捕捞渔船安全国际海事立法之观察*

刘新山,任玉清,贺 讯

(1.大连海洋大学海洋科技与环境学院,辽宁大连 116023;2.大连海洋大学航海与船舶工程学院,辽宁大连 116023;3.海南省海洋与渔业厅,海南海口 570204)

海洋捕捞业虽然对GDP的贡献很小,但却是国际性强、事故风险高的民生产业。随着全球经济一体化的不断加深,由发达国家倡导通过的多边国际渔业法越来越多,主要包括规范捕捞活动和养护海洋生物资源的国际法,保证捕捞渔船安全和防污、维护渔船船员权益的国际法,以及涉及水产品质量和国际贸易的国际法。其中,国际海事组织( IMO)在过去几十年一直与联合国粮农组织(FAO)和国际劳工组织(I LO)协作推动捕捞渔船安全国际立法工作。2012年, IMO将在南非召开捕捞渔船安全外交大会,旨在通过《实施〈1977年捕捞渔船安全托雷莫里诺斯国际公约〉之1993年议定书的协议》(A g reem ent ontheImp lem entationofthe 1993 P rotocolrelatingtothe1977T orrem olinos International Convention f or the S af ety ofF ishing V essels),修改议定书中的技术性条款,并使其生效①笔者认为,几乎所有的中文海事公约都将“fishing vessel”翻译为“渔船”,而非“捕捞渔船”,这是十分不严谨的。根据国务院1989年通过的《渔港水域交通安全管理条例》第4条,渔船是个非常宽泛的概念,指从事渔业生产的船舶以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶,包括捕捞船、养殖船、水产运销船、冷藏加工船、油船、供应船、渔业指导船、科研调查船、教学实习船、渔港工程船、拖轮、交通船、驳船、渔政船和渔监船。从一些英语国家的渔业立法看(如《新西兰渔业法》),“fishing vessel”除了指捕捞渔船外,有时亦可包括水产品运输船(fish carrier),原因大概在于捕捞活动本身就包含了运输。。[1]2011年9月29日,帕劳批准了《捕捞渔船船员培训、发证和值班标准国际公约》(International Convention on S tandards of T raining,Certif ication and Watchkeep ing f or F ishing V essel Personnel,简称《1995年STCW-F公约》),成为第15个批准国,这意味着该公约将于2012年9月29日生效。[2]可以预见,这些涉及捕捞渔船和船员的国际法将对中国海洋渔业(特别是远洋捕捞业)的发展带来深远影响。笔者将对捕捞渔船安全海事公约和港口国监督措施进行初步探讨,并提出完善中国相关立法和政策、积极履行国际法义务的建议。

一、捕捞渔船安全海事公约

成立于1959年的 IMO,目前对近50项海事公约和协定负责,并通过了大量的议定书和修正案。[3]其中,涉及捕捞渔船安全的公约主要包括《海上人命安全国际公约》(International Convention f or the S af ety of L if e at S ea,简称《SOLA S公约》)②从几乎所有海事公约英文名称包含的几个语词间的限定修饰关系来看,“国际”一词基本上仅发挥着限定“公约”的功能,两者之间的逻辑修饰关系更为紧密,因此将短语“International Convention”分割开,置于公约名称之首、之尾的翻译方法是欠推敲的,语义传递效果欠佳。、《海上避碰国际规则公约》(Conventiononthe International R egulations f or P reventing Collisions at S ea,COL R EGs)、《关于〈1977年捕捞渔船安全托雷莫里诺斯国际公约〉的1993年议定书》(T orrem olinos P rotocolof1993relatingtothe T orrem olinosInternationalConventionf orthe S af etyofF ishingV essels1977,1993S FV P rotocol,简称《1993年捕捞渔船安全议定书》)和《1995年STCW-F公约》。

(一)《SOLA S公约》及其议定书和修正案

1974年 IMO通过的《SOLA S公约》是最重要的船舶安全公约,于1980年5月25日生效,至今已被1978年议定书、1988年议定书和众多的修正案修改。[4]1980年1月7日,中国加入该公约,并通过默认接受程序(tacit acceptance procedures)接受了所有修正案。

《SOLA S公约》由13条正文、涉及技术性要求的12章附则和规定安全证书格式的1个附录组成。技术性附则明确了船舶建造、船舶设备和操作等的最低安全标准,但只有第五章“航行安全”适用于捕捞渔船,并且缔约国主管部门还可决定该章在何种程度上适用于仅在其内海航行的船舶、该章第15条至第28条在何种程度上不适用于捕捞渔船,也可以对无机械推进装置船舶普遍性地免除第15条至第28条(除第19.2.1.7条和第21条)规定的要求。

目前,中国履行海事公约义务的习惯做法是在国务院核准批复后,再由交通运输部发布通告、通知予以贯彻实施。[5]但是,按照《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)的有关规定,国务院组成部门发布的通告、通知不属于严格意义的法律,可执行性不强,这无疑会妨碍实施海事公约的效果。因此,全国人大常委会或国务院应在《中华人民共和国缔结条约程序法》《立法法》《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)和《中华人民共和国行政许可法》(简称《行政许可法》)等所确立的缔约和立法原则基础上,进一步明确将海事公约及其议定书、修正案转化为国内法的程序。另外,在船舶、船员分属海事和渔业部门管理的体制下,国务院亦应明确规定两部门应如何分工协作,以便更有效率且低成本地实施《1993年捕捞渔船安全议定书》和《1995年STCW-F公约》,两部门亦应协商决定《SOLA S公约》对中国捕捞渔船的适用范围,修订相关的捕捞渔船检验规则和渔业法规,并通报 IMO,积极履行国际法义务。

(二)《海上避碰国际规则公约》及其修正案

IMO于1972年通过的《海上避碰国际规则公约》包括9条正文,分A-E五个部分、共38条的避碰规则和明晰号灯、号型、信号技术要求的4个附录,1977年7月15日生效,已被多次修改。[6]中国1980年1月7日加入该公约,并经第6条规定的修正案默认生效程序接受了所有修正案。

根据《海上避碰国际规则公约》第1条,规则适用包括捕捞渔船在内的所有海船,并且某些条款专门适用捕捞渔船,如第26条和附录2。同时,《海上避碰国际规则公约》还明确规定,不妨碍各国政府为结队从事捕鱼的渔船所制定的关于额外的队形灯、信号灯或号型的任何特殊规定的实施。

鉴于《海上避碰国际规则公约》未明确捕捞渔船间的避让规则,农业部1983年发布了《渔船作业避让规定》{见农牧渔业部发布的《渔船作业避让暂行条例》,[83]农(管)字第28号;2007年11月8日更名为《渔船作业避让规定》,见《农业部现行规章清理结果》农业部令2007年第6号},对拖网渔船、定置网渔船、漂流渔船和围网渔船之间的避让义务与避让方法作了规定,并规定了各类渔船在能见度不良时的行动规则以及作业时的号灯、号型和灯光信号。但是,《渔船作业避让规定》属于纯技术性文件,缺少法律责任条款,无法作为渔政部门实施有效管理和行政处罚的法律依据。另外,为了解决因通航密度大而存在的碰撞事故隐患问题,交通运输部海事局于2011年12月发布了《全国沿海船舶定线制总体规划》和《全国沿海船舶航路总体规划》,计划10年内在中国沿海实施6处干线航路船舶定线制、5处港口(区)船舶定线制和15处支线航路重要水域船舶定线制。[7]这无疑会对捕捞渔船的安全生产和捕捞渔业权的维护带来影响。为此,渔业部门应考虑履行国际法义务以及中国沿海实施船舶定线制的需要,修改《渔船作业避让规定》,使其成为一部可执行的法规,以便更有效地履行国际法义务,维护渔民权益,保证海洋捕捞业安全生产。

(三)《1993年捕捞渔船安全议定书》

鉴于《SOLA S公约》和《1966年载重线国际公约》(International Convention on L oad L ines,1966)主要适用商船,1977年, IMO通过了专门适用捕捞渔船的《1977年捕捞渔船安全托雷莫里诺斯国际公约》。但是,由于捕捞渔船设计、规格、作业方式的多样性等诸多原因,一直未达到生效条件。为此, IMO于1993年4月又通过了《1993年捕捞渔船安全议定书》,取代了原公约,删除了难以执行的内容。

《1993年捕捞渔船安全议定书》由14条正文,10章技术性附则及1个规定证书和设备记录格式的附录构成,附则涉及构造、水密完整性和设备,机器、电器设备和无人值守处所,稳性和适航性,防火、探火、灭火和消防,船员保护,救生设备和布置,应急程序、应变部署和演习,无线电通讯以及船载导航设备和布局等多方面内容,适用船长24米及以上的海洋捕捞渔船(含加工其渔获物的渔船,但不含专门的水产品运输船),但某些规定只限于议定书生效后的新船、或45米及以上、或75米及以上的捕捞渔船,并且船旗国主管部门还可对某些捕捞渔船做出豁免决定,自行决定一些技术性要求。另外, IMO、I LO及FAO在2005年还通过了《渔民和捕捞渔船安全守则》(Code ofS af ety f or F isherm en and F ishing V essels)①《渔民和捕捞渔船安全守则》最初源自I LO于1962年通过的一个决议,1975年出版了第1版,此为第2版,分A、B两部分,A部分为安全与卫生惯例,主要面对船长和船员;B部分为捕捞渔船构造和设备的安全和卫生要求,主要面对造船者和船东。另外,笔者认为,在将“Regulations”几乎已统一译为“规则、附则”的情况下,此文件的中文版将“Code”也译为“规则”是不太明智的选择;相对而言,“Code”的技术性远胜于“Regulations”,而强制性、拘束力则明显弱于“Regulations”。实际上,某些“Code”属自愿性质,不具有国际法属性。此外,二者在通过、修改的方式上也差别很大。若参照FAO通过的国际法文件,将“Code”译为“守则”,或许更有利于在中文语境下区隔不同类别的 IMO文件。以及《小型捕捞渔船设计、建造和设备自愿性指南》(V oluntary Guidelines f or the D esign,ConstructionandEquipm entofSm allF ishing V essels),对捕捞渔船的设计、建造、维护和管理作出了进一步细致和明确的要求。

到2011年底,已有17个国家(保加利亚、克罗地亚、古巴、丹麦、法国、德国、冰岛、爱尔兰、意大利、基里巴斯、利比里亚、立陶宛、荷兰、挪威、圣基茨和尼维斯、西班牙、瑞典)批准了《1993年捕捞渔船安全议定书》,代表了约3 000艘24米以上的捕捞渔船,[8]尚不符合议定书第10条规定之合计拥有至少14 000艘24米以上捕捞渔船的15个缔约国批准后12个月的生效条件。但近年来,国际社会空前关注捕捞渔船安全,竭力推动《1993年捕捞渔船安全议定书》生效。2011年1月, IMO的稳性、载重线和渔船安全分委会拟定了旨在推动《1993年捕捞渔船安全议定书》尽早生效的《实施〈1993年捕捞渔船安全国际公约〉的协议草案》(D raf t A g reem ent on the Imp lem entation ofthe 1993 P rotocol relating to the 1977 T orrem olinos International Convention f or the S af ety ofF ishing V essels),修改了部分技术性条款,并将生效条款调整为拥有3 000艘或1 800艘捕捞渔船的15个、20个或30个缔约国同意后的12个月。2011年5月, IMO的海上安全委员会初步通过了该协议草案。2011年7月, IMO理事会决定2012年在南非召开捕捞渔船安全外交大会,旨在通过该协议草案,促使《1993年捕捞渔船安全议定书》生效。由于议定书设计了港口国监督措施、修正案默认接受程序和不给予非缔约国更优惠待遇条款,可以预见,《1993年捕捞渔船安全议定书》的生效将会对中国远洋渔业的发展带来深远影响。

事实上,早在1997年,欧盟就通过了《对船长等于和大于24米的捕捞渔船建立统一安全制度的欧盟指令》[Council D irective97/70/ECof11 D ecem ber1997settingupaharm onisedsaf ety reg im e f or f ishing vessels of24 m etres in leng th and over(97/70/EC)],要求成员国在1999年1月1日前制定国内法,实施《1993年捕捞渔船安全议定书》,该指令不但适用在其成员国登记的捕捞渔船、在欧盟水域作业的渔船,还适用在欧盟港口卸载渔获物的渔船。1997年2月3日至2月6日,中国、日本、印尼、韩国、马来西亚、菲律宾、泰国、中国香港在日本东京也举行了东亚和东南亚地区捕捞渔船作业安全大会,通过了《24米至45米捕捞渔船在东亚和东南亚地区作业安全指南》[Guidelines f or the S af ety of F ishing V essels of 24 m etres and over but less than 45 m etres in leng th Operating in the East and S outh-East A sia R eg ion(MSC 68/I N F.10)],这对促进中国相关立法、修订渔船检验规则、为实施《1993年捕捞渔船安全议定书》积累有利条件也发挥了一定作用。

(四)《1995年STCW-F公约》

1995年, IMO在FAO和I LO的协助下通过了《1995年STCW-F公约》,以期进一步促进海上人命和财产安全及海洋环境保护工作。该公约由15条正文、4章技术性附则及3个涉及证书格式的附录构成,主要是对船长24米及以上捕捞渔船的船长和值班员、主机功率750千瓦以上的轮机长和值班员以及无线电操作员规定了最低适任要求,同时对所有船员应接受的基本安全培训、航行值班基本原则做了规定。2000年, IMO、FAO和I LO在其1985年制定的《渔民培训和发证指导文件》(D ocum ent f or GuidanceonF isherm en’sT rainingand Certif ication)基础之上,参照《1995年STCW-F公约》,制定了《捕捞渔船船员培训和发证指导文件》(D ocum entf orGuidanceonT rainingand Certif ication ofF ishing V essel Personnel),进一步细化和丰富了公约中的要求,以便为各国制定、评价、修改国内渔船船员培训计划和发证办法提供指导。截止到2011年9月29日,已有15个国家(加拿大、丹麦、冰岛、基里巴斯、拉脱维亚、毛里塔尼亚、摩洛哥、纳米比亚、挪威、俄罗斯联邦、塞拉利昂、西班牙、叙利亚、乌克兰和帕劳)批准了《1995年STCWF公约》,由此,该公约将于2012年9月29日生效。

目前,中国已出台了一些与履行上述海事公约有关的法律法规,如《中华人民共和国海上交通安全法》(简称《海上交通安全法》)《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》(简称《渔港水域交通安全管理条例》)《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》《中华人民共和国船员条例》(简称《船员条例》)《渔业船舶航行值班准则(试行)》《渔业港航监督行政处罚规定》《海洋渔业船员发证规定》《渔业船员专业训练发证办法》以及许多地方性法规和规范性文件等。但是,由这些法规、规范性文件创设的制度要求不但与公约规定的要求存在差距,而且彼此之间以及和《行政许可法》《行政处罚法》《中华人民共和国安全生产法》(简称《安全生产法》)之间也存在不协调的问题。为此,有关部门应参照公约全面检讨、修正相关立法,积极履行国际法义务,并注意与其他国内法保持协调一致。

二、捕捞渔船的港口国监督

一般来讲,船旗国对确保悬挂其旗帜的船舶遵守海事公约承担着主要国际法义务,这可通过制定、修改国内法和船舶检验规则,对违规的船东或经营者实施处罚等实现。但是,多数海事公约都规定了港口国监督(State Port Control,PSC)措施,如《1993年捕捞渔船安全议定书》第4条、《1995年STCW-F公约》第8条。

作为公约赋予缔约国的一项履约权利,港口国监督是指港口国政府海事安全机构或其授权机构,对停靠其港口的外籍船舶(包括缔约国和非缔约国的船舶)实施检查,以便核实其是否遵守了由海事国际公约和规则规定的最低安全和防污标准、要求,如果被认定未遵守,可能被滞留,禁止离港,使其不得不进行维修、维护,以达到公约规定的安全和防污标准。此项措施是对船旗国政府、船级社、船东、船长等不积极履行国际法义务的有效补救措施,是限制低于国际标准船舶运营的有效手段,对有效实施公约发挥越来越大的作用。

为了更有效地行使港口国监督权,协调检查程序,避免港口之间的不公平竞争,目前已建立了9个基于谅解备忘录或协定的港口国监督区域性国际组织,即巴黎谅解备忘录、船舶港口国检查拉美协定、东京谅解备忘录、加勒比海谅解备忘录、地中海谅解备忘录、印度洋谅解备忘录、西中非谅解备忘录、黑海谅解备忘录、利雅得谅解备忘录。另外,美国未参加任何区域性组织,由其海岸警卫队负责此工作。[9]

这些港口国监督区域性国际组织决定优先检查目标船的原则和方法不尽相同,但应遵从海事公约规定的原则,遵从 IMO决议规定的检查程序,例如1995年 IMO第19次大会通过的787号决议《港口国检查程序》[P rocedures f or Port S tate Control,Resolution A.787(19)],已被1999年通过的A.882(21)决议修改。根据《1995年STCW-F公约》第8条,在行使监督权时,应尽一切努力避免造成不正当的扣留或延误,否则船方有权就由此造成的损失要求赔偿,并且不应歧视外籍捕捞渔船船员,允许他们保留的自由决定权不应少于悬挂港口国旗帜的捕捞渔船船员享有的自由决定权。

另外,FAO近年来也在借鉴 IMO的做法,积极推动各区域性国际渔业组织实施港口国监督措施,以减少和消除非法的、未报告的和未管理的捕捞(Illegal,U nreported and U nregulated fishing,I UU fishing)问题,养护渔业资源。2001年3月,FAO渔业委员会第24次会议通过自愿性文件:《防止、阻止和消除非法的、未报告的和未管理的捕捞国际行动计划》(International P lan ofA ction to P revent,D eterandE lim inateIllegal,U nreportedand U nregulated F ishing,IPOA-I UU),2001年6月,FAO理事会第120次会议批准了该文件。2009年11月22日,FAO大会通过了《防止、阻止和消除非法的、未报告的和未管理的捕捞港口国措施协定》(A g reem ent on Port S tate Measures to P revent,D eterandE lim inateIllegal,U nreportedand U nregulated F ishing,简称《协定》)。根据《协定》,若被认定从事或支持了I UU捕捞,港口国将有权拒绝该船利用其港口从事渔获物卸载、转运、包装、加工、加油、补给、船舶维护、上坞活动,在实施《协定》的过程中,港口国应遵从 IMO已经确立的国际规则和标准。按照《协定》第29条,《协定》将于第25份批准、接受、核准或加入文件交存FAO总干事后的30日后生效。截止到2011年7月20日,已有22个国家和欧盟签署了《协定》,两个国家加入了《协定》,挪威批准了《协定》。[10]可以预见,由FAO为养护海洋生物资源而致力建立的港口国措施与 IMO基于安全和防污染理由而建立的港口国监督一样,在不远的未来都将会对中国远洋渔业的发展带来深远影响。

三、应对渔业海事公约生效的建议

据报道,中国在2004年向 IMO报送的船长等于或大于24米的海洋捕捞渔船总数量为28679艘;[11]2009年,获得远洋渔业企业资格的108家企业在公海和他国管辖水域作业的远洋渔船为1456艘;[12]1999年至2008年,中国渔业互保协会承保的渔船船员年均死亡率为10万分之162人。[13]在涉渔海事公约即将生效的背景下,如何积极履行国际法义务,确保适用公约的捕捞渔船、渔船船员满足公约规定的标准和要求,降低事故率,保证海洋渔业的稳健发展,是渔业界和渔船检验机构、渔业主管部门面临的迫切问题。

但是,由于海洋捕捞业属于国民经济中的小产业,各方面对此问题长期重视不足。事实上,加入公约并积极履行公约规定的国际法义务既是中国渔业发展面临的巨大挑战,也是以外促内,提高国内渔业立法和政策水平,提高渔业企业经营及渔船管理水平,提高国际竞争力的重要机遇。但正确行使国际法权利和履行渔业海事公约是一项复杂的系统工程,涉及立法和政策的调整、捕捞渔船和设备的更新改造、渔船船员培训体系的完善等多个方面。为此,建议渔业界、行业组织和政府有关部门重视以下工作。

第一,建议渔业部门和海事部门合作,参照相关海事公约以及国内法(如《行政处罚法》《安全生产法》《行政许可法》《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》等),推动尽早修改《海上交通安全法》。这部1983年通过的法律不但与海事国际公约的要求存在差距,也与目前中国行政法的整体发展水平相距甚远。同时,也应尽早启动《中华人民共和国渔业法》(简称《渔业法》)的修改程序,与有关的国际法、国内法保持协调。

第二,在修改《海上交通安全法》和《渔业法》的基础上,应清理、制定、修改完善涉及渔船、渔船船员、渔港管理、渔业安全生产的国务院行政法规、农业部规章和大量的地方性法规、地方政府规章。目前,这些法规陈旧,交叉重叠、不协调的现象很严重。首先,应确立由国务院或农业部统一立法的思想,地方立法机关或政府不应再就上述内容制定法规,这既是履行国际公约的当然选择,也是建立公平公正市场经济秩序的理性取舍;其次,在船舶、船员管理分属海事、渔业两部门的体制不变的前提下,应缩小《渔港水域交通安全管理条例》第4条规定之“渔业船舶”的范围,摒弃当时按照船舶所属行业划分管辖权的思想,将渔业企业和事业单位所属的水产运输船和各种补给船(如油船)、科研调查船、教学实习船等排除在渔业船舶之外。若从渔业资源开发和保护角度认为确有必要由渔业部门对从事涉渔活动的上述船舶实施管治,可借鉴国外的经验,要求其按照相关渔业法规取得许可或备案,遵守相关渔业法规和许可条件,而海事安全和防污染工作则由海事部门负责。

第三,依法建立全国统一的捕捞渔船登记和渔船船员注册制度,并统一捕捞渔船和船员证书格式。这是参与国际渔业立法,判断是否应推动或迟滞公约生效,制定履约政策,提高立法水平和政策精准度的基础性工作。但是,中国渔船和船员管理目前属于分散、分级管理,各种信息数据无法共享,也缺乏统一的标准,无法满足履行国际法义务和国内立法、政策制定和渔政管理的需要。为此,渔业部门或行业组织应提高信息化建设水平,强化渔船和船员垂直管理力度,对现有捕捞渔船的状况、维护和管理习惯,设计、建造和维修企业以及渔船船员培训机构、渔船船员持证情况等进行普查,逐步建立公开透明的、可查询的、相关部门可共享的捕捞渔船登记和渔船船员注册制度。

第四,捕捞业属于优质食品生产行业,民生理由突出,几乎所有发达国家都对渔业实施了财政补贴政策,对渔船及其装备的研发和更新改造、渔船船员培训事业等给予财政支持是其常规做法。中国虽然对渔业发展也给予了财政税收优惠政策,但在加入世贸组织、关税大幅降低、自由贸易区建设、跨国投资便利化、燃油价格偏高、涉渔国际公约日趋增多、维护国家海洋权益的斗争日趋严峻等背景下,应增加支持力度,并调整扶持的重点和方式,使之法制化,提高公共资金的使用效率。

第五,渔船船员是最重要的捕捞生产要素,他们的受教育程度、掌握职业技能的熟练程度以及渔业经营者、船长的知识水平和管理艺术直接影响着渔船安全,也关乎中国的履约能力。为此,建议渔业主管部门加强与教育部门、人力资源和社会保障部门的协作,按照2012年中央1号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《中华人民共和国职业教育法》《船员条例》等党中央、国务院文件和相关法律法规的要求,建立多渠道财政保障机制的渔船船员职业教育培训体系,扶持渔船船员培训事业,明确受训人员、船东或渔船经营者、行业协会、培训机构、渔业主管部门之间的权利义务关系,规范培训、考试、发证行为,尤其应制定专门的渔船船员培训计划,加强对近年来由内陆农村转移至海洋捕捞业的大量船员的培训,提高其职业技能。

第六,建议渔业部门与公安部门协商,修订《沿海船舶边防治安管理规定》,明确规定将渔业部门签发的渔业船舶登记证书和检验证书、渔船船员适任证书和基本安全培训证书作为公安机关签发出海船舶户口簿和出海船民证的前置性许可,以便在政府部门间形成合力,共同根治“三无”渔船问题,提高船员持证上船比例,共同维护海上安全和渔业生产秩序。事实上,目前渔业执法人员享有的行政执法权限过小,执法装备落后,执法程序不细致,相对人配合执法的义务不明,违法证据认定标准缺乏,政府执法不请求司法机关支持的行政传统等是导致“三无渔船”屡禁不止、无证上船出海比例偏高的一些重要原因。在现行的海上执法体制下,若没有公安机关的有力支持,渔业部门是很难圆满完成履约职责的。

第七,渔船船员常在远离陆地的狭小渔船上共同生活、协作劳动,构成了彼此依赖的小社会,每位船员是否真正具有良好的职业技能、是否能够积极地履行自己的岗位职责、是否能够严格地遵守劳动纪律和职业道德、是否能够彼此和谐地相处、合法权益是否能够得到切实保障、他们的心理和生理变化等都直接关系着渔业海事公约所追求的目标能否实现。为此,建议渔业部门与人力资源和社会保障部门、渔业行业协会、工会组织合作,参照国内劳动法规和有关国际公约发布渔船船员劳动合同示范文本,建议合理的合同期限,公平设定船东或渔业经营者与船员的权利和义务,促进海洋捕捞业合法、公平用工,保证渔船船员体面劳动。

四、结语

民生产业、依赖可再生的生物资源、国际性强、渔船及其设备标准化程度低、生产方式多样、船员流动性大、事故风险高、公共管理成本高等是海洋捕捞业的一些显著特征。实事求是地讲,中国对国际渔业法发展所做的贡献以及目前的国内渔业立法水平,与水产品总产量连续若干年世界第一的统计结果以及依法治国的宪政理念是不相称的。在涉渔海事公约即将生效的大背景下,中国渔业界和政府主管部门应高度重视和加强国际渔业法的研究、普及工作,尽快启动相关法律法规的立改废工作,提高渔业和海事安全立法水平。同时,制定过渡政策,积极应对公约生效带来的新问题,以减少公约生效对中国渔业(特别是远洋渔业)发展带来的不利影响,提高渔业行业的国际竞争力。

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