完善民事执行检察监督

文◎张新宝

完善民事执行检察监督

文◎张新宝*

引言：执行检察监督势在必行

长期以来，我国民事执行活动存在“执行乱”的现象，且愈演愈烈。2009年3月，我国最高人民法院党组成员、中纪委驻最高法院纪检组组长张建南在做客人民网强国论坛时明确提出 “当前司法部门确实已经成为腐败问题多发易发的重点领域”，并进一步分析了法院人员违纪违法的特点：一是审判执行部门人员利用审判权、执行权谋取私利的案件易发多发,2008年全国法院审判执行部门违纪违法人数占到违纪违法总人数的77%；二是法院领导干部违纪违法的案件居高不下,2008年全国法院副庭长以上领导干部违纪违法人数约占违纪违法总人数的41%。［1］其实，早在2002年的全国法院执行工作座谈会上，最高人民法院常务副院长沈德咏就已经对我国的 “执行乱”情况作了全面分析，并指出执行人员在执行过程中的多种违法、消极行为。［2］造成这种现象的原因是复杂的，主要原因是因为法院在执行过程中的违法违规行为和消极执行行为。不难看出，民事执行活动中的负面现象已经成为严重影响我国司法公正实现的重要问题。

针对此，除了依靠规范执行行为之外，还必须加大执行机构自我纠错的能力。纠错的前提在于发现问题，执行监督成为发现问题的“探雷器”。说到监督的方法，不外乎内部监督与外部监督。内部监督是指人民法院内部对其所属部门和工作人员在执法、司法和守法活动中进行的监督。［3］然而，正如学者所指出“自己监督自己永远是一个逻辑上的悖论，如果将其用于制度设置则更是自欺欺人”。［4］外部监督则主要通过人民法院以外的国家机关和社会主体进行，主要包括党委监督、人大监督、舆论监督等。然而，这些外部监督也只有框架性规定，在民事执行监督中发挥的作用很有限。

有鉴于此，越来越多的法律学者和实务工作者将目光投向了民事执行检察监督制度。一方面因为根据《宪法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关；另一方面因为检察监督是一种外部监督，能够克服内部监督的致命弱点，同时与其他外部监督如党委监督、人大监督、舆论监督相比，检察监督是专门的法律监督机关的监督，具有很强的专业性、针对性、高效性和强制性。［5］事实上，我国早已有部分地方检察院和人民法院对民事执行检察监督进行了积极探索和实践，并取得有益成果，［6］如广州市番禺区就是一个典型代表。［7］因此，民事执行检察监督制度的建立不仅必要并且刻不容缓。［8］

一、民事执行检察监督面临的法律困境

民事执行检察监督是民事执行监督［9］的下位概念，指具有监督权的检察机关认为法院在民事执行程序中作出的裁定、决定、通知或者具体执行行为不当或存在错误，要求法院予以矫正的制度。［10］目前，我国的民事执行监督总体而言采取内部监督和外部监督相结合的办法。但是，就检察机关在民事执行中的地位、行使监督的方式等，立法上仍处于空白状态。目前，民事执行检察监督面临的法律困境包括如下几个方面：

（一）执行监督的法律地位亟待明确

我国民事执行检察监督的实施并非一路坦途，反而困难重重。首当其冲的就是执行监督权缺乏明确的法律依据。尽管我国《宪法》第129条规定了人民检察院是国家的法律监督机关。《民事诉讼法》第14条也规定人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。但是，《民事诉讼法》并未指明这里的“民事审判活动”是否包括民事执行活动，同时该法的执行程序编中也没有规定“执行检察监督”的相关内容。

（二）法律实务部门意见尚需进一步协同

民事执行检察监督实施的另一个重要困难来自法院和检察院的不同意见，这里面包含了法院内部和检察院内部的各自不同意见以及法院和检察院之间的不同意见，其中，以法院和检察院之间不同意见的影响最大。人民法院常常以“法律没有明确规定”为由拒绝民事执行检察监督，典型者有1995年最高人民法院在《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》中明确指出人民法院在执行程序中作出的裁定不属于抗诉的范围。其后，2000年最高人民法院又在《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中规定人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。

（三）民事执行检察监督的具体操作程序有待进一步制定

最高人民检察院民行厅的孙加瑞同志提出，缺乏对执行程序进行检察监督的具体措施与程序的规定，导致检察机关在试图按《民事诉讼法》第14条规定对执行工作进行监督时，找不到关于执行监督的方法和程序规定。［11］就本质而言，这个问题首先是立法上并没有明确检察执行监督权造成的，但即便是监督机关地位明确，如果缺乏相应的具体操作流程，也将难以治理“执行乱”。具体来看，第一个问题强调在基本原则中明确人民检察院对民事执行活动享有法律监督权，尔后，才是进一步制定统一、全面的民事执行检察监督制度。

二、民事执行检察监督的设计和运行原则

可喜的是，近两年来情况正在发生重大改变。2011年3月10日，最高人民法院和最高人民检察院共同发布了 《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（下文简称为“试点通知”），将山西、内蒙古、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、广东、陕西、甘肃、宁夏等地方划入试点单位范围，同时就民事执行检察监督的具体开展做了初步规定。同年11月，经全国人大常委会初次审议的 《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》（下文简称为“民诉法修正案草案”）在中国人大网上公布，该草案第一条即将第十四条修改为：“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督”，并在其后的草案说明中明确指出“将民事执行活动纳入法律监督”。同时，须冷静的看到，这只是万里长征的第一个阶段性胜利。仔细阅读上述“试点通知”，便能发现法院对民事执行检察监督仍然持有相当的抵触和限制情绪，而 “民诉法修正案草案”对民事执行检察监督也缺乏详细、明确的规定。完善民事执行检察监督，必须遵循如下几条原则：

第一，法定原则，即民事执行检察监督活动要“有法可依、有法必依”。一方面要求立法机关对民事执行检察监督作出明确、具体的规定，另一方面也要求检查机关严格遵守法律关于监督对象、监督事由、监督程序、监督方式等内容的规定。一旦违反法律规定，亦须依法承担责任。

第二，公正性和有效性相统一原则，即以保护当事人合法权益为第一要义，同时尽可能采取法院易于接受的方式进行监督和纠错，支持和保障法院执行工作依法有效进行。［12］

第三，适度原则，是指民事执行检察监督应适度的收敛和节制，控制在必要、合理的范围内。这里包含了两层意思：其一是因为民事执行主要涉及私权的实现问题，检察权作为公权力不宜主动介入；其二是从现实的角度出发，检察机关不可能对所有民事执行活动都进行监督，而只能选择性的监督。［13］

第四，被动监督为原则、主动监督为例外。这一原则从适度原则中衍生而来。正是基于民事执行活动涉及的大多是私权领域，因此检察机关须尊重当事人的民事处分权，质言之，除非当事人提出申诉，否则检察机关一般不能主动介入。［14］对此，在上述“试点通知”第二条也做了如是规定，“人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请，对下列民事执行活动实施法律监督”。当然，在涉及社会公共利益的场合，检察机关应该主动介入进行监督。“民诉法修正案草案”在第44条增加规定人民检察院发现调解书损害社会公共利益的，应当提出再审检察建议或者提出抗诉。这表明草案认可检察机关在涉及社会公共利益方面有权利也有义务主动监督。

第五，事后监督为原则、事中监督为例外。这一原则从公正性和有效性相统一原则衍生而来。正因为检察机关介入民事执行活动是出于保障的目的，客观效果应当有助于民事执行权的独立、有效运作而不是相反，所以应坚持事后监督为主要形式。这里的“事后”并不是指民事执行活动全部执行完毕以后，而是指执行活动的某一个阶段结束或某一法律文书（如中止执行、变更被执行人裁定等）作出之后。［15］而事中监督是指一些特殊的民事执行案件，法院和当事人主动邀请检察机关介入，进行现场监督。

第六,支持与纠错并重的监督态度。换言之，在民事执行检察监督中，检察机关需要改变以纠错为主要目标的传统理解，［16］在强调纠错的同时，注意支持和保障法院执法工作依法有效进行，［17］而不是要干预法院独立行使民事执行权，也不是要将自己的意志强加给法院。因为，检察机关对民事执行的介入不是出于监视、干预的目的，而是出于保障的目的，其客观效果应当有助于民事执行权的独立、有效运作而不是相反。［18］

三、完善民事执行检察监督的具体制度建议

根据上文对我国民事执行检察监督的主要困难和基本原则的分析，欲推动检察机关对“执行乱”现象的法律监督，首先必须采取的具体措施便是修改现行法律规定，在法律中明确检察机关享有对民事执行活动进行法律监督的权利。因此，对于“民诉法修正案草案”第一条的修改，笔者表示非常赞同并希望能最终顺利通过。同时也应看到，“民诉法修正案草案”并未对民事执行检察监督作更加具体的规定，仅仅解决了上文所述主要困难的第一个，而无法解决第三个困难即缺乏具体的民事执行检察监督制度。至于“两高通知”的规定，虽然对具体制度有所涉及，但仍然相当粗略，并且其过分限制了检察机关在民事执行活动中的监督权利，无法有效发挥该制度的真正功效。鉴于此，笔者认为将来应在《民事诉讼法》第三编“执行程序”中专门设立“民事执行检察监督程序”一章［19］，并且围绕监督范围、监督管辖、监督方式、监督程序、监督职权等方面进行具体规定。囿于篇幅限制，下文仅就前三项进行阐述。

第一，就监督范围来说，理论界存在“全面监督说”和“有限监督说”两种不同观点，笔者赞同后者，即检察机关无须也不可能对民事执行中的所有活动都进行监督，而应该主要监督执行人员的司法腐败、枉法执行和消极执行的情形，同时，在涉及社会公共利益的场合，检察机关应当进行监督。对于除此以外的其他情形，如法院和检察院认识不一致而认定的所谓 “错误执行”、执行人员个人业务水平的限制所致不当执行行为等，通常不宜纳入检察监督的范围。［20］

第二，就监督管辖而言，需要从地域管辖和级别管辖上分别确定。在地域管辖上，应坚持执行法院所在地原则，由民事执行法院所在地的检察机关进行管辖，以便于调查取证、提高办事效率。在级别管辖上，由民事执行法院的同级或上级检察机关进行管辖。同级监督能确保由熟悉案情的检察机关行使监督权，有利于提高诉讼效率，［21］并且“民诉法修正案草案”第44条也增加了人民检察院可以向同级人民法院提出再审检察建议的规定。上级管辖同我国审判监督的历来传统相一致，也符合“试点通知”的规定。

第三，就监督方式而言，目前实践中使用的检察监督方法主要包括抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督、要求法院提供书面执行情况说明、查处职务犯罪等。［22］在民事执行检察监督中，笔者认为应该主要提倡适用的监督方式是检察建议和要求法院提供书面执行情况说明。检察建议是指人民检察院在履行法律监督职责过程中，认为同级人民法院的民事生效裁判认定事实或适用法律有误、违反法定程序影响案件正确判决裁定，或者发现人民法院及其国家机关、企事业单位存在制度隐患、工作人员有严重违背职责行为，建议有关单位自行予以纠正的法律监督形式。［23］过去，检察建议遇到最大的阻碍是效力问题，但2011年最高人民法院和最高人民检察院在《<关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）>的通知》中规定了检察建议的监督方式，“民诉法修正案草案”也对此予以明确规定，“试点通知”更是将 “书面检察建议”规定为民事执行检察监督的唯一方式。事实上，这种方式早已经受实践的检验，在民事执行检察监督中使用最为普遍，取得了良好的监督效果。同时，检察建议通过提建议、意见的方式鼓励有关单位自行予以纠正，也符合民事执行检察监督的定位。要求法院提供书面执行情况说明是2005年广州市番禺区检察院在与法院达成共识的基础上所推出的监督方式，其要求检察机关在受理民事执行申诉案件后，以口头或书面形式要求法院就申诉人申诉的问题作出书面解释说明和提供有关执行依据，法院在一定期限内作出回复，检察院再根据答复内容，结合申诉人申诉理由进行全案审查予以监督。这一监督方式实行以来，在当地取得了积极反响，广东省广州市检察院副检察长廖荣辉指出，这种监督模式直接听取执行法官的解释说明，收集执行依据，判断法官是否合法开展执行工作，不仅能节省检察执行监督的时间，提高办案效率，同时，法官的书面执行情况说明还可以作为息诉工作依据。［24］

结 语

产生“执行乱”的原因主要是法院在执行过程中的违法违规行为和消极执行行为，这正是检察机关进行法律监督的重点内容。只有建立起统一的、具体的、科学的民事执行检察监督制度，才能有效指导我国各级检察机关顺利开展执行监督工作，维护民事执行活动的依法进行。路漫漫其修远兮，民事执行检察监督制度的构建仍需在监督职权、监督程序等方面进一步研究和完善，并且在实务中有效运营，方能最终减少甚至消除“执行乱”的现象。

注释：

［1］张建南：《不管黄松有案牵扯到谁都将一查到底》，载《南方都市报》2009年3月8日。

［2］最高法执行办编：《强制执行引导与参考（第1辑）》，法律出版社2002年版，第23页。

［3］张智辉主编：《中国检察——强化法律监督的制度设计》，北京大学出版社2004年版，第104页。具体来说，在实践中采取“审执分离、统管分权”的执行体制，即由省高级人民法院执行局统一领导市中级人民法院执行局、县基层人民法院执行局的执行工作，执行裁决权由市中级人民法院民事审判庭行使，执行实施权由县级基层人民法院执行局行使。参见荣晓红：“《论民事执行检察监督》，载 《湖南社会科学》2007年第3期。

［4］戚渊：《司法如何公正——一种尊重常识的论述》，载《法学》1999年第 12期。

［5］江伟、常廷彬：《论检察机关对民事执行活动的法律监督》，载《中南大学学报（社会科学版）》2007年第5期。

［6］详情参见最高人民检察院网站，http://www.spp.gov.cn/site2006/search/search.jsp。

［7］高斌等：《“番禺模式”破解民事执行监督难题》，载《检察日报》2007年8月26日。

［8］杨立新等：《民事执行检察监督的探索与争鸣》，载《中国检察官》2009年第1期。

［9］民事执行监督是指具有监督权的机关认为受其监督的民事执行机关在执行程序中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或存在错误，并要求其予以矫正的制度。根据不同的标准，民事执行监督可以分为不同种类，其中，相对人民法院体系内的内部监督而言，民事执行检察监督是民事执行监督中的一种外部监督。参见谭秋桂：《民事执行法学》，北京大学出版社2005年版，第266页；张智辉主编：《中国检察——强化法律监督的制度设计》，北京大学出版社2004年版，第103-104页。

［10］谭秋桂：《民事执行法学》，北京大学出版社2005年版，第266页。

［11］孙加瑞：《检察机关实施民事执行监督之程序设计》，载《人民检察》2007年第13期。

［12］中原民事行政监察论坛2008年12月3日通过的《民事执行检察监督立法建议书》。

［13］江伟、常廷彬：《论检察机关对民事执行活动的法律监督》，载《中南大学学报（社会科学版）》2007年第5期。

［14］俞其林、沈建新：《试论民事执行程序的检察监督》，载《河北法学》2008年第10期。

［15］江伟、常廷彬：《论检察机关对民事执行活动的法律监督》，载《中南大学学报（社会科学版）》2007年第5期。

［16］杨荣馨：《略论强制执行的检察监督》，载《人民检察》2007年第13期。

［17］中原民事行政监察论坛2008年12月3日通过的《民事执行检察监督立法建议书》。

［18］江伟、常廷彬：《论检察机关对民事执行活动的法律监督》，载《中南大学学报（社会科学版）》2007年第5期。

［19］中原民事行政监察论坛2008年12月3日通过的《民事执行检察监督立法建议书》。

［20］江伟、常廷彬：《论检察机关对民事执行活动的法律监督》，载《中南大学学报（社会科学版）》2007年第5期。宁夏是全国检察机关首批12个开展民事执行法律监督试点工作的省区之一，银川市检察院再实践中总结出6个监督重点：各级法院在民事案件执行中所作出的裁定、决定违反法律规定或执行活动违反法定程序的;不依据生效判决、裁定所确定的被执行人和执行标的，严重超标的执行，或者执行案外人财物的;任意变更强制措施，对被执行人或案外人滥用强制措施，侵犯公民合法权益的;违反法定程序查封、扣押、委托鉴定、评估、拍卖、变卖被执行人财物，给被执行人造成损失的;滥用“终结本次执行程序”的规定，贻误执行时机，给执行人造成损失的;执行人员因挪用、截留、扣押，导致被执行款物不能按期交付申请执行人的。参见“最高人民检察院网站”，http://www.spp.gov.cn/site2006/2012-03-05/0001137982.htm l。

［21］谭秋桂：《民事执行检察监督问题探析》，载《民事检察制度热点问题探索》，中国检察出版社2004年版，第515页。

［22］孙加瑞：《检察机关实施民事执行监督之程序设计》，载《人民检察》2007年第13期。

［23］这一监督方式源于2001年9月30日最高人民检察院颁布的 《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章“检察建议”的规定。参见张文志等：《民事诉讼检察监督论》，法律出版社2007年版，第209页。

［24］高斌等：《“番禺模式”破解民事执行监督难题》，载《检察日报》2007年8月26日。把尊重干警、理解干警、关心干警作为工作的基本指导原则，尊重不同主体个性差异，全方位多角度满足检察干警的物质和精神需要，不断增强队伍的整体凝聚力和战斗力。二是创新工作方法。针对不同岗位、年龄检察干警思想政治活动的特点，选择最佳角度、采用最佳教育内容、实施最佳方案开展思想政治教育，实现从“要我学”到“我要学”的转变。三是优化政工队伍。招录心理学和教育学专业的毕业生进入政工部门，改变传统的说教式工作方法，使思想教育更具感染力、说服力。四要强化督促检查。把政治理论学习纳入考核体系，坚持干警述职述学、评价干警评学、考核干警考学，使思想政治工作由“软任务”变成“硬指标”。

（二）走出强调规则治理误区，在提升执法为民效果上出实招

与上级检察机关相比，基层检察院直接面对大量具体案件，需要处理大量复杂的事实争议。这些争议多数发生在乡土社会的熟人之间，常常是一系列细小事件累积起来的，仅仅解决法律争议，并不能彻底解决纷争。假若得不到司法的有效帮助，人们只得求助于司法之外的途径。轻则，当事人选择到同级党政机关或上级机关上访；重则，矛盾激化，发生杀人、大规模冲突等恶性事件。可见，尽管规则治理仍然是现代法治的核心，但在基层检察工作中，必须重视纠纷解决，力求案结事了。霍姆斯说过，法律的生命从来是经验而不是逻辑。基层检察干警不仅需要法律知识，而且需要深懂人情世故，善于定分止争。这就需要用“为民”的宗旨理念武装检察干警的头脑，建立检察干警联系群众的常态化机制，让检察干警熟悉乡风民情，深懂人情世故，亲近融合百姓，提高化解群众矛盾的能力。

（三）走出片面打击犯罪误区，在塑造客观公正形象上做文章

公正是检察工作的生命线。我国宪法规定检察机关是法律监督机关，这一定位要求检察机关尽可能保持中立和公正。刑事诉讼法明确要求检察机关既要收集不利于被告人的证据和事实，也要收集有利于被告人的证据和事实。但是，基层检察实践表明，不少检察官在办案中更加重视不利于被告人的证据和事实。比如：自侦案件中超期羁押现象屡禁不止，甚至出现刑讯逼供；立案监督中，监督立案远远多于监督撤案；旨在加重被告人法定刑的抗诉多，旨在减轻被告人法定刑的抗诉少。解决上述问题，要求基层检察干警真正将“公正”理念内化于心，外践于行，在执法办案中不偏不倚，不枉不纵，既做打击犯罪的急先锋，又能兼顾被告利益，当好“法律的守护人”。同时，要注重宣传导向，既要宣传打击犯罪的成效，也要宣传维护被告利益的典型做法，塑造客观公正的社会形象。

（四）走出廉洁与已无关误区，在廉洁从检阳光司法上求实效

基层检察院处在执法办案的第一线，同人民群众接触最直接、最广泛。人民群众对检察工作是否公正廉洁的看法和评价，主要来源于对身边的基层检察工作特别是执法办案的感受。但是不少基层检察干警认为廉政建设的重点是防止领导干部出问题，自己既不掌权，也不管钱，更不管人，没有腐败条件，因而放松了廉洁自律，让腐败有了可乘之机，损害了检察机关整体形象。当前，基层检察院一方面要借助十七届六中全会后全社会推进文化繁荣发展的东风，以政法干警核心价值观建设为契机，一改以往灌输式、说教式的教育方式，大力加强廉政文化建设，在检察机关营造浓厚的廉政文化氛围，使干警在潜移默化中受到熏陶，在耳濡目染中强化廉洁从检意识。另一方面，要针对基层干部群众对检察工作不够了解的实际情况，通过抓好检务公开、加强检察宣传、举办“检察开放日”、邀请执法监督员等方式，加强检察工作透明度，让检察权始终在阳光下运行，提升检察机关执法公信力。

*中国人民大学法学院教授［100872］