公安机关刑拘后未报捕案件之实证研究以连云港市检察机关开展刑拘后未报捕案件专项监督活动为分析蓝本

文◎李 翔 何素红 刘培志

公安机关刑拘后未报捕案件之实证研究以连云港市检察机关开展刑拘后未报捕案件专项监督活动为分析蓝本

文◎李 翔*何素红*刘培志*

刑事拘留作为一项短期内剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制措施，在司法实践中，它对于准确及时抓获犯罪嫌疑人、打击犯罪起了重要作用，但是也存在诸多的问题。为此，连云港市检察机关针对公安机关刑拘后未报捕案件开展了一次深入的专项监督活动。笔者以此次专项监督活动数据为分析蓝本，对公安机关刑拘后未报捕案件作了浅显的分析，以期对进一步规范刑事拘留强制措施起到抛砖引玉的作用。

一、开展专项监督活动的具体情况

连云港市检察机关通过对2009年1月1日至2010年6月30日公安机关刑拘人员中的7554人进行全面的梳理核查，发现在这7554人中有3686人刑拘后未进入报捕程序，占刑拘总数的48.8%，而未进入报捕程序的3686人中有502人系公安机关刑拘后直接予以释放，有3184人系公安机关刑拘后变更为其它强制措施。

通过进一步核查发现，刑拘后未进入报捕程序的3686人中，已有处理结果的（包括公安机关移送检察机关审查起诉以及公安机关作和解撤案、行政处罚等处理）有3128人，没有处理结果的有558人，占15.1%。

二、公安机关刑拘后未报捕案件存在的问题

（一）刑拘强制措施被扩大化适用

2009年1月1日至2010年6月30日，连云港市公安机关共抓获犯罪嫌疑人11393人，其中采取刑拘措施8551人，占75.1%，而从对其中7554人的检查情况看，有48.8%的刑拘人员未进入报捕程序。作为一项临时性剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制措施，刑事诉讼法规定了严格的适用条件。只有在紧急情况下，为了制止和预防犯罪，收集和固定证据,以保证刑事诉讼活动顺利进行，才能对现行犯或重大嫌疑分子采取刑事拘留措施。但是在司法实践中，刑事诉讼法所规定的限定条件并没有得到严格的遵守，刑拘强制措施被扩大化适用已成为不争的事实。

（二）不符合刑拘条件而被刑拘

1．犯罪嫌疑人没有实施犯罪而被刑拘。检察机关在专项监督活动中发现，部分案件犯罪嫌疑人本身没有实施犯罪行为而公安机关对其采取了刑拘措施。其中有的是犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪而被刑拘，有的属于刑拘对象错误。例如某船厂电缆线被盗案中，民警仅凭在陈某某家门前的三轮车内发现了被盗电缆线，便将陈某某列为盗窃嫌疑人予以刑拘，且刑拘期限被延长至30日，后经过进一步侦查证实电缆线系陈某某之夫朱某某在夜间从孙某某手中收购的，陈某某并不知情。

2．犯罪嫌疑人因案件定性错误而被刑拘。由于公安机关在侦查过程中，对案件定性把握不准，本应以此罪立案却以彼罪立案，在被改变定性后却又达不到立案标准。例如颜某某盗窃案，颜某某以1400元的价格从李某某手中收购豪爵踏板摩托车一辆，该车价值人民币2792元，系李某某盗窃所得，颜某某明知来路不明而予以购买，应定掩饰、隐瞒犯罪所得罪，但达不到立案标准。

3．犯罪嫌疑人没有刑拘必要而被刑拘。在检察监督过程中，检察机关发现部分案件中，公安机关并不是严格按照刑事诉讼法规定的刑拘条件采取刑拘措施，而是“以拘代侦”，不管犯罪嫌疑人犯罪事实如何，也不管是否有必要采取刑拘措施，一概予以刑拘，一拘了事。例如周某某失火案，周某某驾驶收割机给他人收割小麦时，因操作不当致使300亩麦田被烧，周某某被刑拘且延长至7日。本案中周某某行为是过失行为，事发后也采取了积极的应对措施，没有必要对其采取刑拘措施。后经鉴定损失价值也达不到立案标准。

4．存在以拘促调、插手民事纠纷现象。有些轻伤害案件、交通肇事案件，侦查机关为了尽快促成民事调解或者为了促使加害方尽快赔偿受害方损失，而对加害方予以刑拘，在达成调解或赔偿到位之后再以“不应追究刑事责任”予以撤案。例如，曹某故意伤害案，曹某因地界问题与邻居曹某某发生纠纷，后曹某与其兄对曹某某进行殴打，致曹某某轻伤。该案属典型的邻里纠纷发生的轻伤害案件，事实清楚，侦查机关可以及时进行调解，调解不成应及时移送起诉，但是侦查机关对犯罪嫌疑人刑拘并延长至30日，直至调解成功才予以撤案释放。又如倪某某、董某某诈骗案，公安机关《刑事案件登记表》中明确载明，系法院审理民事案件中发现，经县委领导批准，要求公安机关动用刑事侦查手段进行侦查。该案立案刑拘后，发现犯罪嫌疑人不构成犯罪，却又延长拘留期限至30日。

（三）刑拘后变更强制措施不当或变更后未依法处理

1．有的案件应当提捕而予以变更强制措施。公安机关在侦查过程中，仍然存在“重口供、轻证据”的取证意识，对有些案件虽然犯罪嫌疑人不供述，但是其它证据指向一致相互印证，可以证明犯罪事实的存在，但是公安机关仅因犯罪嫌疑人不供述，而以“事实不清、证据不足”予以取保候审。例如杨某某强迫卖淫案，犯罪嫌疑人杨某某在自己的美容美发店内多次强迫戚某某卖淫，并将戚某某反锁在房间内，后被民警解救。该案中虽然犯罪嫌疑人一直供述戚某系自愿，但是其他证据指向一致，能够证实犯罪嫌疑人强迫卖淫的事实，但是侦查机关以“事实不清、证据不足”予以取保候审，且在取保候审期间未作进一步侦查取证。

2．对符合起诉条件的案件没有及时移送审查起诉。部分案件事实清楚，证据充分，能够证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为，但是没有逮捕必要而未提捕，或者提捕后检察机关以“无逮捕必要”不予批准逮捕，针对该类案件公安机关没有及时移送审查起诉。例如朱某某掩饰隐瞒犯罪所得案，朱某某在其家中开一废品收购门市，其先后三次从他人手中收购电缆线1000余米，价值10万余元。因朱某某患有不适合羁押的疾病，而予以取保候审，但是取保后侦查机关并没有移送审查起诉，而是长期搁置，导致案件不了了之。

3．有的案件因公安机关怠于侦查导致无法处理。一是公安机关立案后取证不及时、不到位导致案件“夹生”无法处理，二是部分案件因证据欠缺不符合提捕条件或提捕后检察机关以“事实不清、证据不足”不予批准逮捕，但案件本身有继续侦查的必要，公安机关变更强制措施后，怠于侦查，导致案件无法进入下一步诉讼程序。例如陈某某、王某某、王某诈骗案，陈某某等三人开设网站，以会员费、保证金、融资等名义骗取他人人民币1005880元。本案中有被害人陈述，相关书证予以证实，但犯罪嫌疑人陈某某不供述，取保候审后，侦查机关没有进一步侦查取证，而是对案件束之高阁。

（四）延长刑事拘留期限不符合法律规定

我国刑事诉讼法规定公安机关采取刑事拘留强制措施一般情况下为3日，特殊情况下可以延长1至4日，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，公安机关还可以将拘留羁押期限延长至30日，而且对于是否延长拘留期限，公安机关具有自行决定权，这种权力缺乏有效的外部监督。因此，在实际办案过程中，侦查机关并不是严格按照法律规定的条件延长拘留期限，而是具有极大的随意性。在该次专项监督活动中发现，有相当一部分案件根本不符合延长拘留期限的条件而被延长。例如刘某某介绍卖淫案，刘某某通过他人联系到陆某后，介绍张某、李某给陆某，到某酒店洗浴中心卖淫。本案中侦查机关将犯罪嫌疑人的羁押期限延长至30日，理由是“证据未达逮捕要求，需要继续侦查”，显然不符合刑诉法规定的延长条件。

（五）在适用刑拘强制措施过程中存在不规范现象

1．取保候审期限超期。在部分案件中，公安机关存在超期解除取保候审措施的情况，如王某某、祁某某抢劫案，两犯罪嫌疑人因“事实不清、证据不足”于2009年2月10日被取保，但是到2010年2月22日方被解除取保候审措施，超过了12个月的最长期限。

2．拘留后不通知犯罪嫌疑人家属。根据法律规定对犯罪嫌疑人采取刑事拘留强制措施后，只有在有碍侦查或无法通知的情况下，才不通知犯罪嫌疑人家属，但有些案件并不存在此类情形却未通知犯罪嫌疑人家属。

3．不依法终结案件。根据公安部办理刑事案件程序的相关规定，对依法不应追究刑事责任的案件应当予以撤销。但一些办案人员对刑事拘留后转作行政处罚或取保候审满一年又未移送起诉的案件，不按法律规定的终结程序作撤案处理，而是长期搁置。如颜某某失火案，颜某某在玩火时不慎将他人房屋烧毁，但损失价值未作鉴定。侦查机关以失火罪对颜某某立案刑拘，之后转为行政处罚，但至今未撤案。

4．法律文书表述不规范。部分案件中，公安机关不是按照取保候审的条件来陈述理由，而是直接表述为“需要逮捕而证据不足”，有的案件中出现同意反复的情况，对取保候审的理由直接表述为“需取保候审”。

三、解决问题的对策

（一）针对具体问题所采取的针对性措施

1．对不应追究刑事责任的案件监督公安机关撤案。在该次专项监督活动过程中，检察机关发现有的案件没有犯罪事实或者犯罪事实不是犯罪嫌疑人所为，而公安机关对犯罪嫌疑人予以立案刑拘，属于不当立案。针对此类案件，检察机关及时予以核查，对于确属立案、刑拘错误的案件及时向公安机关发出纠正违法通知书，监督公安机关及时撤案。

2．对于符合起诉条件的案件监督公安机关及时移送审查起诉。检察监督中发现，部分案件事实清楚、证据充分，公安机关刑拘后认为取保候审不致发生社会危险性而予以取保，或者公安机关提捕后，检察机关认为无逮捕必要而不予批准逮捕。对于此类案件已经符合移送审查起诉的条件，而公安机关对犯罪嫌疑人变更强制措施后没有及时移送审查起诉。针对此类问题，检察机关及时加强部门间沟通，监督公安机关及时移送审查起诉。

3．对于需要继续侦查的案件引导公安机关继续侦查取证。对于专项监督活动中发现的，犯罪嫌疑人符合逮捕条件，而公安机关由于对案件证据把握不准而未提请逮捕的案件，及时向公安机关发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》；对于公安机关对犯罪嫌疑人刑拘后认为现有证据不符合逮捕条件而变更强制措施，或提捕后检察机关以事实不清、证据不足不予批准逮捕的案件，及时引导公安机关进一步补查证据，以防因侦查不到位而放纵犯罪。

4．对于执法不规范问题口头或书面建议公安机关纠正。对于专项监督活动中发现的公安机关文书表述不规范等轻微违法问题，口头建议公安机关予以纠正；对于可能导致公众对司法活动的公正性产生怀疑的严重违反程序法的问题，及时向公机关发出纠正违法通知书，监督公安机关及时予以纠正。

5．建议公安机关完善刑事拘留内部监督机制。对于公安机关内部监督机制存在的问题，及时向公安机关发出检察建议，建议公安机关建立健全内部监督制约机制和责任追究机制。对于刑事拘留强制措施的采用必须严格按照刑诉法规定的条件予以审批，对于拘留期限的延长也必须符合延长的条件，否则对于责任人员要追究相关责任。

（二）建立刑事拘留强制措施长效监督机制

1．加强公检两家协调配合。刑事拘留强制措施在实践中存在的问题须待立法上予以解决，但在当前法律体制下，为保证在打击犯罪的同时维护好公民权利，公家两家应在多方面进一步加强协调与配合。一是定期召开联席会议制度。通过召开联席会议，公检两家共同研究并及时解决刑事拘留中存在的问题，在打击犯罪的同时，加强对公民权利的保障；二是建立信息通报制度。根据《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定 （试行）》，“公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。”根据该规定的精神，进一步完善实施细则，切实保证将信息通报制度落到实处，检察机关也可以定期主动要求公安机关提供立案、刑拘等方面的信息；三是建立个案协调制度。为进一步提升案件质量，保证刑事诉讼活动顺利进行，对于重大、复杂案件，公检两家应加强联系，检察机关侦监部门应及时介入，引导侦查，以防出现因侦查取证不到位，导致案件无法处理的情况。

2．建立健全部门间协作机制。检察机关侦监部门与监所部门应当进一步完善协调配合机制，切实形成检察监督合力。由检察机关监所部门驻看守所检察室及时掌握刑拘犯罪嫌疑人收押、释放的情况，以及一定时期内收押、释放的具体数据，并及时向侦监部门反馈信息；侦监部门针对所掌握的数据可以向公安机关了解情况，认为必要时，可以随时启动专项监督程序，以防滥用刑拘强制措施、违法延长刑拘期限、超期羁押等现象发生，确保打击犯罪与保障公民权利相统一。

（三）建议完善立法规定

1．进一步明确刑事拘留强制措施的条件。根据法律规定刑事拘留适用对象是现行犯或者重大犯罪嫌疑分子，虽然刑事诉讼法明确了七种适用情形，但是仍然具有较大的主观性，在实践中可操作性不强，导致公安机关采取刑拘强制措施随意性较大。作为一种临时性剥夺人身自由的强制措施，类似于逮捕，是对刑罚的预支，因此应当对刑事拘留强制措施规定更为具体而严格的条件，至少在客观上应当具有一定的证据证明发生了犯罪事实，且系犯罪嫌疑人所为。

2．建议立法完善刑事拘留检察监督机制。我国宪法明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，我国刑诉法进一步规定，人民检察院依法对刑事诉讼活动实行法律监督。刑事强制措施的适用属于刑事诉讼活动的一个环节，因此检察机关有权对刑事强制措施的适用情况进行监督，但是由于当前我国法律对人民检察院监督权的规定过于抽象，缺乏具体监督途径和手段，致使刑拘未报捕案件基本游离于检察机关监督之外。因此，建议进一步细化刑拘强制措施检察监督措施。一是加强对延长刑拘羁押期限的监督。鉴于当前公安机关办案压力大，侦查技术落后，人员不足的情况，建议仍保留公安机关自行决定延长一至四日情形，但应当对“特殊情况”做出明确的界定，并在作出延长决定后报检察机关备案，以防公安机关滥用延长的权力；对流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子延长至三十日的情况需报检察机关批准。二是立法完善刑事拘留备案审查制度。为扩充检察机关信息源，以实现对刑事拘留强制措施的动态监督，公安机关对犯罪嫌疑人采取刑事拘留强制措施后应在24小时内报检察机关备案，对于未提请逮捕而变更强制措施或准备作撤案处理的案件，必须报检察机关审查，取保候审或监视居住期满后公安机关应及时予以解除，应当撤销的案件应及时予以撤案，并报检察机关备案。

3．建议规定公安机关应向犯罪嫌疑人告知拘留条件。在司法实践中大部分犯罪嫌疑人对强制措施的概念，采取强制措施的原因，采取强制措施的具体时间一概不知。因此建议立法或相关法律文件明确规定，公安机关在对犯罪嫌疑人采取强制措施之时，必须向犯罪嫌疑人告知采取拘留强制措施的具体条件，犯罪嫌疑人被刑事拘留的原因，以及拘留开始的时间，并告知犯罪嫌疑人如果对刑事拘留措施有异议，可以亲自或通过其近亲属、律师向检察机关提出申诉。

4．建议立法规定责任追究机制。我国立法虽然规定了检察机关具有立案监督和侦查活动监督的权力，但是没有规定相应的责任追究机制。由于这种责任追究机制的缺失，导致检察机关的监督纠正意见往往得不到重视。因此，立法应当进一步规定责任追究机制，对违法采取刑事拘留强制措施，滥用刑事拘留权的执法人员，以及落实检察机关纠正违法意见不力的人员，应当启动问责程序。

从连云港市检察机关相继开展的另案处理专项监督活动和刑拘后变更强制措施案件专项监督活动情况来看，在当前的法律监督模式下，在缺乏经常性监督或监督真空领域，都会存在一定的问题。因此，检察机关应当结合实际情况，将专项监督活动作为一种常态化监督措施固定下来，在条件成熟的情况下，积极推进立法完善。

*江苏省连云港市人民检察院［222001］