良好的社会形象，从而为监狱工作争取更多的社会力量支持。另一方面要敢于宣传，善于宣传，由被动宣传报道向主动宣传策划转变。只要不涉及监狱保密方面的工作，对外宣传不仅有助于监狱由封闭走向开放的要求，更有利于监狱监管安全稳定。因此，监狱要更加重视新闻宣传工作，特别是要遵循新闻宣传规律，积极主动地应对媒体。其次，要提升新闻宣传合力。一是要统一宣传管理。各个监狱可以设立新闻中心，专门统筹负责监狱新闻宣传工作。二是要建立高素质新闻宣传队伍。要加强监狱内部通讯员的政治、业务培训，建设一支精干高效、能打善战的专业宣传队伍。再次，要提高外界媒体报道质量。一是要善用媒体，多渠道进行宣传报道。特别是在新时期，要统筹各种资源，既建设好、运用好传统媒体，又建设好、运用好新兴媒体，构建功能互补、覆盖广泛、导向正确、便捷高效的传播体系。二是要借助外媒多进行正面的、长期的、深度的宣传报道。近年来，工作中呈现出许多亮点，干警队伍中也涌现出许多优秀人物，要广泛利用各种新闻介质，形成宣传攻势，大力宣扬那些在工作上兢兢业业、无私奉献的优秀监狱警察形象和事迹，营造一种健康向上的社会舆论氛围，引导全体从警人员自觉地以先进人物为榜样，增强职业自豪感，激励干警做有道德、执法为民的好警察，努力扩大监狱工作的社会影响力。

(责任编辑 赵海鸥)