完善检察机关对捕后诉前案件的法律监督

文◎张忠利

完善检察机关对捕后诉前案件的法律监督

文◎张忠利*

刑事诉讼中的捕后诉前阶段，是指批准逮捕之后移送审查起诉之前，具体指刑事诉讼中公安机关提请人民检察院侦查监督部门批准逮捕或者是人民检察院自侦案件提请本院侦查监督部门决定逮捕之后，公安机关或人民检察院自侦部门再行向人民检察院公诉部门提请移送审查起诉之前的诉讼阶段。由于该诉讼阶段不仅处在公安机关与检察机关分工的衔接处，而且涉及人民检察院内部自侦部门与公诉部门的工作交接，处于人民检察院法律监督职能中的逮捕监督和起诉监督的中间地带，一旦在这个过程中出现了问题，那么对于整个案件的办理将会出现重大的影响甚至最终导致案件办理的终结。因此研究该阶段的诉讼监督问题十分必要。

一、捕后诉前阶段侦查监督现状

本文主要是针对自侦案件以外的其他刑事案件办理中容易出现的问题进行分析。

（一）公安机关变更或撤销强制措施缺乏法律法规的规制，且检察监督的可操作性不强

现实工作中，公安机关在捕后诉前阶段变更或撤销强制措施的情形主要有三种：一是捕后公安机关不移送起诉，主要原因为我国刑诉法对于批准逮捕和提起公诉的证据要求的标准不一致。实践中有时会出现公安办案人员由于一些原因，不认真仔细收集证据，便以案件不符合起诉标准而撤销案件，不向人民检察院移送审查起诉。二是捕后擅作劳动教养处理，依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，由公安机关或者人民法院决定。捕后诉前阶段，公安机关有时对本应该受到刑事处罚的犯罪嫌疑人，违反法律擅自作出劳动教养的决定，而不将案件移送人民检察院审查起诉，导致犯罪嫌疑人逃避刑事处罚。三是逮捕变更为取保候审。捕后诉前阶段，犯罪嫌疑人处在公安机关的控制之下，应当由公安机关决定对其是否采取取保候审的强制措施。公安机关出于一些原因将被逮捕的嫌疑人释放，比如，一些轻微刑事案件，双方达成了和解，公安机关作出了取保候审的决定，但也不排除以权谋私的可能，将犯罪嫌疑人的逮捕措施变更为取保，导致嫌疑人事实上处于变相释放的状态。基于以上三种公安机关对捕后诉前变更或撤销强制措施的情形，我国《刑事诉讼法》第73条规定“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。”即公安机关在释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准逮捕的人民检察院。即只要公安机关在自行决定并执行完毕后通知检察机关即可。这一规定使得检察机关成为了决定的被动接受者，对于公安机关作出的撤销、变更逮捕措施丧失了监督的积极性和主动性。再加上法律法规对于公安机关何时通知、何人通知、向谁通知、采取何种形式通知、不通知的惩处和通知后发现变更不当的处理等具体操作问题都没有规定，欠缺操作性，使得检察机关对捕后诉前案件的监督效果往往并不理想。

（二）检察机关监督手段软弱无力且缺少知情权

法律赋予检查机关侦查监督的手段，主要有提出纠正违法意见、立案监督、追捕、检察建议等，但对于侦查机关来说，根据国家赔偿法的有关规定，一旦刑事案件中的犯罪嫌疑人被批准逮捕，侦查机关就脱离刑事赔偿束缚，转而由检察机关承担错案赔偿责任，因此，捕后消极侦查、不作为等现象不可避免。而根据现行的法律，检察机关对于捕后公安机关拒不纠正、拒不回复、消极侦查的情况，也无能为力，因为，检察机关没有有效的制约措施。比如根据 《人民检察院刑事诉讼规则》第387条和第388条的规定，当检察机关的纠正意见不被公安机关接受时，检察机关只能将情况向其上一级检察机关报告。当上一级检察机关认为下级检察机关的意见正确时，也只能通过通知其同级公安机关督促下级公安机关纠正的“软办法”来进行监督。检察机关的监督不具有监督者应有的权威性，其是否能够发挥作用取决于上级检察机关的支持力度和上级检察机关与其同级公安机关的协调力度。一旦其他机关不配合就无计可施。

同时，检察机关缺少对侦查活动的知情权，也是制约检察机关侦查监督的一个重要因素。知情权是检察权的前提和基础，没有知情权，监督权就成了无源之水，无本之末。目前，检察机关对侦查机关侦查活动的介入、知情十分有限，侦查监督完全依靠审查逮捕和审查起诉案卷。在捕后诉前阶段，检察机关的知情权由于缺少立法的保护更是处于缺失状态。尽管目前已探索实施适时介入制度，但由于缺少制度性保障，因此，这一制度在操作中具有随意性和不确定性，知情难成为了制约侦查监督的瓶颈。

（三）检查机关法律监督意识不足且内部捕诉不衔接，没有形成监督的合力

1.检察机关的法律监督意识方面尚存在很多不足之处。第一，认识不足，不愿监督。检查机关往往只满足于做好批捕、起诉和侦查工作，而没有把依法监督、纠正违法摆到应有的位置。第二，素质不高，不善监督。部分检察干警的法律基础理论薄弱，法律知识不够全面，法律监督能力不强，水平不高，不善于发现执法活动中的问题，从而使一些违法现象长期存在，未能得到及时有效纠正。第三，碍于情面，不敢监督。近年来，在不良的执法环境中，部分检察干警在审查案件中没有严格把关，大搞无原则的“配合”，即使发现问题也抹不开情面，怕履行法律监督会损伤兄弟单位之间的感情，影响相关部门之间的关系，由此给工作及个人造成不便，导致该监督的不监督、该纠正的不纠正，不敢碰硬、不敢监督、不能秉公执法。

2.检查机关内部没有建立有效的捕诉衔接机制。目前，检察机关中侦查监督部门只负责对案件的证据情况进行审核，作出逮捕或不逮捕的决定，而对捕后诉讼情况和审判情况却一无所知。检察机关中公诉部门只对公安机关提交来的起诉案卷进行审核，提起公诉，对侦查监督部门对本案的意见以及要求公安机关继续查证的情况却所知甚少。导致这种情况的原因是由于检察机关内部是实行捕诉分离的，当然这种机制也是有好处的，它有利于强化检察机关内部的监督制约，同时它也是检察机关内部各部门评比考核的结果。但这不利于建立畅通有效的捕诉衔接机制，两部门各自为战、信息沟通不及时、不全面，对法律的适用标准也不统一，导致两部门在侦查监督中缺乏联系和沟通，缺乏信息交流机制，没有形成监督合力，影响了监督的效果和效率。

二、捕后诉前阶段侦查监督机制的完善

（一）完善法律法规，保障法律监督的权威性和执行力

变事后监督为事前监督，给予检察机关审批权。现行立法规定公安机关对于其认为需要逮捕的犯罪嫌疑人应当向检察机关提请逮捕，待检察机关批准逮捕后，才能执行逮捕。但对于逮捕强制措施的变更或撤销却没有要求公安机关再次提请检察机关予以批准或同意，笔者建议，对于捕后变更或撤销强制措施的，应明确规定建立事先审查机制，建议将《刑事诉讼法》第73条中公安机关的事后通知制度修改为 “公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当书面报请原批准逮捕的人民检察院批准变更逮捕。经人民检察院批准后，由公安机关执行变更决定并将相关情况三日内在人民检察院备案。”除此之外，还应当规定被监督对象不履行义务时应承担的法律后果。

同时笔者认为，法律在赋予检察机关对于侦查监督过程中发现的违法行为建议权的同时应赋予检察机关制裁违法行为的决定权，公安机关在接到纠正违法通知后，应当无条件地纠正，并在法定期限内将纠正结果及时回复检察机关，逾期不予纠正且无法说明正当理由的应当承担相应的法律责任。只有这样，才能使得检察机关法律监督获得强有力的刚性保障，达到法律监督的实际效果。进行相应惩处的权力，变弱势监督为强势监督。此外，法律还应追究检察机关监督不力的连带责任，并以此责任为动力，促进检察机关的侦查监督部门依法积极主动履行其监督职责。

（二）完善侦查监督制约机制，提升法律监督的效力

1．引入考核评价机制。对于公安机关拒不纠正、拒不回复、消极侦查的情况，笔者认为除立法外还可以在公安机关系统内部考核细则上下功夫，对于无理由拒不纠正、拒不回复、消极侦查等情况应该在公安机关系统内部的年终考核中减分。年终考核是各部门领导最关心的事情，是工作业绩的最好体现，在考核的内容上加上对这些方面的考核，定会让公安机关各部门领导对这种不纠正、不回复、消极侦查的现象加以重视。当然这项考核内容需要相关部门出面进行制定。

2．专人负责制。应当在人民检察院的侦查监督部门安排专门的人员对捕后诉前的案件进度进行跟踪，要求公安机关及时送达执行回执，并要求公安机关对拒不纠正、拒不回复、消极侦查的原因作出解释，督促其纠正、回复、积极侦查。笔者认为，这种专人负责制有利于加强公安机关与检察机关的联系，避免批捕案件在捕后诉前阶段被公安机关不正当的消化，加强检察机关对公安机关侦查行为的法律监督。

3．建立调查机制。检察机关发现或者接到反映、举报侦查人员在办案过程中有违法办案、以权谋私、刑讯逼供或其他损害当事人合法权益的行为时，应予以受理并进行调查。构成犯罪的，由检察机关依法追究其刑事责任；对于赋予侦查人员的侦查违法行为不构成犯罪的，由检察机关按照规定的程序和途径向相关的纪委、监察部门提出建议，给以相应的党纪、政纪处分。

4．更换办案人建议权。对发现办案人员利用司法职权进行违法犯罪的，检察机关有及时向办案单位提出更换办案人建议的权利，并督促落实更换措施，保证诉讼活动公正进行。

（三）建立案件网络跟踪系统，解决法律监督知情难问题

现代社会网络已经成为提高司法系统办案效率的最有力帮手，公安机关、人民检察院以及人民法院都基本具备了网络办公的水平，配备有独立的专门网络。但由于公检法的网络系统是各自为政的，三方对于他方手头的案件信息都缺乏知悉的途径。知情难成为制约检察机关监督也是制约三机关办案的重要因素。因此笔者建议，如果将公检法三机关的网络办公系统联网，通过建立网络共享，明确共享范围，确立批捕案件执行监督期限的报警制度，对于检察机关作出的批捕或不批捕决定，公安机关是否执行、何时执行；对于不批捕案件，公安机关是否将犯罪嫌疑人释放、何时释放；对于不予批准逮捕案件，公安机关在法定期限内是否重新提请批准逮捕或移送审查起诉等都能直观的反映出来，有助于将案件从立案、刑拘、批捕、侦查终结、起诉、审判以及执行等所有刑事诉讼环节有机链接起来。人民检察院可以通过网络办公系统知悉批捕的案件进展到何种程度，是否移交本院起诉部门审查起诉，可随时掌握被取保候审的犯罪嫌疑人的情况，防止犯罪嫌疑人被变相释放的情况发生。确保检察机关对各类执法司法活动的充分知情权，努力为检察机关开展刑事诉讼监督创造良好的基础条件。

（四）建立捕诉衔接机制，形成强大的法律监督合力

侦查监督部门对所受理的案件作出审查逮捕决定后，应及时将审查逮捕案件意见书、《提供法庭审判所需证据材料意见书》、《不予批准逮捕案件补充侦查提纲》等材料通过网络审批系统移送给公诉部门。公诉部门在收到侦查机关移送起诉的案件后，要及时审查案件逮捕后的继续侦查情况，对案件证据有疑问的，及时与侦查监督部门沟通。对侦查机关没有积极开展继续取证工作及违法变更强制措施的，及时向侦查监督部门反馈。每月月底，捕诉部门都将各自受理案件、审查决定、判决等数据通报给对方。在较长时间内没有移送审查起诉的，公诉部门应告知侦查监督部门，由侦查监督部门与侦查机关联系，了解情况，促进案件尽快侦查终结，移送公诉部门。只有检察机关中的捕诉部门做到各司其职、各负其责、互相配合、互相支持、互通信息，充分发挥各职能部门在刑事诉讼监督中的整体效能，才能形成强大的法律监督合力，更好的履行法律监督的职责。

（五）加强检察官职业道德建设，提升检察官法律监督的意识

1．建立检察官职业道德教育培训机制。把检察官职业道德作为日常教育的重要内容和培训的必修课，结合检查工作的实际，采取多种形式，提高认识。

2．建立检察官职业道德奖惩机制。对模范践行检察官职业道德，业绩突出的，予以表彰奖励；对违反职业道德的行为，予以批评谴责。

3．建立健全检察官职业道德考核评价机制。将检察人员践行职业道德情况纳入到考核评价体系，作为执法考评的重要内容，树立正确导向。

*天津市北辰区人民检察院副检察长［300400］