论刑事立案监督的制度缺陷与法律完善

李月晨 (河北新乐市人民检察院 河北新乐 050700) ■文

论刑事立案监督的制度缺陷与法律完善

李月晨 (河北新乐市人民检察院 河北新乐 050700) ■文

刑事立案监督是1997年《刑事诉讼法》修改后赋予检察机关的一项重要的法律监督职权。几年来各级检察机关不懈地履行这一职责，为切实保护公民的举报权、控告权，维护社会公平正义作出了积极的贡献。但立案监督制度本身法律条款粗疏简略、立法规定刚性不足，特别是目前在刑事立案和立案监督中设置的业务目标考评指标使公安机关和检察机关产生了利益性冲突，因此，有必要对立案监督制度进一步完善。

一、刑事立案监督工作的制度缺陷

立案监督工作一定程度上发挥了维护司法公正的积极作用，但由于刑事立案监督工作本身在法律规定上较为原则，且缺乏刚性的法律条款予以支撑，因而在实际运行中遇到了不少困难，导致立案监督工作驱动困难。

(一)立案监督案件线索来源受法律规定局限

《刑事诉讼法》第87条规定表明检察机关受理刑事立案监督线索有两个途径：一是检察机关在审查案件中自行发现;二是被害人提出。实践中还存在着上级机关或人大政协转办、自行从新闻媒体中发现以及通过行政执法与刑事执法相衔接机制移交等渠道获取等，但总的来说其性质仍属于群众反映。然而在办案实务中，还存在公安机关为降低发案率将受理的刑事案件降格为治安案件予以处理或收取保证金后取而不审，为减少工作量或出于利益情面等而事先作好当事人工作，使当事人双方不向司法机关告发等等。要摸清这些情况只有通过全面调取公安机关的受理治安案件登记表、受理刑事案件登记表、刑事拘留登记表、留置情况登记表、行政处罚卷宗、劳动教养卷宗、取保候审卷宗来调查分析或者有关知情群众的检举。但如何具体实施法律则无明确规定，使检察机关履职困难。

(二)检察机关对立案后的案件进展情况缺乏知情权

检察机关及时、全面地获取立案与否的信息，是立案监督良好运作的重要前提。而目前法律并未规定立案机关应将有无发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，是否受理当事人的报案，是否初查、立案等重要信息通知检察机关。根据《刑事诉讼法》规定，检察机关可向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》以及认为公安机关不立案理由不成立时以《立案通知书》通知公安机关立案，而对检察机关关于公安机关立案后的知情权却未予明确规定。这一立法上的缺陷导致的直接后果是，对案件是否立案，立案程序是否合法，立案后案件侦查进展情况如何，是否移送批捕、起诉并判决等情况，检察机关均无从知晓。

(三)立案监督案件法律文书缺乏法律规定

检察机关在立案监督的过程中，会向公安机关出具《说明不立案理由通知书》和《通知立案书》，这两份文书能够证明案件曾经进入立案监督程序，但法律却未规定公安机关是否须将这两份文书归入卷宗档案或者随案移送，因此案件在进入到下一个诉讼阶段，受案部门往往无法及时了解该案是否属于立案监督情况，更不能对立案监督的案件进行后续跟踪监督，因而影响对整个立案监督程序运行状态的考察和把握。

(四)检察机关在立案监督方面措施缺乏强制性

其一，检察机关没有后续审查权。现行法律赋予了检察机关立案监督权，但对于对实践中经常发生的公安机关接到通知后不予立案或者立案后消极侦查即立而未侦、侦而未决的情况应如何处理，法律并没有规定进一步的监督措施，也未赋予检察机关对刑事发案、受案情况的审查权，对公安机关立案情况无法知悉和掌握，这就使检察机关无从知晓究竟有多少该立案而未立案、不该立案而立案和立案后撤销的情况，更难以作出有无违法的判断。其二，检察机关难以有效行使调查权。无法获得侦查机关立案活动是否合法的材料，监督也就无从谈起。其三，检察机关没有责任追究权。法律规定的检察机关立案监督仅限于通知公安机关立案，如果监督立案后出现消极侦查或久侦不结的现象，检察机关也无权要求公安机关更换办案人员或者对责任人提出处理建议，影响监督的效果。

(五)对公安机关受理立案监督案件后立而未侦、侦而未结的情况缺乏制约手段

尽管根据法律规定，检察机关向公安机关发出的有关法律文书具有法律约束力，被监督机关应当执行。但司法实践中，由于公安机关本身处于强势地位，其个别工作人员接受监督的意识不强，对立案监督敷衍推诿甚至拒绝的情况时有发生。而依据高检院《人民检察院刑事诉讼规则》，当检察机关认为应当立案而公安机关不予立案时，该检察机关只能报请上级检察机关审查决定，并由其与同级公安机关协商解决。如果公安机关坚持认为不应该立案，即便检察机关发出《立案通知书》，公安机关也可以不予立案，并不会因此而承担任何法律后果。由于缺乏法律规定的惩戒后果，检察机关对公安机关的监督和制约作用必然显得苍白无力。毫无疑问，由于缺乏法律上的必要保障，检察机关立案监督的效果会在司法实践中大打折扣，因此有必要对刑事立案监督机制从法律层面上加以完善。

二、刑事立案监督制度完善的立法建议

当前，立案监督的任务应该立足于在保持一定立案监督案件数量的基础上逐步提高立案监督案件质量，因此完善刑事立案监督机制迫在眉睫。而目前我国《刑事诉讼法》对立案监督的条文既比较原则，也相对粗略，为确保立案监督制度的规范化运行，笔者认为应从以下几个方面完善刑事立案监督制度：

(一)拓宽刑事立案监督范围

根据《刑事诉讼法》、《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》等关于刑事立案监督的相关规定，对刑事立案监督的范围规定过于原则，应通过司法解释进一步明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督，而且要包括不应当立案而立案的整个立案活动的全面监督，这样可以从立法上保证立案监督的案源，改变检察机关立案监督案源少的被动状况。具体而言，检察机关除了对部分案件拥有审查逮捕权，还应对公安机关治安处罚、劳动教养等拥有知情权，公安机关在对尚不构成犯罪的人进行行政处罚的同时应报送检察机关备案。从立法上规定检察机关对公安机关立案之后是否采取了切实可行的措施进行侦查并及时结案进行同步监督，对公安机关越权办案，插手经济纠纷不应当立案而立案的以及错误地立案追究的案件进行立案监督，完善、充实立案监督的内容。

(二)赋予立案监督调查权

对公安机关的立案监督应当是全面、有效监督，仅依靠检察机关自行发现和群众反映进入监督程序，会使大量公安机关以罚代刑、以劳代刑及不当立案而立案的案件因此脱离监督。法律应当赋予人民检察院立案监督的调查权。这种调查权应当包括：有权调取或审查公安机关的案卷材料，有权审查公安机关受案、立案、破案的登记台账，有权审查公安机关的立案、不立案和撤案决定书;在通过上述书面审查后，认为有必要的，可以对立案决定和不立案决定书所认定的事实进行复核，可以对立案活动中的违法行为进一步调查。公安机关应当及时和如实地提供上述材料和情况，积极配合和支持人民检察院的调查工作，不得借故刁难和阻碍人民检察院调查工作的正常进行。明确规定公安机关应向检察机关移送有关刑事立案的文书材料，由检察机关进行备案监督。包括：(1)刑事受案登记表; (2)刑事立案决定书;(3)不立案决定书、撤案决定书; (4)治安案件行政处罚决定书。只有这样，检察机关才能从源头上把握公安机关刑事立案情况，从而顺利开展立案监督工作。

(三)加强检察机关与公安机关的配合协作

当前，关于立案监督的规定主要来源于高检院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则》和《关于积极开展立案监督工作的通知》，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》。但上述规定过于原则化，可操作性较差。在实践中，刑事立案监督事实上是纠正公安机关的违法行为，因此，监督程序还必须得到公安机关的配合才能起

到监督制约的目的，而公安机关的配合来源于法律的明确规定，因此法律应当就检察机关和公安机关在立案监督方面的权利和义务作进一步明确细化。

(四)赋予检察机关直接立案侦查权

侦查权是立案权的补充和实现，又是起诉权的前提和基础，侦查职能是从属于控诉职能的。要发挥检察机关的立案监督作用，纠正违法活动，维护法律的尊严，对公安机关经检察机关通知立案后，不采纳意见应当立案而不立案的刑事案件，应赋予检察机关直接立案侦查权。检察机关对刑事案件直接立案侦查，不是要代替公安机关的侦查权，也不会妨碍公安机关的侦查活动，与《刑事诉讼法》第18条第2款的规定也并不矛盾。检察机关仅对侦查活动中公安机关应当立案而不立案的刑事案件，行使个案侦查权，与《刑事诉讼法》赋予检察机关的侦查权是相统一的，所以赋予检察机关对立案监督中发现的刑事案件的直接立案侦查权，与法律的规定并不相悖，相反，可以加强执法监督，促进严格执法。

(五)明确规定检察机关向公安机关发出的立案监督文书应当入卷归档

立案监督也是诉讼程序中的重要一环，虽然并不影响案件本身的事实与证据，但能真实地反映案件的诉讼情况，因此立案监督文书应当入卷归档。目前，立案监督案件卷宗尚未纳入检察机关归档案卷内，应当说这是不妥当。同时，为了能更全面地反映出这一诉讼环节，立案监督的法律文书应该进一步完善和格式化。

(六)应尽快建立立案监督权力保障机制，赋予检察机关在刑事立案监督活动中相应的权力

刑事立案监督决定权，包括有权作出变更公安机关错误的立案决定的决定，有权作出变更公安机关违法立案程序的决定，公安机关接到决定书后必须执行;立案监督案件侦查参与权，公安机关从侦查活动开始，应通知检察机关参加，检察机关可要求侦查人员收集固定相应证据，也可对侦查人员收集证据方向和方式提出自已的意见，引导侦查工作按刑事诉讼程序严格依法开展。对侦查活动中违法收集的证据，检察机关可要求公安机关予以排除;刑事立案监督处罚建议权，即检察机关对在立案活动中严重违法的工作人员，有权建议纪检监察部门对其给予一定的党纪政纪处分，构成犯罪的，移交司法部门处理。这样，就可以极大提高检察机关立案监督权的权威性和有效性，立案监督操作起来也更规范化。

(七)建立科学的以质量为中心的立案监督工作目标考评方法

业务目标考评是衡量工作绩效的重要指标，对各项工作的全面科学开展有一定的指向作用。因此，建立一套科学而合理的考评办法将直接影响到工作开展的成果。目前，应当将立案监督工作考评的重心从“数量”转换到“质量”，从“立案多少”转换到“判决多少”和“判决轻重”，才能保证立案监督案件质量得到明显提高。在考评中，上级检察院应结合本地历年来的工作实际，根据下级检察院的具体情况制定不同的监督立案基数甚至取消基数，以便进一步提升立案监督质量。

(责任编辑 赵海鸥)