论检察机关与社会管理创新的关系

文◎向芙蓉

论检察机关与社会管理创新的关系

文◎向芙蓉*

当前，社会管理以及创新提升到一个高度，说明传统的社会管理理念和模式与新形势下经济社会发展的迫切需求还存在着不小差距。检察机关是法律监督机关，从检察权的权力属性上来讲，能否成为社会管理及创新的主体，在社会管理中处于什么地位，应该发挥怎样的作用积极推进社会管理创新，一直是讨论的热点话题。本文从厘清检察机关与社会管理创新的关系出发，探讨检察机关在社会管理中的职能定位，讨论检察机关如何立足检察职能、积极推进社会管理创新。

一、检察机关参与社会管理创新的必然性

一般而言，社会管理是指行政机关的职责，而检察机关是司法机关，依据公权法定原则，检察机关参与社会管理没有法律授权，能否行使行政权的部分职能，是理论上争议的焦点，也是行文的基础。笔者认为，这是一个理解的广度和深度的问题，权力的“合法性”，是指某一事物具有被承认、被认可、被接受的规范性基础，至于具体基础是习惯、法律还是道德，则要视实际情况而定。［1］检察机关法律监督职能的发挥程度，有赖于检察机关的职权配置是否能够满足完成法律监督任务的需求。［2］可以说，检察机关参与社会管理创新有其必然性，笔者认为有以下两个原因：

（一）社会管理内涵的多元化趋势

党的十七大报告提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,即是对传统观念的创新，也从而使社会管理的内涵呈现了多元化的趋势。社会管理创新也逐渐成为检察机关履行职责的重要内容、发挥职能作用的重要领域，更是检察机关应该承担的重要社会责任。

1．社会管理主体的多元化趋势。传统的观念通常简单地强调政府是唯一正当主体，社会管理通常只表现为政府对于社会管控和治理。但随着社会经济的发展，尤其是发展到如今纷繁复杂、高度文明的时代，而我们国家又处于发展的重要战略机遇期、社会矛盾凸显期，社会管理领域出现了很多新问题，单靠政府的调控不能解决很多问题，所以只有借助全社会的力量，解决传统意义上的社会管理无法解决和触及的问题。由此，社会管理的主体就不可能仅局限于政府。整个社会需要各种社会组织、个体等各方面成员的参与，对社会的经济、政治和文化事务的统筹管理发挥多方面的合力。政府具有掌管全社会管理资源的优势，要对一个主体多元化的管理体系统筹规划，实现直接管理与间接管理相结合，从而使全社会共同参与的社会管理形成一个有序组合、良性运行的有机整体。社会管理主体外延的扩大本身也是社会管理创新的一个具体内容，检察机关作为权力机关体系中不可或缺的一环，对在新形势下的社会管理体系有着特殊的意义。

2．社会管理手段的多元化趋势。取决于社会管理主体的多元性，不同主体进行社会管理的手段方式方法也不同，具有多样性。尤其是社会管理是一项变化的系统工程，变化的经济社会形势需要各种手段去调控，如政治的、经济的、法律的、文化的手段，不管是社会管理还是对其创新都又依赖于不同思想、意见和利益诉求的表达、交流、撞击和解决，都需要实现由单一的行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段转变，社会管理方式的创新也会不断提高全社会社会管理的能力。

（二）检察权对社会管理的辐射性

从传统意义上讲，检察机关长期行使法律监督权，不具备典型的社会管理特征，所以从来就不是典型的社会管理主体。但检察工作本身又确实体现了社会管理及创新的职能，检察业务的属性、对象、领域使得法律监督的过程本身就成为了检察机关参与社会管理创新的过程，检察机关实行法律监督对社会管理具有辐射性。

1.执法办案的社会管理属性。应该说，执法办案是检察机关间接参与社会管理的形式。间接参与即检察机关通过具体个案的妥善解决，在微观层面上达到化解社会矛盾、恢复被破坏的社会秩序的效果，为社会管理创造良好的法制环境，以维护社会和谐稳定，促进社会在稳定有序的状态中不断发展。［3］这是检察机关参与社会管理的一种价值体现。检察机关具有三大块职能：通过批准（或决定）逮捕、审查起诉等各类危害社会治安的严重刑事犯罪，从而影响社会关系的各个层次和领域，具有社会管理的属性；通过查办职务犯罪尤其是渎职犯罪，对社会管理领域公权力的实施进行刚性监督，防止国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，更能促进法治政府的建设和公务人员依法廉洁从政，通过重大责任事故的介入调查，促进相关企业将安全生产措施落到实处，职务犯罪的预防具有控制犯罪的社会管理性质，维护权力的稳定，为经济社会发展提供风清气正的环境；通过诉讼过程中对侦查机关、司法机关、刑罚执行机关等主体进行监督，促进公正廉洁执法，维护社会公平正义，维护社会和谐稳定。三大块基本职能通过执法办案打击犯罪、控制犯罪，监督公权力依法运行，使执法办案成为一种特殊的间接式的社会管理。

2．法律监督职能的宽泛性。法律监督不等同于诉讼监督，所以也就不局限于“三大诉讼”的监督的范围。这可以从两个方面来理解。一是立法权问题，最高人民检察院制定司法解释等规范性文件的职责和权力，能为社会管理提供普遍遵行的规则，这是司法权从制度上对社会管理进行规范，具有管理属性。二是检察机关不仅对侦查机关、司法机关、刑罚执行机关的执法活动进行监督，这些主体本身也是监督的对象，这些主体如公安机关、监狱、看守所等本身就是典型的社会管理主体，笔者认为，对社会管理主体的监督本身也是一种社会管理。

3．检察职能延伸具有管理属性。这属于对社会进行直接管理的问题，检察机关在原来的职能范围中，实现职能的双向延伸：一是职能向前延伸，如参与社会综合治理，开展法制宣传增强公民法制观念，预防和减少违法犯罪，体现了控制犯罪的社会管理职能；二是职能向后延伸，如参与社区矫正，探索刑事和解制度，通过检察建议建议有关单位完善制度加强内部制约、监督，都是事后对犯罪的矫正，体现了改造的社会管理职能。

二、检察机关参与社会管理创新的适度性

最高人民检察院于2011年8日出台了《关于充分发挥检察职能参与加强与创新社会管理的意见》，提出了总体思路和基本原则，明确要立足于执法办案参与社会管理创新。笔者认为，检察机关要立足职能、紧扣职能、准确定位，坚持参与社会管理创新的适度性，?可以从以下三个方面思考。

（一）依法参与的原则

检察工作推进社会管理创新，必须坚持宪法定位，这是检察机关的立身之本。如前所述，公权法定，检察机关参与社会管理创新，就要依法而为。社会管理主体本身不遵守法律的行为将引起其它社会利益主体效仿，便得法律的尊严无从维护，法律的崇高地位无从保证，创新不但不能达致到加强社会管理，反而可能导致社会处于更加不确定的无序状态。［4］推进社会管理创新的立足点、切入点在于依法履行法律监督职责，既不能游离于监督职能工作之外，又不能越俎代庖进行行政事务，要不缺位、不错位、不越位，坚持适度性，不能随意创制和乱作为。如要在方式方法上仔细遴选，科学取舍，对通过行政手段、道德手段能解决的问题不宜介入，对依靠社会组织和当事人自治能化解的矛盾不宜启动诉讼程序，在管理、服务的过程中必须保持适度的消极性、被动性，不能不能随意地扩大检察权。［5］

（二）服务与管理并重的原则

社会管理创新不是管得更多，而是管得更好，所以要注重检察机关参与社会管理创新的手段，检察机关要确保充分发挥对加强和创新社会管理的司法保障功能，更要注重疏导性工作的使用。检察机关要改变重打击轻保护的理念，服务与管理并重。笔者认为，有以下两个原因：

1．由检察职能谦抑性决定。检察权的谦抑性源于刑法的谦抑性，检察机关在法律监督中需要体现谦抑性，要对人的主体性地位、公序良俗给予足够的尊重。所以检察机关在社会管理创新中不能有太过于扩张的趋势，在管理、服务的过程中必须保持适度的消极性，而通过一些柔性的执法加强对社会的调节作用。如宽严相济的刑事政策、“两扩大、两减少”的精神的运用，就是在执法办案和社会管理之间找到一种柔性的平衡，努力寻找检察工作在整个社会改革和发展过程中的助力点。

2．从服务与管理的关系考虑。管理与服务是密切联系的两个重要概念，是可以相互转化的。开展社会管理创新工作，首先是管理理念上的创新，凸现司法工作对整个社会生活中的服务作用。如服务大局，也是充分发挥检察机关服务党和国家大局的职能；又如对侵犯知识产权犯罪的打击，同时也为知识产权提供了良好的刑法保障。检察机关还要进一步优化现有的工作方法和模式，要树立服务与管理并重的观念，从而真正彰显检察机关在社会管理中不可替代的作用。

（三）协调一致原则

检察机关并不像行政机关、党群组织及其它社会组织一样直接对行政相对人、组织成员等的行为或者相关社会关系进行规划、控制，而均需要通过与其它机关的配合协调，通过制发检察建议、提供咨询等方式参与社会管理，以达到完善社会管理的目的，这是检察机关参与社会管理的一个重要特点。［6］检察机关的法律监督往往体现在对特定法律监督程序的发动，必然要与其他被监督主体进行有效互动，如通过检察建议书，对社会管理领域违法执行公权力但尚未构成职务犯罪的行为进行柔性监督，并没有强制力，需要对方的自动参与。我们始终强调检察机关不是社会管理的典型主体，就源于检察机关在参与社会管理创新的过程中，需要协调好各种关系，这关系到检察机关参与社会管理创新价值定位的效果的问题。检察机关要加强与其它社会管理主体尤其是司法行政机关的联系，建立协调配合机制，配合的程序也决定了检察机关参与社会管理创新的深度、广度和力度。

三、检察机关如何参与社会管理创新

立足职能是检察机关参与加强和创新社会管理的根本定位，?检察机关执法办案，从根本上说，就是解决矛盾冲突、协调利益关系、修复社会关系，也是检察机关参与社会建设、促进社会管理创新的基本途径。

（一）发挥检察机关执法办案的基础性作用

执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿，也是新时期检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。如依法打击影响社会和谐稳定的刑事犯罪，全面贯彻宽严相济的刑事政策，营造和谐稳定的社会环境；突出查办管理创新领域的职务犯罪，深入开展个案预防、行业预防和专项预防，推进惩防一体化建设，营造廉洁高效的政务环境；强化诉讼监督在督促的保障社会管理中的作用，改进监督方式方法，不断增强监督实效，从而营造公平正义的法治环境。

（二）延展法律监督领域

检察机关不仅应当严格依法履行法律赋予的职责，还应当通过适当拓宽检察工作职能，积极参与社会管理创新。延展法律监督领域，是以检察监督权内涵为基础，对原有检察效力没有或者无法涉及和触及的行政管理领域，通过检察监督、检察建议等方式，达到参与和促进社会管理创新的目的。如探索行政执法监督，对行政管理中存在的漏洞和问题，通过检察建议、纠正意见等形式督促依法行政；探索民事行政公诉，避免公共利益得到损害；推进行政执法与刑事司法信息共享平台建设，加强刑事司法和行政执法的衔接和互动；建立对重大安全责任事故、重大环境污染事件、食品安全案件同步介入调查、联动的工作新格局。

（三）不断完善检察机关自身工作

1．推进履行职能方式的创新。既要依法坚持过去行之有效的手段和方法，加大执法办案力度，也要与时俱进，寻找重点、有的放矢，创造性地推动工作，如推行检务公开，认真做好不立案、不捕不诉、不抗诉案件的释法说理工作，化解矛盾，促使当事人服判息诉；认真广泛开展送法“进社区、进企业、进学校、进农村”活动，有效保障社会管理的法治化；关系个案后的各个因素，努力促进执法办案效果的最优化，力争达到执法效果的最佳和最大化。

2．内部资源的整合。检察机关参与和促进社会管理创新，还依赖于检察机关内部管理的创新，检察机关应通过整合内部资源，优化职权和资源配置，统筹形成合力，增强推进社会管理创新的有效性和高效性。如优化各业务职能，将检察机关内部的一些管理职责相近的职能进行整合，避免因分工过细，而使统筹难度加大；强化大信访机制，充分发挥各部门化解社会矛盾的合力；构建大预防格局，将职务犯罪预防工作与查办工作有机结合，将职务犯罪预防工作与推进社会管理创新工作统筹部署。

注释：

［1］梁家峰：《法治的合法性追问》，《北京行政学院学报》2004年第4期。

［2］梁凤娣、顾文虎：《检察建议基本理论问题研究》，《中国检察官》2009年第6期。

［3］李建超、李斌：《社会管理创新的法治保障》，《中国检察官》2012年第5期。

［4］李建超、李斌：《社会管理创新的法治保障》，《中国检察官》2012年第5期。

［5］王田海：《检察机关在社会管理创新中的职能作用》，《人民检察》2011年第4期。

［6］李建超、李斌：《社会管理创新的法治保障》，《中国检察官》2012年第5期。

*广东省东莞市人民检察院［523129］