完善食品安全中的政府监管法律责任*

都玉霞

(山东政法学院法学院，山东济南250014)

我国在2009年颁布了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)，其中对政府的监管法律责任做了一定的规定，其他相关法律、法规中也涉猎到一些政府的监管责任，但从目前的食品安全领域来看，政府的监管不到位、缺失等也是造成食品安全事故频发的原因之一，而且是其重要原因。故而必须对政府监管责任进行理论上的梳理，明确政府在食品安全监管中的法律责任，才能防患于未然，减少食品安全事故的发生，杜绝重大食品安全事故。

一、政府监管责任的法律含义

政府监管，又称行政规制，也称政府管制，是经济学、法学、政治学科所广泛研究的一个概念。但对于什么是监管、监管的对象是什么、监管的必要性等问题，国内外学者看法不一。美国著名的经济学家Daniel F．Spulber认为政府监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。［1］P45日本学者植草益认为监管是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。［2］P1－2美国学者Viscus则认为，政府监管是政府以制裁手段对个人或组织的自由决策的一种强制性限制，政府的主要资源是强制力，政府管制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。①以上学者认为政府监管的共同之处在于监管是政府机构对市场经济主体的活动进行限制的一种行为。不同之处在于Spulber认为政府监管还包括行政机构制定直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则;而Viscus则突出强调了政府监管的强制性，它是以限制经济主体的决策为目的而运用的强制力。笔者认为政府监管既可以通过行政立法、行政决策等抽象行政行为进行监管，也可以通过具体执法活动来加强监管。同时，政府监管是通过强制力而对社会经济生活进行适当的干预，强制力是政府监管的一项重要特征。而从监管对象来看，大部分学者是将政府监管分为经济性监管和社会性监管。经济性监管“是在存在着垄断和垄断偏差(不对称)问题的部门，以防止无效资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的监管”。它主要针对自然垄断与信息不对称问题，其对象包括电力、电信、供水、交通运输和金融等产业。而社会性监管则主要是处理外部不经济、信息不对称和非价值物问题，“是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管”，具体包括安全性监管、健康卫生监管和环境监管等。［2］P22食品安全领域中的监管显然是社会性监管。而对于政府监管的必要性，则也会因为所处时代背景的不同，存在放松管制和强化管制之分。笔者认为对于食品安全领域中的监管，政府不但不能放松管制反而要强化管制，并通过强化政府在食品安全监管领域中的法律责任来强化管制。

目前对政府监管的研究主要集中在经济学领域，法学领域中则集中在经济法学领域，而在行政法学领域则很少有学者关注政府监管问题，尤其是政府监管的法律责任问题。实际上，政府监管不仅要着眼于对被监管主体行为的规范，还应当着眼于对监管主体行为的规范，从依法行政、建设法治政府的角度来研究政府的监管责任。仅从食品安全领域来讲，政府监管应当是指行政主体为了保障食品安全，依据一定的法律法规对食品种植、养殖、生产、加工、销售、消费等一系列环节的行为进行监督、管理的行政行为。而政府的监管责任则有广狭两义，广义的监管责任是指行政主体及其工作人员在食品安全领域中所承担的保障食品安全的职责或义务，而狭义的监管责任则是指行政主体及其工作人员在食品安全监管活动中违反相关法律法规规定的职责(或义务)或基于法律的规定而承担的不利后果。这种监管责任可能是政治责任(即行政问责中的责任)，也可能是经济责任、法律责任和伦理责任，而在这里笔者主要是探讨行政主体及其工作人员在食品安全监管领域中因违反相关法律法规规定或因法定事由而应承担的行政法律责任。

二、现行食品安全领域中政府监管的法律责任

从国务院食品安全委员会的组成部门来看，目前涉及食品安全监管的政府部门，对外正式公布的有13个，包括国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局。在组成部门中，农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局5个部门是直接具有行政执法管理职责的部门，其他组成部门的职责仅是涉及，比如，盐业管理由发改委负责。具体来讲，国务院食品安全委员会根据《食品安全法》，对食品安全工作进行综合协调和监督指导;农业部根据《农业法》、《种子法》、《动物防疫法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》等，对初级农产品生产环节进行监管;国家质检总局根据《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《产品质量法》等，对食品生产加工活动和进出口活动进行监督管理;卫生部依据《食品安全法》等，承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故;商务部依据《食品安全法》及其实施细则、《生猪屠宰管理条例》、《酒类流通管理办法》等法律、法规和规章，对食品流通行业进行监管;工信部根据国务院批准的《工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定》明确指出，工信部具有食品工业行业管理职责;国家工商总局根据《产品质量法》、《消费者权益保护法》等，承担流通环节食品安全的监管责任;国家食品药品监管局根据《食品安全法》等，负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理;公安部则依法打击食品安全领域里的犯罪行为。

从我国目前的食品安全监管体系来看，相关法律法规已明确规定了监管机关的职责，这也是追究其违法失职法律责任的依据。但现行法律法规在有关监管责任的规定上，仍留有很多空白，值得我们思考。具体来看，我国食品安全法等相关法律、法规中规定的有关政府监管工作违法失职所应承担的法律责任有:

1．《食品安全法》第95条规定:“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分;造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分;其主要负责人应当引咎辞职。”

2．《农业法》第96条规定:“违反本法第74条规定，强迫农民和农业生产经营组织接受有偿服务的，由有关人民政府责令改正，并返还其违法收取的费用;情节严重的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分;造成农民和农业生产经营组织损失的，依法承担赔偿责任。”第97条规定:“县级以上人民政府农业行政主管部门的工作人员违反本法规定参与和从事农业生产经营活动的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

3．《产品质量法》第65条规定:“各级人民政府工作人员和其他国家机关工作人员有下列情形之一的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:(一)包庇、放纵产品生产、销售中违反本法规定行为的;(二)向从事违反本法规定的生产、销售活动的当事人通风报信，帮助其逃避查处的;(三)阻挠、干预产品质量监督部门或者工商行政管理部门依法对产品生产、销售中违反本法规定的行为进行查处，造成严重后果的。”第66条:“产品质量监督部门在产品质量监督抽查中超过规定的数量索取样品或者向被检查人收取检验费用的，由上级产品质量监督部门或者监察机关责令退还;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”第67条规定:“产品质量监督部门或者其他国家机关违反本法第25条的规定，向社会推荐生产者的产品或者以监制、监销等方式参与产品经营活动的，由其上级机关或者监察机关责令改正，消除影响，有违法收入的予以没收;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。产品质量检验机构有前款所列违法行为的，由产品质量监督部门责令改正，消除影响，有违法收入的予以没收，可以并处违法收入一倍以下的罚款;情节严重的，撤销其质量检验资格。”第68条规定:“产品质量监督部门或者工商行政管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”

4．《进出口商品检验法》第38条规定:“国家商检部门、商检机构的工作人员滥用职权，故意刁难的，徇私舞弊，伪造检验结果的，或者玩忽职守，延误检验出证的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《进出境动植物检疫法》第45条规定:“动植物检疫机关检疫人员滥用职权，徇私舞弊，伪造检疫结果，或者玩忽职守，延误检疫出证，构成犯罪的，依法追究刑事责任;不构成犯罪的，给予行政处分。”

5．《生猪屠宰管理条例》第31条规定:“商务主管部门和其他有关部门的工作人员在生猪屠宰监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予处分。”《酒类流通管理办法》第33条规定:“商务主管部门从事酒类流通监督管理违反本办法规定的，依法给予行政处分。”

通过以上简单列举，我们可以看出，当前我国有关食品安全的法律法规中，有关政府监管责任的规定呈现以下特点:

第一，重食品生产者、销售者的法律责任，轻政府监管部门的法律责任。这里的“重”、“轻”，既包括重视、轻视之意，也包括责任本身的轻重。在现行的食品安全法律体系中，基于传统行政法理念的影响，认为行政主体就是管理者，食品生产、销售者就是被管理者，所以在立法思路上，人们会自觉不自觉地强调行政主体的管理者的身份，往往只授予行政主体以行政职权，却没有关于职责(义务)的明确规定，更没有违反义务的相关责任规定，从而使得行政主体有权力却无相对应的义务与责任。因此在一些行政法律、法规、规章中，往往只为相对人设定种种接受管理和服从管理的义务，与种种义务相对应，责任性条款绝大多数也是为行政相对人设定的。②例如，《食品安全法》第九章法律责任中共有15条，但对政府监管部门法律责任的规定仅有1条，含2款，《生猪屠宰管理条例》第四章法律责任中共有8条，而对政府监管部门法律责任的规定也仅有1条。此外，虽然现行食品安全法律体系中，也存在对食品生产者、销售者处罚过轻或惩治力度不够，而导致食品安全事故频发的问题。但相对而言，对政府监管部门法律责任的规定不仅条款少，而且处罚更轻，这完全背离了“职权与职责相一致”、“有义务必有责任”的行政法治理念。

第二，政府监管法律责任概括，缺乏可操作性。在现有的食品安全法律法规中，虽有义务的设定和关于行政违法的规定，却无对应的责任的规定，或只有抽象、笼统、概括、模糊的责任规定，却无具体化的责任形式和实施责任追究的主体。［3］从前面的列举中我们可以看出，大部分法条都仅规定，政府监管部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守，徇私舞弊的，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三，对政府监管法律责任的规定不全面。目前我国食品安全法律体系中，对生产经营者、销售者等的法律责任规定较详细、全面，但对政府监管部门的法律责任的规定却显得非常粗糙，对于监管中的违法、不当行为缺乏详细、具体的规定，以至于出现了食品安全事故后，到底哪些部门及其人员应该被问责，应当被追究什么样的责任，在实践中一直就是一本糊涂账。此外，对于行政主体法律责任的规定仅限于违法行为，而忽视了其他责任形式。受传统行政法“依法行政”理念的影响，对行政法律责任产生的原因往往也理解基于行政违法行为而产生的，“殊不知，在现代行政之下，随着多元化行政手段(如非法定权力手段的契约、指导、奖励、计划)的应用，行政主体与行政相对人的义务来源日趋多元，并非只有法律规定一途。行政主体与行政相对人的义务还可通过缔结行政契约而产生，也还有基于信诺而产生的守信义务，其责任也不仅限于违法责任，还包括违约责任和因违反信用义务而生的违诺责任以及因特定法律事实而致的其他责任”。［3］

第四，责任承担方式过于单一，不利于全面落实行政责任。从目前相关法律法规的规定来看，对于政府监管部门的责任大多规定由上级主管部门责令改正，有违法所得的予以没收。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员如果情节严重，则规定依法给予行政处分;对有违法行为但尚不构成犯罪的监管人员给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这种过于简单的责任承担方式显然无法使现实生活中出现的各种复杂行政违法与不当行为都得到追究。

第五，缺乏责任追究程序的规定。我国到目前为止没有制定行政程序法，大多行政法律法规将实体与程序规定混杂在一起。在食品安全法律体系中，不仅在实体上对行政法律责任的规定缺位，而且对监管主体及其责任人员的责任追究也无程序性规定，即使有个别相关程序性规范，如国务院《特别重大事故调查程序暂行规定》，其中也没有对事故处理的具体程序做出规定。一些有关行政程序的地方性法规规章中也缺乏具体的责任追究程序。③

三、完善我国食品安全法律体系中政府的行政法律责任

依照我国食品安全法的规定，卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门等在各自的职权范围内行使其对食品安全的监督管理工作，但为何仍然食品安全事故频发，除了监管主体间权限不清、职责不明、互相推诿扯皮等原因外，监管主体责任缺位乃是一个重要原因。我国长期以来，在立法理念和行政执法实践中，都普遍认为制定行政法律法规的目的是为了保障行政机关依法行使行政管理权的，④因此大多数条款的设定都是为行政管理服务的，而忽视了或故意减损了其控权目的，而依法设定行政主体的法律责任则是控权的一个重要手段。为此，按照“职权与责任相统一”原则，在相关立法中完善政府监管的行政法律责任必须坚持以下几点:

1．食品安全中的行政法律责任主要是法定责任，应以严格责任原则为主、过错责任原则为辅。食品安全中行政主体的法律责任和一般行政法上的法律责任一样，主要是指违反行政法律规范或因其法定的事由而应当承担的不利后果。所以，行政主体的法律责任主要是基于违法行为而产生的，其次是基于法定事由而产生的。由于产生行政法律责任的原因不同，所以针对不同原因而产生的行政法律责任应设立不同的归责原则。在行政法理论上，如何确立行政法律责任的归责原则，中外学界看法并不一致。大致有过错责任原则、无过错责任原则、过错推定原则以及严格责任原则等。在食品安全领域中，针对不同的行政行为而导致的法律责任也应设计不同的归责原则。

食品安全领域所发生的重大食品安全事件绝大多数都存在监管失控的问题，因此，对于监管机关的行政法律责任来说，大多是由行政不作为引起的，对此应实行严格责任原则。也就是说，在重大食品安全事故发生后，除非监管机关能举证证明自己没有主观过错方可免责，否则政府就应承担监管不力而导致的损害赔偿责任，尤其是在食品生产者、销售者无力承担全部赔偿责任时，政府应通过专项基金的设定，给予消费者以全额赔偿。而对于与假冒伪劣产品生产、销售者相互勾结、收受贿赂，为其开绿灯、打掩护的地方官员;或对于虽未收受贿赂，但对本地假冒伪劣食品有意实行地方保护主义者，则实行过错责任原则。此外，在特殊情况下，亦可将风险责任理念引入食品安全领域，将危害性后果减少甚至消灭在萌芽状态。亦即“在行为产生风险，但在风险实现、危害出现之前就进行归责，以达到规范行为、实现减少或消灭风险、预防危害发生的目的”。［4］

2．扩大行政不作为行为的处罚范围并加大处罚力度。从我国目前食品安全监管领域里的行政违法行为来看，尽管行政越权、滥权行为也大量存在，但最值得关注的却是行政不作为给食品安全监管领域带来的隐患，它是食品安全事故频发的主要原因之一。食品安全监管领域中行政不作为现象大量存在，尽管有财力不足、技术落后等方面的原因，但有相当一部分是由执法人员的责任心不足、多头监管出现空隙、地方保护主义等原因造成的。而现有的责任体系中，对县级以上人民政府在食品安全监管领域中不履行法定职责，本行政区域出现重大食品安全事故，造成严重社会影响的，对直接负责的责任人员给予行政处分，而对行政机关本身则无任何责任规定。对公务人员不作为的处罚，也仅限于失职、渎职并造成严重后果的行为。正是由于我国一些监管部门长期以来奉行“民不告、官不理”的打假潜规则，不认真履行职责也不会被追究法律责任，致使一些监管部门和监管人员严重缺乏责任心，以至于食品监管领域乱象丛生。因此，对于监管部门来说，应区分是否有能力履行而不履行、迟延履行、不完全履行等情况，分别规定未履行法定职责的法律责任。对于有能力履行而拒不履行，并给相对人造成损失的，监管部门应对此承担国家赔偿责任;对于由于经费不足等原因而使客观上没有能力履行，可依法减轻或免除其法律责任;对于迟延履行的，应分清情况承担不作为的行政法律责任。对于公务人员来讲，必须进一步完善公务员法，强化公务人员的责任心，对于不认真履行职责，即使没有造成严重后果的，也要视具体情节给予必要的行政处分。

3．政府监管行政法律责任的设定应具体、可操作性强。根据权责一致原则，在实体法律规则中规定了行政机关及其工作人员的法定职责，在其后的责任追究中就应明确规定违反上述哪条哪款应承担何种责任。例如《食品安全法》第14条规定:“国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。”但在其后的法律责任中并未针对此义务规定不履行的法律后果，仅在第95条做了笼统规定，致使政府及其主管部门不履行法定职责时，行政法律责任却难以落实。正如富勒所说，立法机关制定一项含混不清、支离破碎的法律也同样会危害法治。［5］P196因此，在相关立法中确定政府的监管法律责任时，应首先分清是行政机关的法律责任还是行政机关工作人员的法律责任，对于行政机关的法律责任，则要针对其行政职责做出全面、具体的规定，⑤对于行政机关工作人员的法律责任，则要进一步分清直接负责的责任人的责任和直接负责的主管人员的责任。

4．完善行政责任追究程序。应尽快制定《行政程序法》，将行政执法纳入法治化轨道，强化行政法律责任的追究程序。在食品安全事故发生后，应通过《行政程序法》明确行使责任追究权的主体是谁，承担责任的主体是谁，是集体责任还是个人责任，是只追究直接责任人的责任，还是也追究直接负责的主管人员的责任;应明确追究责任的形式、内容、具体程序、方式方法等。通过完善责任追究程序，既保证行政机关依法行使监管权，又保证能将监管责任落到实处，预防和减少食品安全事故的发生。

四、结语

随着人们物质文化生活水平的不断提高，食品安全问题日益受到人们的普遍关注。如何保障食品安全，也就牵动了越来越多人的神经，很多学者从不同的学科、从不同的角度集思广益来研究此问题。更多的人主张加大对违反《食品安全法》等相关法律、法规的食品生产者、销售者的处罚力度，也有很多学者主张加大政府的监管力度，当然这些都是非常必要的。然而化解食品安全危机，并非一日之功，也无万全之策。只要商品经济存在，人们自然会有趋利倾向，就会有人敢冒天下之大不韪而生产或销售违法违规的食品，我们所能做到的就是尽量减少这种违法违规行为的产生。研究政府在食品安全中的监管法律责任，就是要通过完善相关立法，使政府在食品安全执法领域中能确实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对于政府的违法行为尤其是行政不作为全面落实法律责任，这对于最终保障食品安全，预防和减少食品安全事故的发生具有不可忽视的作用。

注释:

①ViscusiW．K．，J．M．Vemon，J．E．Harrington，Jr．，1995，Economic of Ragulation and Antitrust，The MIT Press，p．295。转引自王俊豪:《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年版，第1～2页。

②其实，在我国整个行政法律体系中都缺乏对行政主体法律责任的设定，如有人曾做过统计，湖北省政府1998～1999年所制定的51件政府规章中，明确规定行政主体和公务人员义务的找不出一项。而责任规定一般也只是简单规定公职人员违法或犯罪行为发生以后如何处置的问题，往往对行政主体的行政责任避而不谈。参见关保英:《权责对等的行政法控制研究》，《政治与法律》2002年第1期，第18～19页。

③例如《山东省行政程序规定》共有139条，仅有4条涉及行政机关及其工作人员的责任追究程序，而且仅涉及追究责任的情形、责任的形式、责任追究的主体、相关赔偿责任与费用的规定，及其笼统，缺乏可操作性。

④我国绝大多数行政性法律法规都体现了依法维护和保障行政机关依法行使职权的立法目的，而且将其置于保护行政相对人合法权益之前。例如，我国《行政处罚法》第1条规定:“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”《行政强制法》第1条也规定:“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”这种立法理念的错误，导致行政主体的责任缺失，致使行政主体在不依法履行职责时却无法追究其行政法律责任。

⑤关于行政主体的违法责任，学者们一般认为有以下八种:(1)承认错误，赔礼道歉;(2)恢复名誉，消除影响;(3)履行职务;(4)撤销违法;(5)纠正不当;(6)返还权益;(7)恢复原状;(8)行政赔偿。参见朱新力主编《行政法律责任研究－－多元视角下的阐释》法律出版社2004年版，第6～7页。

［1］ ［美］Daniel F．Spulber．管制与市场［M］．余晖等译．上海:上海三联书店、上海人民出版社，1999．

［2］ ［日］植草益．微观规制经济学［M］．朱绍文，胡欣欣译．北京:中国发展出版社，1992．

［3］ 杨解君．行政法上的义务责任体系及其阐释［J］．政法论坛，2005，5．

［4］ 司睿等．风险社会及安全建构［J］，甘肃理论学刊，2006，3．

［5］ 夏勇．法律是什么——渊源、规诫与价值［A］．法苑精粹编辑委员会编．中国法理学精粹(1978－1999年卷)［C］．北京:机械工业出版社，2004．