欧洲水下滑翔机发展应用现状及其法律规制——对中国借鉴意义之思考*

常 虹,薛桂芳,A lexander Proelss,于华明

(1.基尔大学国际法研究所,基尔 24106;2.中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100;3.特里尔大学环境技术法学院,特里尔 54286;4.中国海洋大学海洋环境学院,山东青岛 266100)

海洋调查是用各种仪器、仪表对海洋中能表征物理学、化学、生物学、地质学、地貌学、气象学及其他相关学科的特征要素进行观测和研究的科学。通过海洋调查的科学活动,可以获取海洋环境要素资料,揭示并阐明其时间、空间分布和变化规律,为海洋科学研究、海洋资源开发、海洋工程建设、航海安全保证、海洋环境保护、海洋灾害预防提供基础资料和科学依据。真正的世界海洋调查始于由英式军舰改装的“挑战者”号所进行的世界历史上第一次有目的的海洋科学考察,并由此掀起了世界海洋科学调查狂澜。[1]继此之后,海洋界经历了从单船走航调查时期,到多船联合调查时期,再到如今的立体化海洋调查时代的演变。科学技术的发展使得海洋科学调查方法不断面临新的变革,传统的海洋观测平台,包括海洋调查船和浮标等,能够进行跨学科调查,但对于时间和空间分布的要求方面效果却不尽如人意,而且成本高昂。水下滑翔机(underwater glider)作为新型海洋立体监测系统的水下监测平台,将浮标技术与水下机器人技术相结合,满足了海洋调查对于时间和空间上的要求,是目前国际上的研究热点。欧洲作为海洋科学研究的主力军,对水下滑翔机的应用及发展给予高度关注,科学界自发组织了多次专项会议促进各国之间合作,并设立数据共享平台。而且值得关注的是,欧洲正在从法律层面对此作出制度安排,涉及港口管理、回收和管辖等问题,以保证有秩序、合理合法地进行海洋科学调查,更好地促进海洋科学研究。

一、欧洲现状

作为智能多参数海洋观测平台,水下滑翔机完美地弥补了浮标和船舶观测的不足,其作业范围可以达到数百至数千公里,连续作业时间可达数月,不论是在时间上还是在空间上都更胜一筹。当多个水下滑翔机同时、连续作业时,就相当于在海上编织起立体的海洋观测网。欧洲许多实力雄厚的海洋研究所都研制出自己的水下滑翔机,并成功投入使用,例如德国基尔大学莱布尼茨海洋研究所(IFMGEOMAR)自2004年以来已多次投放深海水下滑翔机并成功完成任务①参见http://www.ifm-geomar.de/index.php?id=1241&L=1。。但是这种大规模投放及应用需要娴熟的技术和各研究单位或国家之间良好的合作。欧洲在2006年发起了“欧洲滑翔机观测网络”(European gliding observatories network)行动,旨在从技术、科学及组织层面协调正在进行中,以及计划中的水下滑翔机观测项目,从而达到成本效益最大化,提高欧洲海洋持续观测能力,更好地服务于物理海洋学和应用海洋学。2005年10月,科学界,主要是众多来自法国、德国、意大利、挪威、西班牙和英国的对水下滑翔机感兴趣的物理海洋学家,自发倡议EGO行动。EGO最初意为“European Gliding Observatories”,但之后随着许多来自澳大利亚、加拿大和美国的物理海洋学家的加盟,EGO日益发展为“Everyone’s Gliding Observatories”②参见http://www.ego-network.org/dokuw iki/doku.php?id=start。。该行动通过网站促进各国或科研机构的滑翔机实验及合作,不仅提供有关滑翔机项目及数据管理的实时信息,还可提供技术辅导及咨询、相关链接和参考文献。更有意义的是,EGO每年都会组织研讨会商讨有关科学或技术问题。除此之外,在水下滑翔机应用及发展方面,欧洲最新的动作就是GROOM(Gliders for Research,Ocean Observation and Management),致力于欧洲范围内水下滑翔机应用的基础设施建设研究,其中包括设计欧洲及海外“滑翔机港口”的网状分布图,从科学、技术和法律层面分析欧洲水下滑翔机持续观测和研究能力,评估滑翔机持续操作所需的组织及成本,从而促进协调并融入欧盟现有的海洋观测项目。该项目由欧盟委员会资助,开始于2011年10月1日,项目期限为3年。

二、法律规制

一直以来,影响深远的技术进步与相应的制度变革总是相伴而行。有关水下滑翔机的制度及法律规制已经引起国际社会及欧盟的关注,相关法律规制在学术界也已开始探索。水下滑翔机的应用可能引起的法律问题首要的是管辖权问题,其次是如何避免与其他合理利用海洋的活动相冲突,再次是如何对其加以保护和回收,及其数据管理。

被誉为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》(简称《公约》)在国际社会发展史上具有里程碑意义,《公约》涉及海洋的许多方面,建立了海洋各方面活动的法律框架,从而形成崭新的现代海洋法律制度。作为新兴的高科技海洋仪器,水下滑翔机主要服务于海洋科学研究及应用海洋学。《公约》的第十三部分针对海洋科学研究进行了详尽的规定,但不可避免的是由于时代和科技的局限性,《公约》对海洋科学研究的理解还停留在较浅显的层面:在固定的海域和固定的时间段内,以已计划并可预知的方式来进行数据收集,这明显与水下滑翔机的作业方式不是很符合。另外,《公约》对于什么是海洋科学研究,即海洋科学研究的定义也未作规定,持模糊立场,使得在许多情况下能否适用《公约》第十三部分变得模棱两可。学术界对于海洋科学研究的普遍理解首先是基于科学研究的定义,科学研究是指为了增加人类文化和社会知识,对问题或现象进行调查、验证、推论、分析和综合来获得客观事实的过程。[2]海洋科学研究要求该研究与海洋环境有关,海洋环境包括水体、海床、洋底和底土,及其邻接上空,因此海洋科学研究可以理解为为增加人类文化和社会知识,对水体、海床、底土及其邻接上空的有关现象或问题进行调查、验证、推论、分析和综合来获得客观事实的过程。[3]若水下滑翔机明确被用于海洋科学研究,则毫无疑问《公约》第十三部分对其适用。

根据《公约》第十三部分的规定,若海洋科学研究项目在沿海国领海内进行,由于沿海国在领海范围内享有主权,则该项目完全置于沿海国主权管辖范围内。这就意味着该项目能否进行,如何进行应由沿海国决定,而且除某些特定情况外,沿海国可以任意拒绝研究国的请求,因为这是沿海国享有的主权。[4]即使是在对沿海国领海主权构成唯一限制的无害通过制度下,进行海洋科学研究也会使该通过变得“非无害”。

对于在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究,《公约》首次将二者合一做了统一规定,确立了“同意机制”。根据第246条规定,任何国家或国际组织欲在沿海国专属经济区或大陆架内进行海洋科学研究,必须要提前获得沿海国同意,但与领海内不同的是,此处沿海国并不享有无限制的自由处置权,也就是说不能随意拒绝研究国或国际组织的请求。原因在于第246条第3款规定,在正常情况下,沿海国应对其他国家或国际组织按照本公约专为和平目的和为了增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益,而在其专属经济区内或大陆架上进行的海洋科学研究计划,给予同意。但第246条第5款进一步规定在四种情况下沿海国可斟酌决定拒绝该科研计划,这四种情况分别是:与生物或非生物自然资源的勘探和开发有直接关系;涉及大陆架的钻探、炸药的使用或将有害物质引入海洋环境;涉及第60条和第80条所指的人工岛屿、设施和结构的建造、操作或使用;含有依据第248条提出的关于该计划的性质和目标的不正确情报,或如进行研究的国家或主管国际组织由于先前进行研究计划而对沿海国负有尚未履行的义务。最后,《公约》赋予各国及国际组织在公海和国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土进行海洋科学研究的自由。

综上所述,《公约》对于海洋科学研究的规制主要取决于该研究项目位于何种海域之内,对于水下滑翔机这一新兴事物来说,由于其可以灵活游弋于水中,尽管行进路线可以人为操控,但不排除可能受一些非人为因素,或人为因素影响而忽视海域界限,从而导致《公约》的相关规定有名无实。

(一)《公约》并不能满足对水下滑翔机法律规制的需求

首先,有一点需要阐明的是,《公约》对于开展海洋科学研究的规定主要是针对船舶这一研究平台,这从《公约》第248条可以看出,同时《公约》第258条至第262条也对海洋科学研究中的设施或装备进行了法律规定,并指出部署和使用这些科研设施或装备应遵守《公约》中在任何一区域内进行海洋科学研究所规定的同样条件。但根据《公约》的规定,特别是第94条,国家对于船舶所享有的权利和义务与对海洋科研设施或装备享有的权利义务是截然不同的,因此有必要对二者加以区分。《公约》及国际法都没有对船舶做出精确定义,《1972年国际海上避碰规制公约》《伦敦倾倒公约》《联合国船舶登记条件公约》及一些国际劳工组织的公约都从不同角度概括了船舶应有的特点,综合来看应包括:可航行,具有一定规模,交通运输的工具和动力方式。[5]水下滑翔机可航行,但规模很小,也不属于交通工具,由于单纯使用浮力驱动方式,其航速慢,控制和定位精准度低,在较大风浪的海况下,可能会出现随波逐流的情况,因此不符合有关船舶的技术特点,很难称之为船舶,在国际海洋法律制度中只能作为海洋科学研究设施或装备加以研究。

其次,对于科研设施或装备的管辖权问题,《公约》也未做明确规定,但根据第258条的规定,对其管辖权应该与对海洋科学研究项目的规定相符合,也就是说取决于该设施或装备位于何种海域之内。在领海之内,应完全置于沿海国主权管辖范围之内;在公海或国家管辖海域以外,由注册国,若无注册国则由所有国实施管辖;在专属经济区内,根据公约第60条、第246条和第258条规定,仍由沿海国对其享有管辖权①有关《公约》英文版本对应条款,学术界对于installation和equipment有相关探讨,并提出《公约》第60条只针对installation,而与equipment无关。由于中文译本很难对这两个词有精确区分,在此对这一问题不做探讨。。《公约》对于在专属经济区和大陆架上进行海洋科学研究项目所规定的“同意机制”在文字上很容易理解并掌握,但对于水下滑翔机这一高科技科研仪器来说,在实际操作中很难予以实施,原因在于,尽管其运行轨迹已预先设定,但一旦遇到强烈的海流,仍有可能“随波逐流”,很大程度上增加其不可控性,因此很有可能会漂流至其他国家专属经济区内,甚至领海之内。在这种情况下不可能提前获得沿海国的同意,因为水下滑翔机已失去控制而超出预定滑翔范围。如果根据《公约》的规定,这一问题的解决方式应该是在放置水下滑翔机之前取得任一可能涉及的沿海国的同意,也就是说任何国家,只要是在研究海域周边,甚至是与研究海域相邻的其他海域的周边国家,只要是水下滑翔机有可能进入或飘流至其专属经济区,就应当得到其许可。这一要求无疑会给研究国或国际组织带来沉重负担,并严重影响了《公约》所推崇的公海自由及公海海洋科学研究自由。

再次,《公约》的许多其他规定对于水下滑翔机也无法适用,例如《公约》第248条规定,研究国或国际组织有意在一个沿海国的专属经济区内或大陆架上进行海洋科学研究,应在海洋科学研究计划预定开始日期至少6个月前,向沿海国提供关于该科研项目的详细说明。但是对于水下滑翔机来说,无法提前6个月预知什么时候将会进入沿海国专属经济区,因为其运行轨迹和速度很大程度上取决于即时的天气状况和海流状况。《公约》第253条规定沿海国有权要求暂停甚至停止在其专属经济区和大陆架上进行的海洋科研活动,对于水下滑翔机来说,由于其在海水中的不可控性,很难满足马上暂停或停止数据收集活动的要求。

由此可见,《公约》中许多有关海洋科学研究的规定已经不能满足对水下滑翔机法律规制的需求,除了管辖权等上述问题,如何收集和回收水下滑翔机,如何防止其运行受到其他海洋活动的干扰以及对其的安全保护措施等问题都需要合理解决,在这一背景下,欧洲开始探讨可能有效的法律规制。

(二)对于水下滑翔机法律规制的探讨

完善对水下滑翔机的法律规制最直接的方法便是修改《公约》,但鉴于《公约》第312条至第314条规定的复杂的修改机制,其所具有的成员国互相妥协和“package deal”的特性,修改《公约》并不能成为上策。[6]

海洋数据收集系统(Ocean Data A cquisition System s,ODA S)是由政府间海洋学委员会(Intergovernmental OceanographyCommission,I OC)和国际海事组织前身——政府间海事咨询组织(Inter-Governmental MaritimeConsultative O rganization, IMCO)在20世纪60年代初提出的②参见http://odp.oceandataportal.net/odp/resource?id=CN—NMD IS—01。。随着科技的不断发展,在海洋数据收集系统的实施过程中也遇到许多法律问题,[7]情况与如今水下滑翔机的应用很相似。对于该系统的法律规制问题,国际社会各方面,特别是I OC与国际海事组织( IMO),一直在断断续续地起草与修改相应法律文件,因在实际实施过程中遇到的问题与日俱增,最终仍未有一部统一的公约,只有1993年曾出台过一部公约草案。[8]该草案中有一些规定可以为水下滑翔机法律规制所借鉴,例如仪器的回收及返还问题,安全措施问题,警示信号与识别标志,污染及碰撞责任,这与《公约》的相关规定一致,但对于水下滑翔机最关键的问题,即由于“同意机制”和其不可控性所引发的法律问题,ODA S公约草案没有涉及,因此对于这一问题的解决还没有经验可以借鉴,现在还处于不断探索过程中。

I OC及其下属的法律专家咨询机构(ABELOS)在促进海洋科学研究以及解决水下滑翔机相关法律问题方面发挥着重要作用。2001年,ABELOS发起了有关浮标等海洋观测仪器的法律问题的探讨,并于2007年发布了相关实施原则草案(T he D raf t P ractical Guidelines)③参见D raf t P ractical Guidelines of IOC,within the Context ofUNCLOS,for the Collection ofOceanographicData by SpecificMeans,Seventh Meeting of the Advisory Body of Experts on the Law of the Sea(I OC/ABE-LOS V II),19-23March 2007,L ibreville,Gabon。。该草案只针对剖面浮标和表面浮标,对于水下滑翔机并不完全适用,但是对管辖权、通知及告知义务等问题具有很大的借鉴意义。

除此之外,另一有效解决问题的方法便是根据《公约》第247条的规定①《联合国海洋法公约》第247条规定,沿海国作为一个国际组织的成员或同该组织订有双边协定,而在该沿海国专属经济区内或大陆架上该组织有意直接或在其主持下进行一项海洋科学研究计划,如果该沿海国在该组织决定进行计划时已核准详细计划,或愿意参加该计划,并在该组织将计划通知该沿海国后4个月内没有表示任何反对意见,则应视为已准许依照同意的说明书进行该计划。。I OC作为海洋界久负盛名的国际组织,有权通过适用第247条至其主持或参与的海洋科研项目中,如全球海洋观测计划(GOOS)和ARGO计划,简化“同意机制”从而促进全球海洋科学研究的发展。虽然现在I OC对于ARGO计划还未适用《公约》第247条,但对于区域性或全球性的水下滑翔机应用同样具有参考意义。

由此可见,《公约》不能满足对水下滑翔机法律规制的要求,而新的法律秩序仍在不断探索过程中,在此期间需要国际社会,相关国际组织及各国海洋科学家共同努力,早日将水下滑翔机的广泛应用引发的法律问题纳入到国际法律规制之中。

三、对中国的启示

中国关于水下滑翔机的研究起步较晚,在刚刚结束的第二次西太平洋海洋科学共享航次考察中,中国科学家成功实施了中国自主研制的水下滑翔机的海试实验,这标志着中国水下滑翔机系统技术基本成熟②参见http://www.sciencehuman.com/party/achievements/achievements2011/achievements201108j.htm。。作为当今最先进的海洋环境观测设备之一,水下滑翔机的早日推广应用有助于推动中国海洋调查事业和海洋科学研究事业的发展。但是在水下滑翔机经过推广并广泛应用于海洋调查事业之后,必将会面临如何对其加以规制的问题。如今欧洲正在紧锣密鼓地筹备解决这一问题,由欧盟委员会资助的最新项目:水下滑翔机的海洋研究、观测及其管理(gliders for research,ocean observation and management)很好地说明了这一点。中国也应紧跟国际步伐,展开一些研究,为中国与其他海洋科研大国合作创造条件,加快中国海洋科研事业的发展。

在中国现行的涉海法律法规针对的客体都是船舶,或其他有运载功能的海上交通工具,对于水下滑翔机这一新生事物并不适用,因此若想要使用法律或行政手段规制水下滑翔机的应用,方法有两个:要么修改现行的法律法规,要么制定新的法律法规。现行的涉海法律法规可能会涉及到水下滑翔机应用的主要是《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国海域使用管理法》及《中华人民共和国渔业法》等。面对种类如此纷繁的法律法规,若要使其在水下滑翔机的应用方面达到相互协调恐怕很难,因此最好的方法就是针对水下滑翔机的应用制定新的法律或行政法规。从纵向上来看,对水下滑翔机应用的管理应涉及到其放置、回收、港口管理、对其他合理利用海洋的活动造成的干扰以及涉外水下滑翔机进入中国海域或反之的相关管理等等。这就要求立法者首先要对水下滑翔机的应用进行细致了解,全面考虑其应用过程中可能遇到的问题。从横向来看,还可以根据水下滑翔机的应用目的,如海洋科学研究,海洋资源的勘探开发等进行分门别类的规定。就海洋科学研究来说,如今水下滑翔机的研究和应用是许多国家的研究热点,对中国来说很可能会遇到涉外合作的问题,因此这就需要对水下滑翔机在涉外海洋科学研究过程中可能遇到的问题进行全面分析,并做出相关法律规定。

先进的技术变革一定会带来相应的制度变革,如今对于水下滑翔机应用的法律规制是国际社会及科学界的研究热点,对于中国来说没有太多的经验可以借鉴。但中国若能够提早为水下滑翔机广泛应用做出制度安排,特别是要注意与国际研究步伐接轨,则有助于加强中国与其他海洋科研大国之间的联系,创造合作机会,也有利于中国紧跟国际海洋科技发展的步伐,提高中国的大国影响力。

四、结语

科学技术的发展使得海洋科学调查方法不断面临新的变革,而调查方法的变革又会带来相应的制度变革。水下滑翔机的问世超出了在缔结《公约》之时对海洋科学研究的理解,使得《公约》对于规制水下滑翔机的应用显得有些力不从心。有关水下滑翔机的研究如今是欧洲乃至世界的热点,相关法律规制的研究也处在起步过程中。随着其在海洋科研方面的广泛应用,研究并出台弥补《公约》不足的相关法律规制势在必行。中国应抓住这一机遇,积极参与国际合作,使中国更好地融入国际海洋科研事业,增加中国的大国影响力,同时也促使中国尽早出台有关水下滑翔机应用的法律法规。

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