当前宏观经济政策目标与重点

◎ 余斌

今年以来，我国经济增长延续了下行态势，且降幅有所扩大，并创1992年以来季度累计同比增速回调时间最长记录。这既是多重周期因素交织、内外需求下降叠加的结果，也在一定程度上反映了我国经济由高速向中速增长阶段的转换。面对经济增长的下行压力，应当按照党中央、国务院确定的“稳中求进”的总基调，保持宏观需求政策的基本稳定，把稳增长放在更加重要的地位，确立稳增长、稳效益、防风险的宏观调控基本思路；重视改革导向的供给政策，激发供给活力，加大结构调整力度，为中长期稳定发展奠定基础。

经济增长阶段转换背景下的宏观政策选择

今年一季度，GDP同比增长8.1%，比去年同期和四季度分别下降1.6和0.8个百分点。1-5月份，规模以上工业增加值增长10.7%，其中4、5月份增速已回落至10%以下。从GDP季度累计同比增长看，本轮经济回调始于2010年二季度，到今年一季度已经持续了8个季度，这是我国自1992年开始发布该项指标以来，回调持续时间最长的一次，超过2008年国际金融危机爆发时6个季度的回调期。从发展趋势看，欧盟内部防火墙尚未有效建立，任何负面消息都可能引发市场波动，欧债危机可能多次反复，并将对世界经济产生影响和冲击。随着住宅销售下降和新竣工项目投放增长，国内房地产库存将达到峰值，前期房地产企业通过信托渠道获取的资金，还款期也将集中到来，房地产企业特别是中小房地产企业的资金链更趋紧张，房地产投资增长短期内将延续回落态势。用近年来规模以上工业增加值增长与GDP之间的关系推算，4、5月份工业增加值增幅对应的GDP增长仅为7%左右。在2001-2010年的十年间，我国经济年平均增长10.5%。当前的经济增速明显偏离了过去十年的平均水平。

欧债危机恶化、世界经济和贸易增长放缓、国内房地产市场进入调整阶段等，导致我国短期需求明显收缩，这是当前经济增长面临下行压力的主要原因。但同时也要看到，在经过了三十多年国民经济持续高速增长之后，支撑经济增长的基础性条件发生变化，我国中长期潜在经济增长趋于下降。当前经济增长持续回落、明显偏离过去的平均增速，一定程度上也反映了我国经济增长从过去的高速增长阶段向中速增长阶段的转换。在1978-2010年的32年间，我国经济年平均增长9.9%，被国际社会誉为“中国经济奇迹”。在经过了三十余年的高速增长后，我国经济基本面正在发生变化。主要表现为：快速的人口老龄化或未富先老；劳动力供求关系从供过于求转变为供求基本平衡和低端劳动力的短缺、工资快速上涨；技术引进、消化、吸收的空间缩小；基础设施投资的潜力和空间下降；区域增长格局发生变化，东部发达地区经济增长明显回落等。从2011年各省、市、区经济增长速度排位情况看，重庆、四川、贵州、内蒙、陕西等西部省市区位居前列，而东部发达地区的北京、上海、浙江、广东、山东、江苏分列倒数1-6位。

从国际比较看，经济增速逐步下降，符合追赶型、压缩式经济发展的一般规律。日本、韩国、德国在相似发展阶段曾经出现过经济增长大幅度下降的情况。与之相比，我国是一个发展极不平衡的大国。2010年贵州省的人均GDP仅相当于上海市的17.7%，我国经济增长的潜力依然较大。2011年，城镇化率仅为51.27%，比上年提高1.32个百分点，城镇化提升的空间仍然广阔。在东部沿海地区率先达到增速下降的收入窗口的同时，广大的中、西部地区收入水平较低，正处在工业化、城镇化快速推进阶段。我国有条件把经济增速的降幅控制在20%-30%，从而在中长期保持7%-8%的中速增长。

经济增长阶段的转换，表面上看是增长速度的调整，实质上则是经济结构、增长动力和发展方式的转变。就宏观政策与增长阶段转换的关系而言，宏观政策要顺应而不是抵触增长阶段的转换，特别要防止过度放宽宏观政策而使经济重回以往高增长轨道的倾向。从日本、韩国的经验看，一旦潜在增长率下台阶，扩张性政策并不能拉高增长速度，反而会推动经济泡沫化，积累新的风险。同时也要看到，增长阶段转换也需要一个相对稳定的宏观环境，宏观政策也需要适时适度调整，防止在多重因素作用下短期内增速过快下滑。从中长期看，保持经济持续增长，已经不是短期宏观经济政策和外延式增长所能解决的，必须从体制、机制等方面入手，通过改革的实质性推进，在有效防控风险的同时，加快我国增长动力从要素投入为主向创新驱动为主的转变。因此，在增长阶段转换的背景下，宏观需求政策应着力促进国民经济在与增长阶段转换相适应的轨道上平稳运行，同时重视改革导向的供给政策，推动经济发展方式转变取得实质性进展，应当成为今后较长一个时期宏观政策的重要取向。

确立稳增长、稳效益、防风险的宏观调控基本思路

长期以来，我国人口众多、就业压力大，宏观经济政策强调保增长，其实就是保就业，而保就业就是保稳定。近年来，农业劳动力向非农产业转移速度明显下降，“民工荒”、“招工难”也反映了劳动力供求格局正在发生转变，就业压力有所减轻，宏观经济政策为保就业而保增长的压力明显缓解。因此，从经济增长与就业、社会稳定的关系看，短期宏观调控应放弃高增长目标，容忍经济增长的适度回落，并引导经济增速逐步回归到中长期潜在增长率水平。显然，今年经济增长预期目标下调为7.5%是合适的。同时，从处理好保持经济平稳较快发展与调整经济结构、管理通胀预期的关系看，经济增速适度回落，有利于抑制需求过度扩张和短缺而引起的通胀，有利于增强需求约束，促进行业兼并重组和优胜劣汰，加快结构调整步伐和发展方式转变，也有利于逐步与“十二五”规划确定的7%的经济增长预期目标相衔接。

需要注意的问题是，从近期和以往较长时期的经验看，经济增速下降，将直接影响经济运行的质量和效益，并可能引发一系列风险。在现有增长模式下，我国企业具有典型的“速度效益型”特征，经济运行的质量和效益很大程度上依赖于速度与规模。在经营方式和盈利模式未能根本转变之前，一旦短期内增速明显回落，企业效益也会相应下滑，并将波及到财政收入和金融资产质量，从而引发系统性财政、金融风险。在亚洲金融危机和国际金融危机爆发时，伴随着经济增速短期内过快下滑，都出现过中央和地方财政收入、企业效益大幅度下降的情况。今年1-5月份，全国财政收入和税收收入分别增长12.7%和9.4%，增幅比上年同期回落19.3和21.4个百分点。其中，5月份全国财政收入和税收收入扣除不可比因素后分别仅增长5%和4%左右。1-4月份，工业企业利润同比下降1.6%，亏损企业亏损额同比增长78.2%。显然，这种状况如果不能及时扭转，可能出现增速回落——效益滑坡——过度悲观预期——生产和投资收缩——增速下降的恶性循环。实际上，在高速增长阶段，各种矛盾和风险往往可以被高增长、高效益所掩盖；经济增速回落，经济运行的质量和效益下降，各种矛盾和风险则可能集中爆发。

今年以来，在经济增速回落的过程中，一些苗头性、倾向性问题已经开始发生。一是地方政府投融资平台将迎来集中还款高峰，在地方财政收入增长大幅度下降、土地出让金收入明显减少、投融资平台再融资能力不足的情况下，局部地区可能面临一定偿付压力；二是增长放缓后，产能过剩的问题凸显，过度竞争、恶性竞争不可避免，行业赢利能力和赢利水平大幅下降，部分行业可能出现较大面积亏损，部分企业经营将陷入困境；三是目前已经形成了地方财政高度依赖、银行较大程度依赖土地、房地产行业的格局，以及民间信贷较多介入房地产业，短期内房价如大幅下降，银行、地方政府都面临巨大资金压力，将会打破财政、金融系统的脆弱平衡；四是不规范的民间借贷和泡沫经济结合，一旦出现资金链断裂，可能引发较大冲击和群体性事件。

长期以来，政府、企业、市场和社会适应或习惯于高速增长的宏观环境。短期内经济增速过快下滑，这些苗头性、倾向性问题可能演变为趋势性、全局性问题，从而引发系统性风险。因此，在宏观经济政策为保就业、保稳定而保增长的压力明显缓解之后，考虑到短期内企业经营方式、盈利模式难以根本扭转的现实，需要确立稳增长、稳效益、防风险的宏观调控基本思路，以实现增长阶段的平稳转换。稳增长，主要通过财政、货币政策的预调、微调，以防止短期内经济增长大幅度滑坡为目标，从而稳定经济运行的质量和效益，为微观主体的调整和增强对新增长阶段的适应性争取必要的时间和空间，把矛盾和问题控制在社会可承受的范围之内，有效防范、化解各种风险。值得注意的是，经济增速的适度回落，既是经济增长阶段转换的必然结果，也为结构调整和发展方式转变创造了良好宏观环境，稳增长是要把经济增速稳定在新的中速增长阶段的平台上，而不能以重回以往高增长轨道为目标。

针对今年以来经济增长持续回落的状况，应当按照党中央、国务院确定的“稳中求进”的总基调，保持宏观需求政策的基本稳定，把稳增长放在更加重要的地位，根据国内外环境和经济运行状况的变化，财政、货币政策适时适度预调、微调，通过稳定经济增长，达到稳效益、防风险的目的。近期国务院相关部委已经采取了一系列政策措施，如中央财政加大了对地方尤其是中西部地区保障性住房建设的资金支持力度，电力、水利、城市轨道交通、高铁等基础设施的投资进度有所加快，进一步下调商业银行法定存款准备金率，根据物价变化降低存、贷款利率等，这些措施将有助于促进经济平稳较快发展。

重视改革导向的供给政策，促进结构调整

面对经济下滑，发挥积极财政政策和稳健货币政策的作用，促进投资、消费平稳增长，平抑经济波动是十分必要的。与此同时，今年也是“十二五”时期承前启后的重要一年，经济体制改革和发展方式转变的任务十分艰巨。无论是防止经济增长大幅度滑坡，还是促进结构调整和发展方式转变，供给政策均有较大发挥作用的空间。因此，在宏观需求政策预调、微调的同时，重视改革导向的供给政策，不仅有利于激发供给活力，稳定投资增长，也将为结构调整、发展方式转变奠定基础。还应当认识到，当前经济增速趋势下行，一定程度上也是在现有体制机制框架内，资源优化配置受到限制，增长潜力难以有效释放的结果。因此，短期政策应与中长期政策有效衔接，着力深化体制改革，释放新的制度红利，促进国民经济长期稳定发展。

供给政策的一个重点，是加快产业结构和企业组织结构调整，提高微观主体对新增长阶段的适应性。随着经济增长阶段的转换，简单的数量和规模扩张空间已经不大，传统的粗放型经营方式、盈利模式难以为继，等待新一轮高增长来临从而化解矛盾和风险的想法也是不现实的，唯有调整经济结构、切实转变发展方式，才能适应新的发展阶段。为此，需要通过金融、税收等多种措施，支持企业通过关闭、并购、联合等途径加快组织结构调整，促进大企业集中度的提高和中小企业专业化分工的深化，逐步形成与中速增长阶段相适应的新盈利模式。同时，需要进一步加大和落实对中小企业的支持政策，拓宽市场准入、缓解融资瓶颈、创造公平竞争环境，以创业促进和带动就业，确保我国就业水平总体稳定。

供给政策的另一个重点是以价格、投资“双放开”为突破口，推动电力、铁路、石油、金融等基础产业改革。这些领域的改革，短期内可以增加投资需求，缓解供给不足，并通过强化竞争、提高效率、降低成本，有效减轻通胀压力；中长期则通过转变发展方式，促进基础产业与国民经济的发展相适应。

我国市场化改革进展不平衡，部分基础行业和要素领域价格不顺、放开不够、竞争不足的问题依然突出，市场机制难以发挥基础性作用。例如，有的地方发电能力利用不足，能源资源难以得到充分利用，有的地方却严重缺电，经常出现拉闸限电的现象；铁道部债务负担沉重，投融资能力下降，而大量行业外资金难以进入，市场需求长期得不到满足；成品油价格高企，社会公众不满情绪增加，三大石油公司的炼油企业却时常亏损，上亿吨能赢利的地方炼油能力由于油源不足难以充分利用。土地价格偏离均衡水平，一方面，城市商业性地价被一再推高，成为部分地区房价暴涨的主因，另一方面，优惠地价甚至实质上的零地价，成为地方招商引资、争夺投资项目的重要手段。在金融领域，银行资金充裕，难以有效配置到实体经济领域，影子银行、民间借贷在金融压抑下盲目发展。企业财务费用和利息支出大幅上升，银行业则凭借高利差和各种收费获取非正常的高利润。如此高成本的资金，超出了实体经济的承受能力，只能流向资金链紧张的领域，或用于投机炒作，这无疑放大杠杆效应，积累着金融风险。这些问题的存在，在微观上导致资源错配和低效利用，在宏观上则出现了产品或能力供给不足与投资需求不足并存，能源资源和要素价格不合理上涨等现象。

在今年的《政府工作报告》中，温家宝总理指出，“改革开放是决定中国前途命运的正确抉择。”着力推进基础产业和要素领域改革，解决经济运行中存在的上述问题，不仅是应对当前经济增速下滑的重要手段，也将为中长期国民经济稳定发展奠定基础。应对亚洲金融危机积累的经验具有借鉴意义。亚洲金融危机发生以后，我国经济增长也面临着大幅度滑坡的压力。政府在实施积极财政政策和稳健货币政策、扩内需、保增长的同时，一方面推进了住房制度改革、国有经济战略性调整、国有商业银行改革等，另一方面积极参与经济全球化，加入WTO，深化对外开放。经济增长在经过了1998-2001年的调整后，伴随着住房、汽车需求的快速增长、民营经济迅猛发展和低成本竞争优势的充分发挥，新世纪的前十年经济年均增长超过10%。亚洲金融危机以后改革开放的深入推进，为此后国民经济的持续快速增长注入了生机和活力。